Мудрый Юрист

К вопросу о рассмотрении индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы в судебном порядке

Коробченко Виктория Васильевна, доцент кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье анализируются правовые нормы, регулирующие отношения по разрешению индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы в судебном порядке. Сделан вывод о том, что существующий судебный порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров в сфере гражданской службы не требует радикальных изменений, а предпосылки для рассмотрения этих споров по правилам административного судопроизводства отсутствуют.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, гражданский служащий, индивидуальный служебный спор, суд, служебный контракт.

By consideration of individual performance disputes in civil service in the court

V.V. Korobchenko

Korobchenko Victoria Valer'evna, associate professor of Department of Labor Law and Labor Protection of St. Petersburg State University, candidate of Legal Sciences, associate professor.

The article analyzes the legal rules governing the relations to resolve individual disputes in the office of the civil service in court. It is concluded that the existing legal procedure for dealing with individual service disputes in the civil service does not require radical changes, and prerequisites for consideration of these disputes by the rules of administrative proceedings absent.

Key words: civil service, civil servant, individual service dispute, the court, service contract.

Предусмотренный действующим законодательством механизм разрешения индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы предполагает их рассмотрение как во внесудебном, так и в судебном порядке. По общему правилу индивидуальные служебные споры могут рассматриваться как комиссией государственного органа по служебным спорам (при ее наличии), так и судом, при этом: а) рассмотрение спора указанной комиссией не является обязательной досудебной стадией; б) в случае обжалования в суд какой-либо из сторон спора решения комиссии по служебным спорам суд не выступает в качестве апелляционной инстанции по отношению к названной комиссии и рассматривает данный спор по существу. Отдельные категории индивидуальных служебных споров в сфере гражданской службы неподведомственны комиссии по служебным спорам и рассматриваются исключительно в судах.

Таким образом, суды вправе рассматривать любые индивидуальные служебные споры по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта (т.е. так называемые споры о праве).

Отношения по разрешению индивидуальных служебных споров в сфере гражданской службы в судебном порядке регулируются гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, а также Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о госслужбе). При этом Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - ГПК РФ) непосредственно не упоминает такую категорию споров и не устанавливает каких-либо особенностей их рассмотрения; индивидуальные служебные споры в сфере государственной гражданской службы рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам искового производства (п. 1 ч. 1 ст. 22, подразд. II разд. II ГПК РФ).

Что же касается Закона о госслужбе, то он в соответствующей части ограничивается лишь определением круга субъектов, имеющих право на обращение в суд за разрешением индивидуального служебного спора, а также категорий служебных споров, подлежащих рассмотрению непосредственно в судах (ч. 13 - 15 ст. 70).

Как справедливо отмечается в литературе, значительная часть норм Закона о госслужбе воспроизводит соответствующие нормы Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ), но с использованием специальной, "служебной" терминологии <1>. К числу таких норм можно отнести и законоположения об индивидуальных служебных спорах (в частности, касающиеся судебного порядка их рассмотрения).

<1> Миннигулова Д.Б. Применение аналогии закона в регулировании государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 8. С. 22.

Вместе с тем, как следует из ч. 17 ст. 70 Закона о госслужбе, предполагается принятие специального федерального закона, устанавливающего сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов, порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров.

С момента вступления в силу Закона о госслужбе прошло почти десять лет, но такой федеральный закон так и не был принят. Между тем отсутствие специального законодательного регулирования особенностей рассмотрения индивидуальных служебных споров в судах не препятствует применению самими судами по аналогии соответствующих положений ТК РФ (ст. 392 - 397), поскольку такая возможность предусмотрена ст. 73 Закона о госслужбе, в соответствии с которой федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной названным Законом.

Так, можно привести конкретные примеры, когда суды, рассматривающие индивидуальные служебные споры, применяют нормы ТК РФ о сроках обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора <2>, признают, что подача иска, вытекающего из служебного спора, связанного с государственной гражданской службой истца, не облагается государственной пошлиной (по аналогии с предъявлением иска о защите нарушенных трудовых прав) <3> и др.

<2> См., например: Определение Санкт-Петербургского городского суда от 5 марта 2014 г. по делу N 33-3264/2014, Апелляционное определение Новосибирского областного суда по делу N 33-635/2014, Апелляционное определение Мурманского областного суда от 15 января 2014 г. по делу N 33-64 и др. [Электронный ресурс]. Документы официально опубликованы не были. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<3> См., например: Определение Тюменского областного суда от 28 октября 2013 г. по делу N 33-5223/2013, Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 16 июля 2013 г. по делу N 33-5139/2013 и др. [Электронный ресурс]. Документы официально опубликованы не были. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Допустимость применения подобной аналогии закона при рассмотрении судами индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы признается и Конституционным Судом РФ <4>.

<4> См., в частности: Определение Конституционного Суда РФ от 21 июня 2011 г. N 775-О-О. [Электронный ресурс]. Документ официально опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Не отрицая возможности специального законодательного регулирования особенностей рассмотрения указанных споров в судах, отметим, что принятие отдельного федерального закона в данном случае представляется избыточным. Оптимальным вариантом было бы дополнение главы 16 Закона о госслужбе "Рассмотрение индивидуальных служебных споров" нормами, детализирующими особенности рассмотрения таких споров в судебном порядке с учетом их специфики, а также внесение точечных правок в действующие нормы Закона о госслужбе, регулирующие отношения по разрешению индивидуальных служебных споров.

В частности, из ч. 13 ст. 70 Закона о госслужбе следует, что к числу субъектов, имеющих право на обращение в суд за разрешением индивидуального служебного спора, относятся: а) гражданский служащий, гражданин, поступающий на гражданскую службу либо ранее состоявший на гражданской службе, представитель нанимателя, представитель выборного профсоюзного органа государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам; б) гражданский служащий и представитель нанимателя в случае обращения в суд без обращения в комиссию по служебным спорам; в) прокурор, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Как представляется, названное законоположение содержит ряд неточностей и потому нуждается в корректировке.

Во-первых, гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, имеет право инициировать лишь индивидуальный служебный спор о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу. Такой спор, как следует из ч. 15 ст. 70 Закона о госслужбе, не подведомствен комиссии по служебным спорам и рассматривается непосредственно в суде. Поэтому упоминание гражданина, поступающего на гражданскую службу, в числе субъектов, имеющих право на обращение в суд за разрешением индивидуального служебного спора в случае несогласия с решением комиссии по служебным спорам, представляется некорректным.

Во-вторых, обращение в суд гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе, в связи с несогласием с решением комиссии по служебным спорам возможно лишь в случае, когда спор не связан с увольнением с гражданской службы или переводом на иную должность гражданской службы, а также оплатой за время вынужденного прогула либо выплатой разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы, - такие споры также неподведомственны комиссии по служебным спорам и рассматриваются непосредственно в суде. Граждане, ранее состоявшие на гражданской службе, могут обратиться в суд в случае несогласия с решением комиссии по служебным спорам, если спор связан, например, с выплатой премии, компенсации за неиспользованный отпуск и т.п.

В-третьих, представитель выборного профсоюзного органа государственного органа имеет право обратиться в суд за разрешением индивидуального служебного спора лишь в интересах и по просьбе гражданского служащего, являющегося стороной индивидуального служебного спора (ст. 46 ГПК РФ). Такое обращение в суд возможно как в случае несогласия гражданского служащего с решением комиссии по служебным спорам, так и в ситуации, когда спор не рассматривался указанной комиссией (в т.ч. по причине отсутствия таковой в конкретном государственном органе либо вследствие неподведомственности данного индивидуального служебного спора указанной комиссии).

В-четвертых, представитель нанимателя не имеет права обращения в комиссию по служебным спорам. Как отмечается в литературе, это обусловлено в первую очередь тем, что он в пределах своей компетенции может принять любое управленческое решение и не нуждается в защите своих прав комиссией, действующей в рамках государственного органа. Если же спор возникает по поводу возмещения гражданским служащим причиненного государственному органу имущественного ущерба, то он рассматривается непосредственно в суде (ч. 14 ст. 70 Закона о госслужбе) <5>. В связи с этим упоминание о том, что представитель нанимателя имеет право на обращение в суд за разрешением индивидуального служебного спора без обращения в комиссию по служебным спорам, также не имеет практического смысла.

<5> Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы. М., 2006. [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".

В-пятых, обращение в суд прокурора в связи с тем, что решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам Российской Федерации, возможно лишь при наличии обращения к нему какой-либо из сторон индивидуального служебного спора. В этом случае прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося стороной в споре, либо интересов Российской Федерации (субъекта Российской Федерации). Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением и вне связи с рассмотрением индивидуального служебного спора комиссией по служебным спорам. При этом соответствующее заявление может быть подано прокурором также лишь при наличии обращения к нему со стороны гражданина или государственного органа (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ).

В целом же действующий судебный порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы не требует радикальных изменений.

Между тем специалисты в области административного права настаивают на необходимости рассмотрения данной категории споров по правилам административного судопроизводства, поскольку, по их мнению, гражданская служба представляет собой публично-правовой институт, в котором доминируют нормы административного права <6>.

<6> Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 1 2; 2006. N 1, 2; Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования. [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс", 2007.

Такая позиция представляется весьма небесспорной. Процедура разрешения правовых споров, в том числе порядок судопроизводства по соответствующим категориям дел, зависит от характера самих споров, который в свою очередь предопределяется спецификой отношений, в рамках которых возникают разногласия, послужившие основанием для того или иного спора.

Оставляя за рамками настоящей статьи вопрос о правовой природе отношений, опосредующих применение труда гражданских служащих, необходимо отметить, что ее автор в полной мере разделяет позицию представителей науки трудового права о том, что отношения с участием государственных гражданских служащих представляют собой совместный предмет правового регулирования трудового и административного права <7>.

<7> Трудовое право России: Учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 22; Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6; Иванкина Т.В. Частноправовые и публично-правовые начала в регулировании труда гражданских служащих // Российский ежегодник трудового права. 2013. N 9. СПб., 2014. С 188 - 207.

Что же касается индивидуальных служебных споров, в основе которых лежат разногласия по поводу поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождения и прекращения, то такие споры связаны не с осуществлением государственным органом публичных функций в рамках своей управленческой компетенции, а с реализацией им как субъектом служебных отношений своих полномочий по формированию кадрового состава для обеспечения собственной деятельности и управлению трудом государственных гражданских служащих. С этой точки зрения индивидуальные служебные споры в сфере государственной гражданской службы по своей правовой природе схожи с индивидуальными трудовыми спорами, возникающими между субъектами трудовых и связанных с ними отношений (ст. 381 ТК РФ). Тот факт, что одной из сторон индивидуальных служебных споров является представитель публичного образования, обладающий властными полномочиями, не может служить достаточным основанием для отнесения соответствующих дел к категории возникающих из публичных правоотношений, рассмотрение которых на сегодняшний день осуществляется в порядке, предусмотренном подразд. III разд. II ГПК РФ.

Следует заметить, что идея административистов о необходимости рассмотрения служебных споров в сфере государственной гражданской службы по правилам административного судопроизводства не нашла своего воплощения и в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (далее - Кодекс административного судопроизводства РФ) <8>, который вводится в действие с 15 сентября 2015 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки введения их в действие (ст. 1 Федерального закона от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <9>).

<8> Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.03.2015).
<9> Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.03.2015).

В частности, из положений Кодекса административного судопроизводства РФ, который, как следует из ст. 1, регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, не усматривается оснований для вывода об отнесении дел, относящихся к категории индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы, к административным делам, подлежащим рассмотрению судами в порядке, предусмотренном названным Кодексом. Сказанное позволяет предположить, что существующий порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы по правилам гражданского производства будет сохранен, по крайней мере в ближайшей перспективе.

Литература

  1. Иванкина Т.В. Частноправовые и публично-правовые начала в регулировании труда гражданских служащих // Российский ежегодник трудового права. 2013. N 9. СПб., 2014. С. 188 - 207.
  2. Миннигулова Д.Б. Применение аналогии закона в регулировании государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 8. С. 22.
  3. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. N 12; 2006. N 1 и 2.
  4. Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы. [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы / С.А. Иванов [и др.] // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
  6. Трудовое право России: Учебник / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 22.