Мудрый Юрист

Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений: предмет преступления

Амелин Роман Владимирович, доцент механико-математического факультета Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается проблематика, связанная с определением понятия "единый государственный реестр" как предмета преступления, предусмотренного ст. 285.3 УК РФ. Анализируя состав рассматриваемого преступления и особенности отношений в сфере использования государственных информационных систем, автор приходит к выводу о необходимости замены предмета преступления на государственную информационную систему, содержащую юридически значимую информацию, предназначенную для удостоверения прав и (или) обязанностей граждан и юридических лиц.

Ключевые слова: единый государственный реестр; государственная информационная система; официальная информация; представление информации.

Entering of deliberately in correct data into state registers: target of crime

R.V. Amelin

Amelin Roman Vladimirovich, PhD (Law), Associate Professor, Faculty of Mechanics and Math, N.G. Chernyshevsky Saratov State University.

The article considers the problem of definition of the notion of a "unified state register" as a target of crime stipulated by Article 285.3 of the Criminal Code of the Russian Federation. When analyzing the elements of the above crime and peculiarities of relations in the sphere of use of public information systems, the author concludes that the elements of crime should be replaced with the public information system containing legally valid information meant to certify rights and (or) obligations of individuals and legal entities.

Key words: unified state register; public information system; official information; to present information.

Статья 285.3 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за внесение заведомо недостоверных сведений в единые государственные реестры. При этом в уголовном и информационном законодательстве не содержится прямого ответа на вопрос о том, что именно следует считать единым государственным реестром.

Буквальное толкование позволяет прийти к выводу, что единым государственным реестром следует считать информационный объект, правовой режим которого устанавливается законодательством Российской Федерации и в наименовании которого содержатся слова "единый государственный реестр". В условиях идеального законотворчества, когда при выборе наименования информационного объекта законодатель учитывает в том числе положения ст. 285.3 УК РФ, буквального толкования было бы достаточно. Однако приходится согласиться с мнением А.С. Горлова о том, что законодательство, регламентирующее ведение единых государственных реестров, носит разрозненный характер, при обозначении реестров используется различная терминология, и, например, Государственный реестр изобретений Российской Федерации очевидно является единым, но указание на такой его характер в законе отсутствует <1>.

<1> Горлов А.С. Единый государственный реестр как предмет уголовно-правовой охраны // Российский судья. 2012. N 5. С. 12 - 14.

Другой подход к определению предмета обсуждаемого преступления может базироваться на выявлении его обязательных признаков. А.С. Горлов в качестве таковых выделяет: а) федеральный характер реестра и б) его ведение от лица государства. Отметив, что установление признаков единого государственного реестра как предмета уголовно-правовой охраны должно основываться на тщательном изучении свойств конкретного реестра, он не уточняет, какие именно свойства подлежат изучению <2>.

<2> Там же.

По мнению В.И. Динеки, под государственным реестром в самом общем виде следует понимать перечень сведений о фактах (предметах, явлениях, событиях), зафиксированных на бумажных носителях либо в электронном виде, характеризуемых однотипностью, определенным и единым критерием, подлежащих систематизации данных о регистрируемых объектах. Основанием для внесения соответствующей записи в любой без исключения государственный реестр является наличие правоустанавливающих документов, предоставленных заявителями при государственной регистрации. Внесение записи в реестр подтверждается свидетельством о государственной регистрации <3>.

<3> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-практический (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. С.В. Дьякова, Н.Г. Кадникова. М.: Юриспруденция, 2013.

Данное утверждение нуждается в уточнении. Нельзя согласиться с тем, что внесение записи в любой реестр подтверждается свидетельством о государственной регистрации, а сама запись носит исключительно правоустанавливающий характер. Так, в соответствии со ст. 15.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" функционирует информационная система "Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено". Систематизированные сведения, подлежащие занесению в данный реестр на основании решения федеральных органов исполнительной власти и решений судов, носят правоограничительный характер и документом о государственной регистрации не подтверждаются. Но если признак "правоустанавливающий" понимать в том смысле, что запись в реестре является юридическим фактом, который непосредственно влечет (подтверждает) наличие определенных прав и обязанностей лиц, то мы согласны с тем, что он является для реестра конститутивным.

Не случайно законодатель ввел ст. 283.5 в УК РФ в контексте противодействия рейдерству. Сущность рассматриваемого преступления состоит не во вмешательстве в государственную управленческую деятельность путем предоставления заведомо ложной информации (как, например, в ст. 19.7, 19.8 КоАП РФ), а в злоупотреблении должностными полномочиями, приводящем к нарушению прав и законных интересов граждан и юридических лиц, их незаконному освобождению от обязанностей, для удостоверения которых и ведется государственный реестр.

Таким образом, под реестром предлагается понимать систематизированный набор сведений (записей реестра), удостоверяющих юридически значимые обстоятельства, наделяющие правами и обязанностями, освобождающие от них.

В соответствии с Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информационная система - совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (п. 3 ст. 2). База данных (ч. 2 ст. 1260 ГК РФ) - это представленная в объективной форме совокупность самостоятельных материалов, систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью ЭВМ. Если информация, содержащаяся в базах данных информационной системы, удовлетворяет вышеприведенному определению, то такая информационная система также является реестром, независимо от того, имеется ли слово "реестр" в официальном наименовании этой системы.

К таким системам, в частности, относится ЕГИСМ - Единая государственная информационная система мониторинга процессов аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации <4>. Несвоевременное внесение сведений в данную информационную систему, а также внесение неполных или недостоверных сведений о диссертации на соискание ученой степени (умышленно или в результате технической ошибки) будет являться основанием для снятия диссертации с защиты. Электронные документы, размещенные в Единой информационной системе в сфере закупок, в том числе заявки на участие в определении поставщика, также имеют юридическую силу (ст. 4 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд") <5>. К правоустанавливающим реестрам относится и государственный кадастр недвижимости <6>.

<4> См.: Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1035 "О федеральной информационной системе государственной научной аттестации" // СЗ РФ. 2013. N 48. Ст. 6251.
<5> Термин "реестр" используется в законе в перечне баз данных этой системы: "реестр контрактов", "реестр недобросовестных поставщиков", "реестр банковских гарантий", "реестр жалоб", но его использование произвольно: в том же списке присутствуют "информация о закупках", "планы-графики", "каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; вряд ли законодатель предполагал, что незаконное искажение информации в каталоге и реестре должно квалифицироваться по-разному.
<6> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Кроме того, существуют информационные системы, в названии которых по каким-то причинам используется слово "реестр", но которые реестрами не являются, поскольку записи в них не носят правоустанавливающего характера. В качестве примера назовем реестр федеральных государственных информационных систем <7>, автоматизированную информационную систему "Реестр зеленых насаждений" <8>, программный комплекс "Реестр нормативно-справочной информации системы здравоохранения, социального развития и трудовых отношений" <9>. Эти системы не отличаются по назначению от множества других государственных информационных систем, внедренных в целях учета, контроля, информационного обеспечения управленческой деятельности и предоставления доступа к информации <10>, а слово "реестр" в их наименовании обусловлено исключительно усмотрением разработчика и небрежностью законодателя, закрепляющего такое наименование в правовых актах об ИС.

<7> Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 723 "О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем" // СЗ РФ. 2009. N 37. Ст. 4416.
<8> Постановление Правительства Москвы от 12 августа 2014 г. N 461-ПП "Об автоматизированной информационной системе "Реестр зеленых насаждений" // Вестник мэра и Правительства Москвы. 2014. N 46.
<9> Реестр НСИ // Реестр федеральных государственных информационных систем [Электронный ресурс]. URL: http://rkn.gov.ru/it/register/?id=90700 (дата обращения: 04.11.2014).
<10> Например, реестр федеральных государственных информационных систем создан для организации доступа к информации об эксплуатируемых федеральных государственных информационных системах, а также обеспечения координации работ по их созданию и эксплуатации.

Искажение информации, хранящейся в таких информационных системах, внесение в них недостоверных или неполных сведений являются неправомерным деянием, нарушают интересы пользователей информацией, использующих соответствующие сведения для принятия решений, но не должны, по нашему убеждению, квалифицироваться по ст. 283.5 УК РФ. По правовым последствиям и степени общественной опасности такое деяние близко к представлению неполной или недостоверной информации ее обладателем (см. ст. 14.25, 19.7, 19.8, 19.9 КоАП РФ) <11>.

<11> В КоАП РФ давно ощущается нехватка общей статьи, устанавливающей административную ответственность за непредставление либо представление неполной или недостоверной информации в государственные информационные системы, если соответствующая обязанность возложена на обладателя информации в соответствии с законодательством РФ (по аналогии с общей ст. 19.7). Также целесообразно дополнение КоАП общей статьей об ответственности за фальсификацию информации в государственных информационных системах, если она не образует уголовно наказуемого деяния.

Отметим, что указанная позиция не приведет к сужению сферы действия ст. 285.3 УК РФ. В настоящее время суды рассматривают в качестве предмета преступления данной статьи лишь те информационные объекты, в наименовании которых содержатся слова "единый государственный реестр", а такую комбинацию законодатель использует в редких случаях - число таких объектов в российском законодательстве не превышает нескольких десятков - и все они содержат правоустанавливающие записи. Мы же предлагаем при определении предмета преступления учитывать не столько его обозначение как реестра, сколько сущностные признаки, при этом "учетные" информационные системы как не подпадают, так и не будут подпадать под данную категорию.

Наконец, заслуживает уточнения признак "единый" применительно к государственному реестру. Лингвистическое толкование позволяет заключить, что такой реестр должен обладать признаками уникальности и особого правового режима по сравнению с информационными системами, обрабатывающими аналогичную информацию. В частности, законодательством должно быть предусмотрено внесение подтвержденных документами сведений именно в этот реестр, и сведения, содержащиеся в таком реестре, должны иметь приоритет по отношению к сведениям из других источников (исключая сами документы, на основании которых вносятся правоустанавливающие записи).

В. Бабушкин определяет принцип единства применительно к ЕГРП на основе двух схожих критериев: единство системы записей в ЕГРП и ведение его во всех субъектах Российской Федерации <12>.

<12> См.: Бабушкин В. Правовая сущность единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Право и жизнь. 2010. N 146(8). С. 166 - 173.

Так, реестры государственных гражданских служащих, которые ведутся представителем нанимателя в соответствии со ст. 43 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", не являются едиными, поскольку ведутся независимо кадровыми службами различных государственных органов.

Опираться при квалификации на наличие и отсутствие слова "единый" в наименовании, которое используется законодателем достаточно произвольно, не стоит. Мы рекомендуем понимать под "едиными" федеральные информационные системы и реестры, правовые режимы которых устанавливаются федеральным законом.

Так, в соответствии с отстаиваемой в настоящей работе позицией реестр недобросовестных поставщиков, предусмотренный ст. 114 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", также является единым государственным реестром, поскольку а) внесенная в реестр запись является основанием для ограничения права третьих лиц - участников закупки (ч. 1.1 ст. 31), б) реестр создан в соответствии с федеральным законом, устанавливающим его правовой режим. Устанавливая в ч. 1 ст. 7.31 КоАП РФ административную ответственность за включение заведомо недостоверной информации в этот реестр, законодатель, очевидно, не видит и не предусматривает конкуренции норм со ст. 285.3 УК РФ, поскольку реестр недобросовестных поставщиков не содержит в наименовании слов "единый" и "государственный" и, таким образом, не является, казалось бы, предметом данного преступления. Однако при восприятии нашей позиции такая конкуренция возникает и должна по общему правилу решаться в пользу специальной нормы (а именно ст. 7.31 КоАП РФ). Впрочем, можно предложить ст. 7.31 из КоАП РФ исключить и распространить на этот случай общую норму - ст. 285.3 УК РФ, поскольку не видим оснований для смягчения ответственности по сравнению, например, с фальсификацией единого государственного реестра автомобильных дорог <13>.

<13> См.: статья 10 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.

Резюмируя вышесказанное, предметом преступления, предусмотренного ст. 285.3 УК РФ, предлагается считать предусмотренные законодательством РФ систематизированные наборы сведений, удостоверяющие юридически значимые обстоятельства, наделяющие правами и обязанностями, освобождающие от них, а также государственные информационные системы, содержащие такие сведения.

Пристатейный библиографический список

  1. Бабушкин В. Правовая сущность единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Право и жизнь. 2010. N 146(8).
  2. Горлов А.С. Единый государственный реестр как предмет уголовно-правовой охраны // Российский судья. 2012. N 5.
  3. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: Научно-практический (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. С.В. Дьякова, Н.Г. Кадникова. Юриспруденция, 2013.