Мудрый Юрист

Исторические этапы развития органов предварительного следствия в России

Цветков Юрий Анатольевич, заведующий кафедрой менеджмента деятельности следственного органа Академии СК России, кандидат юридических наук.

В статье предпринята попытка построить историческую периодизацию развития институциональных форм организации отечественного предварительного следствия на базе ясных и недвусмысленных оснований. Анализируя особенности того или иного этапа становления следственной власти в России, автор пытается выделить в этом процессе общие закономерности, на основании которых возможно спрогнозировать пути развития следственных органов в перспективе.

Ключевые слова: следственная канцелярия, следственный пристав, судебный следователь, прокурор, модели предварительного следствия.

Historical stages of development of agencies of preliminary investigation in Russia

Yu.A. Tsvetkov

Tsvetkov Yurij Anatol'evich, head, chair of management of activities of the investigation agency of the Academy of the investigation committee of Russia, candidate of juridical sciences.

The article attempted to construct a historical periodization of the development of institutional forms of organization domestic preliminary investigation on the basis of clear and unambiguous bases. Analyzing the characteristics of the different stages offormation of the investigative authorities in Russia, the author tries to highlight in this process the General laws on which to predict development paths of the investigating authorities in the future.

Key words: investigative office, the investigative police officer, forensic investigator, Prosecutor, model preliminary investigation.

Вопросы организации следственной деятельности на протяжении многих лет являются предметом пристального внимания научного сообщества и всей российской общественности. Между тем правильное понимание исторической ситуации развития предварительного следствия в нашей стране невозможно без постижения самой логики развития его институциональных форм на всем протяжении отечественной истории. Именно в недрах истории следует искать ответы на самые сложные и запутанные вопросы реформирования системы досудебного производства по уголовным делам.

Отдельные попытки проследить в исторической ретроспективе эволюцию органов, осуществляющих предварительное следствие, предпринимались учеными и ранее. Так, С.А. Шейфер четко привязывает стадии развития следственных органов к основным периодам российской истории: дореволюционному, советскому и постсоветскому <1>. А.В. Хмелева с привлечением ряда обнаруженных ею архивных документов рассматривает отдельные аспекты развития следственных органов в контексте непрерывного поступательного процесса со времен зачатков следственной функции периода "Русской Правды" <2>.

<1> Шейфер С.А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти. М.: Норма, 2013. С. 17 - 191.
<2> Хмелева А.В. Из истории следственных органов России // История государства и права. 2014. N 17. С. 29 - 34.

Концептуально иначе к разрешению данной научной проблемы подошел Д.О. Серов, предложивший самостоятельное основание для периодизации развития следственных органов - ведомственную принадлежность следственного аппарата - по четырем моделям: 1) вневедомственной; 2) в структуре органов исполнительной власти; 3) в структуре органов прокуратуры; 4) в структуре органов правосудия <3>. Все четыре модели можно свести к двум: ведомственной, объединяющей три последних, и собственно вневедомственной.

<3> Серов Д.О. Органы следствия в истории государства и права России // 300 лет следственному аппарату России (1713 - 2013 гг.): Сборник статей об истории следственных органов / Под общ. ред. А.И. Бастрыкина; науч. ред. Д.О. Серова. М.: СК России, 2014. С. 11.

Наряду с критерием ведомственной принадлежности в качестве оснований для периодизации развития следственного аппарата можно предложить еще два: а) количество органов государственной власти, наделенных следственной функцией (моно- и полицентричная модели) и б) характер подследственности (универсальная и специализированная модели).

Используя предложенные нами основания, в развитии отечественной системы следственных органов можем четко выделить шесть периодов, для каждого из которых характерна та или иная комбинация моделей организации предварительного расследования.

I период (1713 - 1808 гг.) - смешанная полицентричная модель, сочетавшая ведомственный принцип организации предварительного расследования с вневедомственным. Постановлением Правительства РФ от 27.08.2013 N 741 установлен профессиональный праздник - День сотрудника органов следствия Российской Федерации (25 июля). Именно в этот день в 1713 году русский царь, а впоследствии Император Всероссийский Петр I издал Именной Указ об учреждении Следственной канцелярии гвардии майора М.И. Волконского. Новому учреждению предписывалось провести расследование злоупотреблений властью представителями государственной администрации на территории Архангелогородской губернии. В дальнейшем по модели канцелярии М.И. Волконского было образовано еще пять аналогичных учреждений, которые по традиции стали называться "майорскими". Фактически именно с возникновением этих канцелярий следственная функция впервые в отечественной истории была выделена и получила организационное, а вскоре, с изданием в 1717 году соответствующего для них наказа, - и процессуальное обособление.

В указанный период, наряду с "майорскими" следственными канцеляриями, учреждавшимися по вневедомственно-специализированному принципу для расследования какого-либо конкретного преступления или ряда взаимосвязанных преступлений, следственную функцию выполняли и другие органы: прокуратура, Вышний суд, полицмейстерские канцелярии и т.д. Императорским указом от 22 января 1724 г. "майорские" следственные канцелярии были упразднены, а находившиеся в их производстве уголовные дела были переданы для дальнейшего расследования в Сенат и коллегии, "где которым быть пристойно". На этом завершился краткий десятилетний период вневедомственной организации следственных органов, который был возрожден лишь спустя почти три столетия в современной России. Вместе с тем модель организации предварительного следствия в Российской империи оставалась полицентричной вплоть до 1808 года.

II период (1808 - 1860 гг.) - полицейская модель организации предварительного расследования, основанная на принципах ведомственности, моноцентричности и универсальности. Именным Указом Императора Всероссийского Александра I Санкт-Петербургскому обер-полицмейстеру от 29 августа 1808 г. для производства следствия по разным частям города была учреждена должность следственного пристава. Возникновение такой фигуры было обусловлено постепенным отделением следственной функции от функции полицейского дознания. Последняя функция, как и прежде, возлагалась на частного пристава. Оба полицейских чиновника - следственный и частный пристав - образовывали единый съезжий дом, располагавшийся в одной из четырех частей города. За каждым из чиновников был закреплен свой аппарат, включавший в себя должности помощника, письмоводителя и писцов. В обязанности частного пристава входил выезд на место происшествия, предварительный розыск и составление записки с указанием на отсутствие или наличие признаков преступления. В последнем случае следственный пристав приступал к "дальнейшему следствию". Деятельность этого должностного лица получила свое литературное воплощение в образе Порфирия Петровича в романе Ф.М. Достоевского "Преступление и наказание". Такая система со временем нашла практически повсеместное распространение. В ней имелись и свои исключения, однако носили они скорее спорадический характер, когда предварительное следствие осуществлялось различными ведомствами на иррегулярной основе. В целом же основной принцип организации регулярного следствия был сформулирован в ст. 767 Свода законов Российской империи 1832 года: "Производство следствия и все меры, к оному относящиеся, принадлежат полиции".

III период (1860 - 1928 гг.) - судебная модель организации предварительного расследования, сочетавшая в себе те же принципы, что и полицейская, но со смещением "центра" из органов внутренних дел в судебную систему. Если предшествующий период характеризовался отделением следственной функции от дознания в рамках одной системы - полицейской, то на новом историческом этапе происходит полный институциональный отрыв следственной функции от административной системы с передачей ее органам судебной власти. Именным Указом Императора Всероссийского Александра II Правительствующему сенату от 8 июня 1860 г. был учрежден институт судебных следователей при уездных судах. Этим же Указом вводились в действие "Учреждение судебных следователей", "Наказ судебным следователям" и "Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок" - нормативные правовые акты, содержавшие в себе процессуальную и организационную основы для полного обособления следственной функции от функции полицейской и розыскной.

Новое положение следователя в системе органов государственной власти и уголовном процессе было окончательно закреплено в результате Судебной реформы в "Учреждении судебных установлений" и Уставе уголовного судопроизводства от 1864 года. Судебный следователь становился членом уездного суда со всем объемом социально-правовых гарантий, которым должен был обладать носитель судебной власти, в том числе и несменяемостью. Судебный следователь, как и судья, назначался лично императором, хотя в судебной иерархии он занимал низшую ступень.

Следственная функция была отделена не только от полицейской, но и четко отграничена от функции прокурора. Сенатор и ученый-юрист В.К. Случевский по этому поводу писал: "О характере внешних взаимных отношений следователя к прокурору следует отметить, что эти органы, будучи носителями самостоятельной и независимой друг от друга власти, установляют по уставам свои взаимные отношения по началу самостоятельности и независимости. Как следователь не вторгается в сферу деятельности прокурора по осуществлению его прокурорских обязанностей, так и прокурор действует вне сферы деятельности следователя и никогда не должен нарушать самостоятельности отправления следовательских обязанностей... следователь, а не прокурор представляется главным по производству предварительного следствия лицом, сохраняющим за собой инициативу и самостоятельность действий, равно как и ответственность за правильное и целесообразное ведение его" <4>.

<4> Случевский В.К. Учебник русского уголовного процесса. М.: Зерцало, 2008. Ч. 1: Судоустройство. С. 311.

В результате октябрьского переворота 1917 года все учреждения, образовывавшие судебную и правоохранительную системы царской России, в том числе и институт судебных следователей, были упразднены. Вместе с тем функция по осуществлению предварительного следствия осталась за судом. Декретом о суде от 24.11.1917 <5> производство предварительного следствия возлагалось на народных судей уездных судов единолично, наряду с которыми были учреждены следственные комиссии при местных Советах, а также революционные трибуналы, а в декабре того же года была образована ВЧК как орган борьбы с контрреволюцией. В 1920 году были ликвидированы следственные комиссии и в системе народных судов учреждена должность народного следователя. Таким образом, регулярное ординарное следствие было, как и прежде, полностью сосредоточено в судебной системе. Однако с утверждением ВЦИК в 1922 году Положения о прокурорском надзоре народный следователь, несмотря на свою организационную принадлежность судебной власти, подпал под процессуальное руководство прокурора.

<5> СУ РСФСР. 1917. N 4. Ст. 50.

В этот период в стране впервые разворачивается общественная и научная дискуссия, продолжающаяся и до настоящего времени, по вопросу об оптимальной модели организации предварительного расследования и роли в ней прокурора. Наиболее активным сторонником сохранения судебной модели организации предварительного следствия по дореволюционному образцу стал первый председатель Верховного Суда РСФСР П.Я. Стучка. Идею изъятия следственной функции из суда и полного переподчинения ее прокуратуре высказал ставший впоследствии прокурором СССР А.Я. Вышинский. Последний исходил из того, что следователь должен быть низведен до роли помощника прокурора по производству следственных действий. В конечном итоге победила точка зрения А.Я. Вышинского <6>.

<6> См.: Смирнов А.В. Следователь в уголовном процессе Советской России в 1922 - 1928 гг. // 300 лет следственному аппарату России (1713 - 2013 гг.): Сборник статей об истории следственных органов / Под общ. ред. А.И. Бастрыкина; науч. ред. Д.О. Серова. М.: СК России, 2014. С. 256 - 263.

IV период (1928 - 1938 гг.) - прокурорская модель организации предварительного расследования, которая по сути была построена на тех же началах, что полицейская и судебная, однако уже с обвинительным "центром". Советская правовая доктрина строилась на отрицании идеи разделения властей, поэтому принципиального значения вопрос о подчинении следователя в рамках этой доктрины не имел. В организации следственных органов политическая власть руководствовалась соображениями целесообразности. Исходя из этих соображений, теоретическое обоснование которым дал А.Я. Вышинский, было принято решение о полном процессуальном и организационном переподчинении следственных органов прокурору. Правовой базой для данного решения стали: совместное Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 03.09.1928 "Об изменении Положения о судоустройстве РСФСР" <7> и совместное Постановление ВЦИК и СНК СССР от 30.01.1929 "Об изменении и дополнении Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре" <8>.

<7> СУ РСФСР. 1928. N 117. Ст. 733.
<8> СЗ СССР. 1929. N 13. Ст. 106.

Вместе с тем вплоть до 1936 года прокурор республики был по должности заместителем народного комиссара юстиции, а сама прокуратура, равно как и ее следственный аппарат, сохраняла общую подведомственность наркомату юстиции. Тем не менее можно однозначно утверждать, что десятилетний период с 1928 по 1938 год - это период полной монополии прокуратуры на осуществление регулярного следствия, которая была нарушена образованием на базе НКВД СССР двух специализированных следственных подразделений.

Тенденция к разрушению прокурорской монополии на осуществление предварительного следствия была заложена в самой ее концептуальной основе, не признававшей за следствием самостоятельной правовой природы. В дальнейшем эта изначально порочная концепция А.Я. Вышинского о производном характере следственной функции приведет к тому, что каждое ведомство, обладающее теми или иными полицейскими полномочиями, будет стремиться "отщипнуть" для себя еще и частичку следственных функций.

V период (1938 - 2010 гг.) - прокурорско-полицейская модель организации предварительного расследования - это уже ведомственно-полицентричная модель. Приказом НКВД СССР от 22.12.1938 в названном ведомстве была образована следственная часть, которая впоследствии разделилась на следственные части Главного управления государственной безопасности и Главного экономического управления. Принимая во внимание, что НКВД фактически совмещал в себе функции, которые обычно разделены между двумя ведомствами - обеспечение государственной безопасности и общественного порядка, вполне обоснованно можно утверждать о частичном возврате к полицейской модели организации предварительного следствия, которая господствовала в дореформенной России XIX века. Фактически, исключая небольшой перерыв с января по ноябрь 1994 года, органы государственной безопасности будут постоянно обладать своим следственным подразделением. Аналогичные следственные подразделения будут образованы еще в двух ведомствах: в органах Госнаркоконтроля и налоговых органах.

Так, собственное следственное подразделение было образовано в 1992 году в Государственной налоговой службе РФ, откуда Законом РФ от 24.06.1993 N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции" выделено в отдельный правоохранительный орган - Департамент налоговой полиции РФ (с 1995 года - Федеральная служба налоговой полиции РФ - ФСНП России). Органы налоговой полиции совместили в себе функции по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и предварительного расследования налоговых преступлений. В 2003 году ФСНП России была упразднена, и функция по расследованию подведомственных ей уголовных дел передана в МВД России, а с 2011 года - в Следственный комитет РФ.

Одновременно с ликвидацией ФСНП России в 2003 году образуется новый правоохранительный орган - Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (с 2004 года - Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков - ФСКН России), точно так же, как и ФСНП России, совместивший как оперативно-розыскные, так и следственные функции по раскрытию и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. В настоящее время следственную функцию в органах Госнаркоконтроля выполняет Следственный департамент.

Основная нагрузка по производству предварительного следствия в рамках прокурорско-полицейской модели была сосредоточена в органах внутренних дел. Первоначально эта нагрузка лежала на органах дознания, проводивших в рамках института неотложных следственных действий основную часть расследования и передававших уголовные дела в органы прокуратуры для окончания расследования. А уже 6 апреля 1963 г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ "О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка" <9>. На основании данного Указа в УПК РСФСР 1960 года были внесены изменения, определившие подследственность органов внутренних дел, которая в дальнейшем неизменно расширялась и стала доминирующей.

<9> Ведомости ВС СССР. 1963. N 16. Ст. 181.

VI период (2010 год - настоящее время) - возврат в первоначальное состояние развития, к смешанной модели организации предварительного расследования. Указом Президента РФ от 27.09.2010 N 1182 "Вопросы Следственного комитета РФ" образовано принципиально новое следственное ведомство, которое не вошло ни в один орган государственной власти и было переподчинено непосредственно главе государства. К ведению Следственного комитета РФ (далее - СК России) в полном объеме отошла подследственность органов прокуратуры. Таким образом, следственная функция впервые в отечественной истории после "майорских" следственных канцелярий Петра Великого получила полную институциональную самостоятельность. Фактическое же обособление этой функции произошло уже в 2007 году с образованием Следственного комитета при прокуратуре РФ, на базе которого и был впоследствии образован СК России. Тогда же, в 2007 году, были внесены изменения в УПК РФ, которые существенно секвестировали полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью следственных органов.

Таким образом, в настоящее время организация предварительного следствия в России строится на полицентричной основе: наряду с самостоятельным Следственным комитетом имеют место быть также следственные подразделения на базе органов исполнительной власти: следственные департаменты МВД России и ФСКН России, а также Следственное управление ФСБ России (см. таблицу).

Таблица

Модели организации предварительного следствия в РФ

Ведомственная

Вневедомственная

Универсальная

Следственный департамент МВД России

СК России

Специализированная

Следственный департамент ФСКН России

Следственное управление ФСБ России

Настоящий период в развитии следственных органов необходимо рассматривать как переходный. Образование СК России - это реализация стратегии развития следственных органов, которая была намечена в Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 N 1801-1. Концепция предусматривает создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от органов внутренних дел и государственной безопасности <10>. Таким образом, логически наиболее последовательным сценарием дальнейшего развития следственных органов в России должна стать их унификация по моноцентричному принципу путем создания единого следственного органа на базе СК России с одновременным упразднением каких-либо иных органов, уполномоченных на осуществление регулярного следствия.

<10> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.

Литература

  1. Серов Д.О. Органы следствия в истории государства и права России // 300 лет следственному аппарату России (1713 - 2013 гг.): Сборник статей об истории следственных органов / Под общ. ред. А.И. Бастрыкина; науч. ред. Д.О. Серова. М.: СК России, 2014.
  2. Случевский В.К. Учебник русского уголовного процесса. М.: Зерцало, 2008. Ч. 1: Судоустройство.
  3. Смирнов А.В. Следователь в уголовном процессе Советской России в 1922 - 1928 гг. // 300 лет следственному аппарату России (1713 - 2013 гг.): Сборник статей об истории следственных органов / Под общ. ред. А.И. Бастрыкина; науч. ред. Д.О. Серова. М.: СК России, 2014.
  4. Хмелева А.В. Из истории следственных органов России // История государства и права. 2014. N 17.
  5. Шейфер С.А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти. М.: Норма, 2013.