Мудрый Юрист

Ограничения права на осуществление предпринимательской деятельности

Г. Ручкина, кандидат юридических наук.

Конституция РФ не содержит положений, ограничивающих право на занятие предпринимательской деятельностью ни по кругу лиц, ни по сферам деятельности. Имеющееся как у физического, так и юридического лица имущество по общему правилу может быть использовано для осуществления любых видов предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 22 ГК никто не может быть ограничен в правоспособности и дееспособности иначе как в случаях и порядке, установленных законом, т.е. ограничения конституционного права свободы предпринимательской деятельности могут быть установлены только федеральным законом и должны быть соотнесены с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

В качестве ограничения этого права выступают как запреты на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности, так и запреты заниматься любыми видами предпринимательской деятельности для отдельных субъектов.

Существующие ограничения права на осуществление предпринимательской деятельности можно классифицировать так:

а) ограничения, связанные с профессиональной деятельностью:

б) ограничения, налагаемые в связи с совершенным правонарушением:

в) ограничения, связанные с признанием индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом);

г) возрастные ограничения, а также ограничения, связанные с признанием лица в установленном порядке недееспособным;

д) ограничения, применяемые к юридическим лицам как субъектам предпринимательской деятельности.

Первая группа ограничений касается прежде всего государственных служащих, которые не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц. На недопустимость участия в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государственной власти и государственного управления указано в ст. 9 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Закон РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" содержит аналогичные запреты применительно к сотрудникам милиции, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О службе в таможенных органах РФ" указывает на данные ограничения применительно к сотрудникам таможенных органов (п. 2 ст. 7). Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 4) запрет на совмещение основной деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью устанавливается для работников прокуратуры.

Эти ограничения в основном сводятся к следующим запретам: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой деятельности; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не установлено законом или в установленном порядке служащему не поручено участвовать в управлении такой организацией (например, представлять интересы государства в управлении юридическим лицом со значительной долей государства в его уставном капитале).

Кроме того, в п. 2 ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплена обязанность государственного служащего передать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом (в настоящее время такой закон не принят).

Доверительное управление ценными бумагами осуществляется на основании договора о доверительном управлении, распространенного на фондовом рынке и заключаемого для управления крупными накоплениями физических лиц. Учредитель управления, являющийся физическим лицом, имеет возможность контролировать деятельность управляющего: получать отчет о заключенных сделках, составе портфеля ценных бумаг; давать поручения по заключению договора купли-продажи определенных финансовых инструментов (акций, облигаций и др.). Участники фондового рынка, как правило, ограничиваются лишь игрой на котировках ценных бумаг, не используя при этом права акционера на участие в управлении обществом, тогда как законодательством прямо предусмотрена такая возможность (п. 2 ст. 1012 ГК; ст. 5 ФЗ "О рынке ценных бумаг"). Законодательство не содержит запрета на возможность учредителя управления передавать управляющему поручения относительно того, каким образом следует голосовать по переданным в доверительное управление ценным бумагам. Деятельность доверительного управляющего, связанная исключительно с осуществлением прав по ценным бумагам, не требует лицензии (ст. 5 ФЗ "О рынке ценных бумаг").

Таким образом, возможна ситуация, когда государственный служащий полностью осуществляет права владельца (акционера) юридического лица и контролирует его деятельность. Для этого необходимо лишь создание специального юридического лица и передача ему в доверительное управление ценных бумаг, находящихся во владении государственного служащего. Это лицо в соответствии с условиями договора доверительного управления будет проводником решений государственного служащего. При этом доверительный управляющий все действия с ценными бумагами будет осуществлять от своего имени, что позволит скрыть информацию об их реальном владельце.

Следовательно, ограничение, закрепленное в п. 2 ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", является не действенным. Кроме этого, содержащиеся указания на государственные гарантии в отношении переданных ценных бумаг также могут быть использованы в корыстных интересах.

Перечни должностей государственной и муниципальной службы содержатся в ряде нормативно-правовых актов, в частности в Указе Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" (в ред. Указа Президента РФ от 27 ноября 2002 г.). Важно отметить, в настоящее время существует проблема коммерциализации государственных и муниципальных функций. В общем виде она выражается в участии представителей государства, которые, с одной стороны, являются должностными лицами в органах управления открытых акционерных обществ, а с другой - выполняют свои функции в органах государственной власти. Не вызывает сомнений тот факт, что в данном случае стираются различия в правовом статусе таких лиц. Нередко мы наблюдаем картину, когда чиновник после ухода с государственной службы занимает важный пост в той же коммерческой организации, в которой ранее отвечал за эффективность управления государственными пакетами акций.

Аналогичные ограничения предусматриваются для судей Конституционного Суда РФ, федеральных судов и мировых судей.

Более жесткие ограничения предусмотрены ч. 10 ст. 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в РФ", которая запрещает сотрудникам и гражданскому персоналу органов федеральной службы безопасности не только заниматься предпринимательской деятельностью, но и оказывать содействие физическим и юридическим лицам в ее осуществлении.

Предусмотренные законодательством ограничения для государственных служащих реально не могут обеспечить финансовую прозрачность доходов чиновника.

По мнению автора, при существующем уровне коррупции отсутствие в законах запрета на предпринимательскую деятельность ближайших родственников государственных служащих (детей, супругов, родителей, братьев, сестер) служит возможностью для последних, во-первых, получая незаконное вознаграждение, легализовать его через своих родственников и, во-вторых, содействовать осуществлению последними предпринимательской деятельности, а также оказывать им покровительство.

Таким образом, необходимо предусмотреть в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и иных законах, раскрывающих правовой статус государственных служащих, специальную норму, устанавливающую запрет на осуществление предпринимательской деятельности ближайшим родственникам государственных служащих (детям, супругам, родным братьям и сестрам, родителям). В результате у чиновников не останется возможности легализовывать финансовые ресурсы и иное имущество, полученное ими незаконным путем.

Для работников некоторых организаций законом установлены определенные ограничения, связанные с деятельностью этих организаций. Некоторые работники наделены властными полномочиями, другие призваны поддерживать стабильность экономического оборота, третьи - обеспечивать защиту прав и интересов граждан. Виды деятельности, для которых устанавливаются ограничения, определяются законом. Так, ограничения на занятие предпринимательской деятельностью установлены, например, для адвокатов, нотариусов, служащих товарных бирж и фондовых бирж. В частности, служащие товарных бирж не вправе использовать служебную информацию в собственных интересах, не могут быть учредителями или участниками брокерских фирм, участвовать в биржевых сделках. Служащие фондовых бирж не могут быть учредителями или участниками организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг, не вправе принимать участие в операциях на фондовой бирже в качестве индивидуальных предпринимателей.

Нарушение установленных законом ограничений на занятие предпринимательской деятельностью влечет за собой последствия: признание совершенных сделок недействительными, а также рассмотрение руководителем организации вопроса о соответствии служащего, допустившего данные нарушения, занимаемой должности.

Как отмечают некоторые авторы, установленные ограничения на занятие предпринимательской деятельностью объясняются тем, что в силу должностного положения определенных лиц возможно столкновение их собственных интересов с предпринимательскими интересами других лиц, которым они обязаны содействовать по занимаемой должности <*>.

<*> Коммерческое право: Учебник / Под ред. В.Ф. Попондопулло, В.Ф. Яковлевой. СПб., 1998. С. 51.

Спорным следует признать мнение авторов, считающих, что, поскольку в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ право на осуществление предпринимательской деятельности ограничению не подлежит, подобные запреты следует рассматривать как не соответствующие Конституции. Законодателю, по их мнению, следовало ограничивать "не право на осуществление предпринимательской деятельности, а право на занятие государственной должности в случае ее осуществления" <*>.

<*> Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М.: АО "Центр ЮрИнфоР", 2001. С. 133.

По мнению автора, решение данного вопроса зависит от того, каким статусом обладает лицо. Если лицо является государственным служащим, то в силу указанных выше причин его право на занятие предпринимательской деятельностью ограничено, хотя до этого он обладал абстрактной возможностью на осуществление предпринимательской деятельности, но не реализовал ее. По этой же причине субъекту предпринимательской деятельности запрещено приобретать статус государственного служащего.

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)" в качестве последствий признания индивидуального предпринимателя банкротом запрещает в течение одного года с момента признания его банкротом осуществлять государственную регистрацию гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (п. 2 ст. 216). В соответствии со ст. 22.3 Федерального закона от 23 июня 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" государственная регистрация при прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя в связи с принятием судом решения о признании его несостоятельным (банкротом) осуществляется на основании копии решения суда о признании его несостоятельным (банкротом), поступившей в регистрирующий орган в установленном порядке. В связи с тем что гражданин может быть зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя только по месту постоянной регистрации, регистрирующий орган обязан следить за реализацией ограничения на занятие предпринимательской деятельностью. Применительно к юридическим лицам аналогичных запретов закон не устанавливает.

Новеллой административного законодательства является установление дисквалификации - вида наказания, предусмотренного ст. 3.11 КоАП. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет и назначается исключительно судьей.

Ограничение права на занятие предпринимательской деятельностью может применяться и к лицам, привлеченным к уголовной ответственности, в качестве основного или дополнительного наказания. В приговоре должны быть указаны виды предпринимательской деятельности, которыми осужденному запрещается заниматься в течение определенного судом срока. Если данная мера применяется в качестве основного вида наказания, срок лишения права может быть от одного года до пяти лет; если как дополнительное наказание, то лишение права может быть установлено от шести месяцев до трех лет (ст. 47 УК). Только после истечения сроков, установленных в приговоре, ограничение субъективного права прекращает действовать и гражданин может заниматься теми видами деятельности, которые ему были запрещены приговором суда.

Ограничения, относящиеся к юридическим лицам, связаны в первую очередь с исключительной правоспособностью. Природа этого ограничения подобна природе ограничения, установленного для физического лица в связи с характером его профессиональной деятельности. Исключительная правоспособность означает, что юридическое лицо может заниматься только определенными законом видами деятельности, независимо от того, является юридическое лицо коммерческим или некоммерческим. Установление запретов на совмещение видов деятельности связано с публичными функциями, осуществляемыми такими организациями, их ролью в поддержании стабильности гражданского оборота, денежно-кредитной системы государства, учета прав собственности и т.д. Совмещение видов деятельности, помимо возможного конфликта интересов, несет в себе и возрастание коммерческих рисков, возможность наступления неплатежеспособности организаций.

Так, фондовая биржа может быть создана в форме некоммерческого партнерства либо акционерного общества. Согласно ст. 11 ФЗ "О рынке ценных бумаг" юридическое лицо, осуществляющее деятельность фондовой биржи, не вправе совмещать указанную деятельность с иными видами деятельности, за исключением деятельности валютной, товарной биржи (деятельности по организации биржевой торговли), клиринговой деятельности, связанной с осуществлением клиринга по операциям с ценными бумагами и инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов, деятельности по распространению информации, издательской деятельности, а также с осуществлением деятельности по сдаче имущества в аренду.

В соответствии со ст. 3 Закона РФ "О товарных биржах и биржевой торговле" товарная биржа не может осуществлять торговую, торгово-посредническую и иную деятельность, непосредственно не связанную с организацией биржевой торговли. Биржа не вправе быть учредителем (участником) иных организаций, если указанные организации не осуществляют деятельность товарных бирж.

Согласно ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" кредитной организации запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Статья 4 этого Закона устанавливает, что управляющая компания банковского холдинга не вправе заниматься страховой, банковской, производственной и торговой деятельностью.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и в товариществе на вере в качестве вкладчика. Это общее ограничение, составляющее сущность специальной правоспособности некоммерческих организаций.

Законодательством могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов. Так, согласно ст. 31 Федерального закона "О политических партиях" политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения не вправе осуществлять виды предпринимательской деятельности, не указанные в этом Законе. Таким образом, для политических партий устанавливается закрытый перечень разрешенных видов предпринимательской деятельности. К ним относятся:

Другим примером может служить Агентство по реструктуризации кредитных организаций, созданное в форме государственной корпорации, которое не вправе заниматься торговой деятельностью, за исключением купли-продажи активов кредитных организаций, а также производственной и страховой деятельностью.

Необходимо различать ограничения права на осуществление предпринимательской деятельности и обязательные требования к ее осуществлению (государственная регистрация, лицензирование, минимальный размер уставного капитала и т.д.). Обязательные требования не затрагивают в целом права на ведение предпринимательской деятельности, устанавливая лишь особые условия его приобретения.