Мудрый Юрист

Новеллы законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства и практика его применения

Куксин Илья Сергеевич, заместитель прокурора Смоленского района Алтайского края.

Сильченко Сергей Александрович, начальник отдела инспекторского надзора по г. Бийску Государственной инспекции Алтайского края.

Авторы рассматривают изменения жилищно-коммунального законодательства, выявляют недостатки правового регулирования, предлагают пути их преодоления.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное законодательство, капитальный ремонт многоквартирных домов, управляющая компания, государственный и муниципальный жилищный контроль.

The novelties of legislation in the sphere of housing and utilities and its practical application

I.S. Kuksin, S.A. Silchenko

The authors consider the change of housing and communal legislation, identify the short-comings of legal regulation, suggest ways of overcoming them.

Key words: housing legislation, major repairs of apartment houses, management company, public and municipal housing control.

Несмотря на внимание к проблемам жилищно-коммунального хозяйства, в этой сфере правоотношений все еще остается много организационных проблем, законодательных пробелов в правовом регулировании, неразрешенных вопросов правоприменения.

Степень износа жилого фонда в Российской Федерации составляет 70 процентов <1>. В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона РФ от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" Фонд действует до 1 января 2018 г. и подлежит ликвидации в соответствии со ст. 25 этого Федерального закона. Ограниченность федерального бюджета вынуждает законодателя искать новые формы финансирования капитального ремонта многоквартирных домов.

<1> Сведения с сайта: http://www.bpn.ru/publications/27407/.

Так, Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания принят Закон от 28 июня 2013 г. N 37-ЗС "О регулировании некоторых отношений по организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Алтайского края", в соответствии с которым на собственников жилых (нежилых) помещений многоквартирного дома возложена обязанность перечислять ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в таком доме. Законом предусмотрено создание регионального оператора - специализированной некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Алтайского края. Средства, полученные региональным оператором от собственников помещений в одних многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора, могут быть использованы на возвратной основе для финансирования капитального ремонта общего имущества в других многоквартирных домах, собственники помещений в которых также формируют фонды капитального ремонта на счете (счетах) регионального оператора.

Следует отметить, что высокий процент износа жилого фонда, а также неблагоприятный экономический климат в стране вынуждают законодателя возлагать на собственников дополнительные финансовые обязательства по ремонту общего имущества жилого фонда. В складывающейся ситуации контроль и надзор за проведением капитального ремонта жилья, а также за расходованием денежных средств приобретают особую актуальность.

Пунктом 8 ст. 2 Жилищного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль. Во исполнение этой нормы федерального законодательства принят Закон Алтайского края от 4 сентября 2013 г. N 47-ЗС "О муниципальном жилищном контроле на территории Алтайского края", предусматривающий проведение контроля в отношении граждан - нанимателей помещений муниципального жилищного фонда, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, в которых находятся помещения муниципального жилищного фонда. Осуществление муниципального жилищного контроля органами местного самоуправления поселений и городских округов снизит колоссальную нагрузку на органы регионального жилищного контроля.

К примеру, в 2010 г. в органы государственной жилищной инспекции Алтайского края поступило 828 жалоб и обращений граждан и организаций, за 6 месяцев 2011 года - 1092 <2>, за 6 месяцев 2012 года - 2155, за 6 месяцев 2013 года - 4611 <3>. Снижение нагрузки на органы государственного жилищного контроля позволит сконцентрировать внимание на системной работе: контроль за ценообразованием на рынке жилищно-коммунальных услуг, подготовка к зиме, содержание внутридомового газового оборудования, раскрытие стандарта информации, выполнение мероприятий по энергосбережению, законность выбора способа управления и проведения конкурсов по отбору управляющих компаний для управления многоквартирными жилыми домами, содержание кровель.

<2> Сведения с сайта: http://gzhi22.ru/current_work/.
<3> Сведения с сайта: http://www.giak.ru/Giak_gm/supervision-and-control/housing-surveil-lance/reporting-information/.

Наделив органы муниципального жилищного контроля полномочиями, схожими с полномочиями органов государственного жилищного надзора (ст. 20 ЖК), законодатель не предоставил муниципальным жилищным инспекторам право применять меры административного характера, предусмотренные КоАП РФ. Вместе с тем законодательный орган Алтайского края в целях преодоления этого правового несоответствия закрепил в Законе от 10 июля 2002 г. N 46-ЗС "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" норму, в соответствии с которой должностные лица органов местного самоуправления при осуществлении муниципального жилищного контроля уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. ст. 7.21, 7.22, 7.23, ч. ч. 4, 5 ст. 9.16 КоАП. При этом у названных должностных лиц органов местного самоуправления нет права привлекать к административной ответственности за неисполнение собственных законных требований. Муниципальные жилищные инспектора в отличие от государственных жилищных инспекторов не наделены правом на составление протоколов по ст. ст. 19.4, 19.4.1, 19.5, 19.6, 19.7 КоАП, что ставит их в неравное положение при исполнении возложенных обязанностей. Этот правовой недостаток не позволяет в полной мере надлежащим образом проводить проверки соблюдения жилищного законодательства.

В ходе проверок, проводимых прокуратурой и государственной инспекцией Алтайского края, выявляются факты ухода управляющих компаний из-под действия некоторых законодательных актов. К примеру, наблюдается массовое изменение способа управления многоквартирными домами с управления управляющей компанией на непосредственное управление. Подобные решения принимаются собственниками жилья по инициативе управляющих компаний, которые впоследствии заключают договоры обслуживания жилого фонда. Цель, которую преследуют управляющие организации, - сделать так, чтобы их нельзя было привлечь к ответственности по ст. 7.23.1 КоАП (нарушение требований законодательства о раскрытии информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами), поскольку в силу п. 2 Постановления Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 731 "Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами" под управляющей организацией в этом документе понимается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность в сфере управления многоквартирными домами на основании договора, заключенного в соответствии со ст. 162 ЖК РФ.

Законодателю следовало бы распространить действие Постановления Правительства РФ N 731 и на правоотношения, возникающие в соответствии с ч. 1.1 ст. 164 ЖК, а именно - при заключении договора оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества, заключаемого собственниками с управляющей организацией при непосредственном способе управления домом.

Кроме того, при непосредственном управлении собственники многоквартирных домов лишаются возможности решения вопросов, связанных с качеством жилищно-коммунальных услуг, с одним контрагентом в лице управляющей компании, и вынуждены вступать в правоотношения со множеством ресурсоснабжающих организаций, что не способствует оперативной защите и реализации прав. Например, в соответствии с п. 103 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 "О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов", при ненадлежащем качестве коммунальной услуги в границах эксплуатационной ответственности обслуживающей организации законодатель предусмотрел осуществление перерасчета за счет средств последней. Однако при непосредственном способе управления обслуживающая организация осуществляет сбор платы только за текущее содержание и ремонт жилья, а собственники оплачивают оказанную коммунальную услугу напрямую в ресурсоснабжающую организацию. В таком случае непонятно, за счет каких источников должен быть произведен перерасчет и в каком порядке: по Постановлению Правительства N 354 или по Постановлению Правительства N 491.

На практике также возникает проблема при составлении акта о ненадлежащем оказании коммунальной услуги в связи с тем, что ресурсоснабжающая организация, как правило, осуществляет замеры параметров только на границе раздела эксплуатационной ответственности, а акты, составленные обслуживающей организацией при непосредственном способе управления, не являются для ресурсоснабжающей организации основанием для проведения перерасчета платы при оказании коммунальной услуги ненадлежащего качества.

Сказанное требует от прокуроров разъяснения соответствующих норм законодательства широкой общественности в рамках реализации Приказа Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. N 341 "О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации".

В апреле 2013 года вступило в силу Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. N 290 "О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения". Этот документ комплексно определяет перечень работ, подлежащих выполнению при содержании жилого фонда. Перечень и Правила, утвержденные Постановлением, применяются к правоотношениям, следующим из договоров управления многоквартирным домом и договоров оказания услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества в многоквартирном доме и возникшим после дня вступления в силу этого Постановления. Здесь следует отметить, что принимать меры прокурорского реагирования (привлекать к административной ответственности, вносить представления, предъявлять иски) на основании Постановления Правительства РФ N 290 можно как к управляющим компаниям, действующим на основании договоров управления, так и к обслуживающим организациям, осуществляющим деятельность на основании договоров оказания услуг, однако только при условии, что они заключены после 20 апреля 2013 г.

Нельзя не упомянуть еще одно законодательное новшество в рассматриваемой сфере правоотношений, а именно - Постановление Правительства РФ от 15 мая 2013 г. N 416 "О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами". Кроме всего прочего, этот документ четко регулирует процедуру передачи технической документации на многоквартирный дом и иных документов, связанных с управлением домом, в случае принятия собранием решения о смене способа управления многоквартирным домом. До принятия Постановления Правительства РФ N 416 в условиях законодательного вакуума нарушались права собственников жилых домов, когда они совместно с вновь избранной управляющей компанией вынуждены были в судебном порядке требовать передачи технической и иной документации на дом от ранее обслуживающей дом компании <4>.

<4> См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 25 декабря 2012 г. N 10562/12 по делу N А50-3429/2010; Определение ВАС РФ от 11 октября 2012 г. N ВАС-10562/12 по делу N А50-3429/2010; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2011 г. по делу N А43-845/2011.

До введения в действие Постановления Правительства РФ N 416 не было четко определено содержание понятия "управление многоквартирным домом". В настоящее время закреплен перечень видов деятельности, охватываемой этим понятием, что позволяет органам контроля и надзора осуществлять мониторинг выполненных работ в предоставляемых собственникам отчетах и исключать двойную оплату выполненной работы.

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о том, что договор управления многоквартирным домом становится договором особого рода, который все более тяготеет к правовому регулированию жилищно-правовыми нормами. Так, в совокупности положения ч. ч. 5, 8, 8.1 ст. 162 ЖК закрепляют минимальный срок действия договора управления - 1 год и определяют порядок его расторжения в соответствии со ст. 450 Гражданского кодекса РФ (по соглашению сторон или в судебном порядке). Однако ч. 8.2 ст. 162 ЖК позволяет собственникам в любое время на общем собрании принять решение о расторжении договора управления. Исходя из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 22 ноября 2011 г. N 7677/11, расторгнуть договор управления собственники вправе во внесудебном порядке и без подтверждения нарушений со стороны управляющей организации <5>. В таких условиях управляющая компания лишена возможности долгосрочного планирования деятельности по ремонту многоквартирного дома, а также инвестирования материальных ресурсов.

<5> См. в связи с этим решение Алтайского краевого суда от 23 октября 2013 г. по делу N А03-11507/2013.

Таким образом, в целях обеспечения стабильности взаимоотношений собственников и управляющей компании в ч. 8.2 ст. 162 ЖК следует внести изменения, которые определили бы минимальный срок действия договора управления - 1 год. Кроме того, законодателю необходимо определить правовую основу договора оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества, заключаемого собственниками с управляющей организацией при непосредственном способе управления домом в соответствии с ч. 1.1 ст. 164 ЖК.

В ходе надзорной деятельности прокуратурой Смоленского района Алтайского края совместно с государственной инспекцией Алтайского края выявляются пробелы в законодательном регулировании. В частности, не прописан порядок начисления платы за потребленную тепловую энергию при выходе общедомового прибора учета из строя. При возникновении таких обстоятельств теплоснабжающие организации поступают по своему усмотрению. Например, при выходе прибора учета из строя после окончания отопительного сезона (20 июня) и последующего его введения в эксплуатацию (20 августа) ресурсоснабжающая организация начисляет плату за период, когда услуга не оказывается, с 20 июня по 20 августа по утвержденному нормативу, рассчитанному на оплату в течение всего года. В результате потребители оплачивают полностью услугу в период отопительного сезона по показаниям прибора учета и повторно в период нахождения прибора учета в ремонте по нормативу. Эта проблема существует в тех регионах, где норматив на отопление распределен на 12 месяцев.

В конечном счете создается угроза нарушения прав граждан, что требует от уполномоченных органов принятия срочных мер к устранению правовой неопределенности - закрепления в Постановлении Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354 порядка расчета платы при выходе общедомового прибора учета из строя.