Мудрый Юрист

Полномочия прокурора в стадии предварительного расследования

Ережипалиев Дамир Ильдарович, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются процессуальные полномочия прокурора в стадии предварительного расследования, с учетом неоднократных изменений уголовно-процессуального законодательства раскрываются механизмы и процессуальные формы их реализации.

Ключевые слова: прокурор; предварительное расследование; процессуальные полномочия; уголовное преследование; надзор.

The powers of public prosecutor at the stage of preliminary investigation

D.I. Yerezhipaliev

Yerezhipaliev Damir Ildarovich, PhD (Law), Research Officer, Research Institute, Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The article discusses the procedural powers of the Prosecutor in the stage of preliminary investigation, with the numerous changes of the criminal procedure law, discloses the mechanisms and procedural form of their implementation.

Key words: prosecutor; preliminary investigation procedural powers; criminal prosecution; supervision.

Вступление в законную силу изменений, внесенных в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием работы органов предварительного расследования, требует надлежащих правовых механизмом реализации прокурором полномочий в ходе осуществления надзора за их процессуальной деятельностью. К сожалению, этот вопрос урегулирован недостаточно четко, что вызывает как научные споры, так и сложности правоприменительного характера. В связи с этим представляется оправданным еще раз обратиться к вопросу о полномочиях прокурора в стадии предварительного расследования.

Так, с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ <1> прокурор получил возможность эффективно осуществлять свою деятельность в досудебном производстве, отменяя незаконно прекращенное либо приостановленное уголовное преследование. Только в 2013 г. прокурорами отменено 222 604 постановления о приостановлении предварительного следствия и 15 119 постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), вынесенных следователями. Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, прокурорами отменено 185 013 и 9682 таких постановления соответственно. Не удивительно, что подавляющее большинство прокуроров (96%), опрошенных нами до наделения их полномочиями по отмене незаконно прекращенного либо приостановленного уголовного преследования, высказались за наделение их соответствующими полномочиями <2>.

<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" // Российская газета. 2010. 30 декабря.
<2> Анкетирование, в котором приняли участие 140 респондентов (прокурорских работников, осуществляющих свою деятельность в сфере уголовного судопроизводства), проводилось на базе факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Вместе с тем возникают определенные сложности в исполнении требований законодательства в части необходимости осуществления проверки и изучения материалов всех приостановленных, прекращенных производством уголовных дел в течение одного месяца со дня вынесения соответствующего постановления, как того требует п. 1.9 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. N 162. Подобные сложности могут быть объяснены тем, что в ч. 2 ст. 208 и ч. 1 ст. 213 УПК РФ не установлены конкретные сроки направления прокурору копий постановлений о приостановлении и прекращении производства по уголовным делам, а также самих уголовных дел.

В первую очередь возникает вопрос относительно сроков реализации полномочий руководителей следственных органов в части ведомственного контроля за законностью этих процессуальных решений. Кроме того, нередко на запрос прокурора поступает ответ руководителя следственного органа о том, что уголовное дело будет представлено после его изучения <3>. В связи с этим возникает вопрос о законности и обоснованности такого ответа руководителя следственного органа.

<3> Здесь и далее по тексту использованы эмпирические данные, полученные автором в период с 2008 по 2013 г. в ходе изучения 250 уголовных дел, расследованных в форме дознания, 270 уголовных дел, по которым производилось предварительное следствие в г. Москве, Московской, Самарской и Калужской областях, в рамках диссертационного исследования на тему "Прокурор как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения в досудебных стадиях".

Действительно, в силу пп. 2 и 2.1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ полномочия руководителя следственного органа закреплены без каких-либо временных рамок. Однако в соответствии с действующим законодательством рассмотренный процессуальный порядок организации и проведения проверок решений о приостановлении и прекращении уголовных дел предполагает инициативный и постоянный надзор. В соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор не только вправе истребовать решения следователя или руководителя следственного органа о приостановлении или прекращении уголовного дела, но и, исходя из системного толкования уголовно-процессуального закона, получать материалы уголовного дела, без которых проверка законности и обоснованности указанных решений невозможна. Поэтому требование прокурора о представлении указанных документов носит императивный характер и подлежит исполнению в полном объеме, в том числе в части установления им срока, а ответ руководителя следственного органа о том, что уголовное дело будет представлено после его изучения, является необоснованным и не может быть признан законным. В таком случае имеются все основания для инициирования мер прокурорского реагирования.

В связи с непредставлением материалов уголовных дел прокурорами, как правило, направляются информация и требования об устранении нарушений федерального законодательства, большинство из которых по результатам рассмотрения не удовлетворяются. Подобные обстоятельства, на наш взгляд, неприемлемы и являются препятствием для осуществления своевременного и действенного прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования.

Вместе с тем отдельными прокурорами выработан механизм, позволяющий пресечь подобные факты.

Так, в ряде прокуратур субъектов Федерации (Краснодарском крае и Смоленской области) сложилась практика привлечения должностных лиц органов предварительного расследования к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за неисполнение законных требований прокурора, в частности за непредставление материалов доследственной проверки. Следует отметить, что подобная практика применима в случае неисполнения законных требований прокурора в части непредставления материалов уголовного дела.

К примеру, заместителем межрайонного прокурора в территориальный следственный отдел СУ СК России направлен запрос о представлении в прокуратуру материалов проверки для изучения в рамках надзорных полномочий. Поскольку в установленный прокурором срок запрос не был исполнен, руководителю следственного отдела направлено повторное напоминание о необходимости представления материала вне зависимости от принятого по нему процессуального решения, которое аналогичным образом проигнорировано. В обоснование решения об отказе в представлении материала проверки и копий процессуальных решений руководитель территориального следственного отдела указал, что материал проверки возвращен следователю для проведения дополнительных проверочных мероприятий, в связи с чем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела не имеют юридической силы.

За невыполнение законных требований прокурором межрайонной прокуратуры в отношении руководителя следственного отдела было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Материал по данному факту направлен прокурором в мировой суд города для рассмотрения по существу. Постановлением мирового судьи судебного участка руководителю следственного органа назначено наказание в виде штрафа в размере 2 тыс. руб.

Таким образом, практика возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 Кодекса РФ об АП, и их рассмотрения свидетельствует об обоснованности использования прокурорами данных полномочий, в том числе в связи с невыполнением законных требований в уголовно-правовой сфере.

Не могут не вызывать вопросы и механизмы контроля за соблюдением сроков предварительного следствия при возобновлении приостановленного или прекращенного уголовного дела. Так, при возобновлении приостановленного или прекращенного уголовного дела либо возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования срок дополнительного следствия устанавливается руководителем следственного органа, в производстве которого находится уголовное дело, и не может превышать одного месяца со дня поступления уголовного дела к следователю. Дальнейшее продление срока предварительного следствия производится на общих основаниях в порядке, установленном ч. 4, 5 и 7 ст. 162 УПК РФ. Вместе с тем имеют место факты неоднократного возобновления приостановленного уголовного дела, произвольного установления руководителем следственного органа срока предварительного следствия.

Полагаем, что нормы, предусматривающие исключения из установленных законом общих правил продления сроков предварительного следствия, не подлежат расширительному истолкованию. Согласно позиции Конституционного Суда РФ <4> положения ч. 6 ст. 162 УПК РФ не содержат прямого указания на возможность неоднократного продления срока предварительного следствия. На этом основании положения ч. 6 ст. 162 УПК РФ не позволяют неоднократно осуществлять продление срока предварительного следствия, если в результате общая его продолжительность будет более чем на один месяц превышать указанные в ч. 4 и 5 данной статьи сроки. Таким образом, неоднократное возобновление приостановленного уголовного дела, в том числе по разным основаниям, бесконтрольное, произвольное установление руководителем следственного органа срока предварительного следствия противоречат требованиям, предусмотренным ч. 4, 5 ст. 162 УПК РФ, и нарушают право на судебное разбирательство в разумный срок. Данный вывод следует из системного толкования положений ст. 6.1, п. 8 ч. 1 ст. 39, ч. 6 ст. 162 УПК РФ и согласуется с позицией Конституционного Суда РФ.

<4> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 октября 2010 г. N 1412-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фирулева Александра Андреевича на нарушение его конституционных прав частью шестой статьи 162 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации".

При выявлении подобных нарушений в стадии предварительного расследования прокурорами вносятся акты реагирования и применяются процедуры оспаривания решений руководителей следственных органов, предусмотренные УПК РФ.

В частности, реализуя предусмотренные законом полномочия по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, прокурорами в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направляются требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования. В случае несогласия руководителей следственных органов с такими требованиями прокуроры обращаются к руководителям вышестоящих следственных органов в порядке, установленном ч. 6 ст. 37 УПК РФ.

Возникают вопросы и относительно правомерности внесения прокурором в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) представления об устранении нарушений закона, выявленных в деятельности органов предварительного расследования, в том числе Следственного комитета РФ, поскольку ни гл. 3 Закона о прокуратуре, ни УПК РФ не содержат норм, дающих право прокурору использовать данный акт реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В то же время следует отметить, что в силу ст. 30 Закона о прокуратуре, регламентирующей полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, такие полномочия устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В свою очередь Закон о прокуратуре содержит перечень актов прокурорского реагирования, включающий представление.

Нельзя не согласиться с Н.В. Булановой, которая полагает, что использование предусмотренных Законом о прокуратуре актов прокурорского реагирования позволит повысить действенность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. При этом, продолжает автор, нормы Закона о прокуратуре не вступают в коллизию с предписаниями УПК РФ, они не противоречат, а дополняют друг друга, позволяя при их системном использовании достигнуть в кратчайшие сроки наибольшего положительного результата по предупреждению, пресечению и устранению нарушений закона, привлечению лиц, виновных в их совершении, к предусмотренной законом ответственности, восстановлению нарушенных прав и свобод участников уголовного судопроизводства <5>.

<5> Буланова Н.В. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные органами дознания и органами предварительного следствия в досудебных стадиях уголовного процесса // Вестник Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2014. N 4(42). С. 39.

Поэтому, на наш взгляд, при выявлении в деятельности органов предварительного расследования неоднократных нарушений, носящих системный характер, внесение представления об устранении нарушений закона в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре является правомерным. При этом Следственный комитет РФ, нам представляется, не должен рассматриваться в качестве исключения, поскольку согласно Федеральному закону "О Следственном комитете Российской Федерации" он является органом, осуществляющим предварительное расследование по уголовным делам, и как государственный орган в своей деятельности обязан соблюдать требования уголовно-процессуального, а также иного законодательства.

Прокурор вправе требовать представления любых документов, материалов, статистических и иных сведений, которые необходимы для оценки законности деятельности СК России и его территориальных органов. Однако законодатель предусмотрел сложную и не отвечающую интересам правосудия процедуру, предполагающую необязательность исполнения органами предварительного следствия требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, в то время как практика свидетельствует: постановления руководителей следственных органов о несогласии с требованиями прокурора не всегда являются мотивированными.

Например, нами выявлен факт, когда прокурором направлялось требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, а именно нарушения разумного срока уголовного судопроизводства по уголовному делу в отношении несовершеннолетних лиц, обвиняемых в совершении преступления, предусмотренного п. "а" ч. 3 ст. 158 УК РФ. Несмотря на их обоснованность, руководителем следственного отдела в их удовлетворении было отказано, что явилось основанием для обращения прокурора к вышестоящему прокурору с целью последующего обращения к руководителю вышестоящего следственного органа. По результатам рассмотрения требования прокуратуры области оно было полностью удовлетворено руководителем вышестоящего следственного органа. Тем самым благодаря принципиальной позиции прокуратуры нарушения закона были устранены, а уголовное дело направлено в суд.

Пристатейный библиографический список

Буланова Н.В. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные органами дознания и органами предварительного следствия в досудебных стадиях уголовного процесса // Вестник Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2014. N 4(42).