Организационно-правовые меры противодействия коррупции в военной организации государства как составная часть предмета надзора органов прокуратуры Российской Федерации

А.Г. Воробьев, кандидат юридических наук.

С.С. Харитонов, кандидат юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы организационно-правового обеспечения противодействия коррупции в военной организации государства, а также проведения органами прокуратуры Российской Федерации проверок исполнения законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, подведомственных организациях и учреждениях.

Ключевые слова: противодействие коррупции, военная организация государства, недостатки правового регулирования, прокуроры.

Organizational and legal measures to counter corruption in the military organization of the state as part of the subject of supervision of the prosecution of the Russian Federation

A.G. Vorobyov, S.S. Kharitonov

Vorobyov A.G., PhD in law.

Kharitonov S.S., PhD, professor.

The article is devoted to questions of organizational and legal support the fight against corruption in the military organization of the state and prosecutor's checks the execution of the anticorruption law in the federal bodies of executive power, in which the law provides for military service.

Key words: fight against corruption, state's military organization, imperfection of legal regulation, prosecutors.

В условиях активной реализации государственной антикоррупционной политики в последнее время в Российской Федерации принята и действует объемная законодательная база по противодействию коррупции.

Законодательство о противодействии коррупции характеризуется тем, что содержит достаточно большое количество бланкетных норм, делегирующих федеральным государственным органам, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным органам, организациям, созданным для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, и иным организациям полномочия по правовой регламентации ряда вопросов в сфере противодействия коррупции.

Во исполнение положений федерального законодательства указанные органы и организации должны принять свои антикоррупционные нормативные правовые акты.

Формально Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-I не возлагает на органы прокуратуры надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов, в том числе и в сфере противодействия коррупции.

Однако необходимо учитывать, что ряд норм Федеральных законов "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ, "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ, а также иных федеральных законах, содержащих отдельные антикоррупционные нормы, прямо обязывают соответствующие органы и организации принять нормативные правовые акты для конкретизации и детализации положений действующего антикоррупционного законодательства применительно к сфере организации своей деятельности. Поэтому исполнение возложенной федеральными законами обязанности принятия нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции поднадзорными органами и организациями, проверка соответствия их закону, а также исполнение таких нормативных правовых актов, изданных в развитие положений законодательства о противодействии коррупции, несомненно, входит в предмет прокурорского надзора.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что каждый федеральный государственный орган должен принять более 30 указанных нормативных правовых актов как в отношении себя, так и в отношении подведомственных организаций, а государственные корпорации, государственные внебюджетные фонды, Банк России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные органы - более 20. Каждая организация в соответствии со ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции" должна принять не менее 10 локальных нормативных актов в сфере противодействия коррупции.

К сожалению, как показывают результаты надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, в полном объеме предусмотренные к принятию нормативные правовые акты в сфере противодействия коррупции в федеральных государственных органах, государственных корпорациях, государственных внебюджетных фондах, Банке России, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органах, в том числе и в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, до настоящего времени не разработаны и не приняты.

Что же касается отдельных организаций, в том числе и военных организаций, то результаты прокурорских проверок показали, что подавляющим их большинством допускаются нарушения требований Федерального закона "О противодействии коррупции" в части определения подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, принятие локальных актов по вопросам профилактики коррупционных правонарушений, принятие мер к предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Всего в 2014 г. прокурорами выявлено более 4 тыс. названных нарушений закона, внесено свыше 2 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых привлечены к дисциплинарной ответственности более 400 лиц, принесено 68 протестов на незаконные правовые акты, в суды направлено 33 иска, 30 лиц предостережены о недопустимости нарушения закона, более 120 лиц привлечены к административной ответственности.

Меры прокурорского реагирования по данным фактам приняты всеми прокурорами субъектов Российской Федерации, в том числе и Главным военным прокурором <1>.

Приведенные выше обстоятельства определяют необходимость создания на научной основе наиболее полного перечня указанных нормативных правовых актов для возможного его использованиями органами прокуратуры Российской Федерации при осуществлении прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции в целях выявления полноты и своевременности правового обеспечения противодействия коррупции в различных федеральных государственных органах и организациях независимо от форм собственности, а также для использования этими же федеральными государственными органами и организациями для осуществления антикоррупционной деятельности в пределах имеющейся компетенции.

Помимо этого, создание указанного перечня создает условия для системного анализа достаточности правового регулирования в сфере противодействия коррупции, разработки предложений по повышению его эффективности и совершенствованию действующего антикоррупционного законодательства.

Изучение перечня подлежащих принятию федеральными государственными органами нормативных правовых актов позволяет классифицировать их на несколько групп.

Так, к первой группе можно отнести нормативные правовые акты, касающиеся вопросов правового статуса государственных и муниципальных служащих, порядка прохождения ими государственной службы, совершения определенных действий и т.п.

Большое значение имеет ведомственный нормативный правовой акт, определяющий квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей и должностей государственной службы. Обязанность его принятия установлена п. 3 ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, ст. 12 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ, п. п. 4 - 5 ст. 33 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ как в отношении федеральных государственных гражданских служащих, так и в отношении военнослужащих.

К рассматриваемой группе также следует отнести:

• нормативный правовой акт, утверждающий кодекс этики и служебного поведения государственных служащих (военнослужащих и федеральных государственных гражданских служащих);
• нормативный правовой акт, уточняющий порядок передачи подарков, полученных государственными служащими (военнослужащими и федеральными государственными гражданскими служащими) в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, в том числе включающий определение уполномоченного структурного подразделения (уполномоченной организации) государственного органа;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок принятия мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов у работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Ко второй группе нормативных правовых актов следует отнести те из них, которые устанавливают перечни определенных должностей, замещение которых соответствующими лицами влечет возложение на них в целях противодействия коррупции дополнительных обязанностей, ограничений и запретов:

• нормативный правовой акт, определяющий перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• нормативный правовой акт федерального государственного органа, определяющий перечень должностей, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• нормативный правовой акт федерального государственного органа, определяющий перечень должностей, при назначении на которые граждане и при замещении которых руководители государственных (муниципальных) учреждений обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• нормативный правовой акт, определяющий должности, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, и порядок предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования.

К третьей группе нормативных правовых актов следует отнести те из них, которые устанавливают порядок предоставления определенных сведений, информации, уведомлений, подачи заявлений:

• нормативный правовой акт, определяющий порядок представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы, и федеральными государственными гражданскими служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок представления гражданами, претендующими на назначение на должности, и работниками, замещающими должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок представления федеральными государственными гражданскими служащими сведений о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок представления работниками, замещающими отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами федеральных государственных органов, сведений о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений; перечень сведений, которые должны содержаться в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем);
• нормативный правовой акт, определяющий порядок уведомления об обращении каких-либо лиц в целях склонения работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, к совершению коррупционных правонарушений;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок поступления обращения гражданина, замещавшего должность федеральной государственной гражданской службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с федеральной государственной гражданской службы;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок поступления заявления от федерального государственного гражданского служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

К четвертой группе нормативных правовых актов следует отнести те из них, которые устанавливают порядок проведения различных антикоррупционных проверок:

• нормативный правовой акт, определяющий порядок проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими;
• нормативный правовой акт, утверждающий положение об осуществлении проверки достоверности и полноты представляемых сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в отношении лиц, замещающих должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять такие сведения;
• нормативный правовой акт, определяющий порядок принятия решения об осуществлении контроля за расходами подконтрольных лиц, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.

Спецификой федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в рассматриваемых группах следует признать то, что указанные нормативные правовые акты необходимо принимать как для военнослужащих, так и для федеральных государственных гражданских служащих, что требует учета особенностей правового статуса данных лиц и порядка прохождениями ими государственной службы.

Однако требования законодательства направлены также на противодействие коррупции в отношении лиц, замещающих должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, т.е. применительно к военной организации государства речь идет о работниках Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Как видно из приведенного перечня, регламентация прав, обязанностей и особенностей деятельности работников в рамках противодействия коррупции в военной организации государства имеет большое значение и требует соответствующего уровня правового обеспечения, чего, к сожалению, не всегда удается достичь <2>.

Помимо принятия нормативных правовых актов, законодательство о противодействии коррупции прямо обязывает федеральные государственные органы, в том числе и федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, принимать и ряд организационных мер по противодействию коррупции.

К таким общим мерам, направленным на достижение нескольких целей, в том числе и целей профилактики и предупреждения коррупционных проявлений, можно отнести следующие:

1. Образование конкурсных комиссий для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы <3>.

2. Формирование аттестационных комиссий и определение порядка их работы (как для военнослужащих, так и для федеральных государственных гражданских служащих) <4>.

3. Образование комиссий по служебным спорам и утверждение их составов.
4. Организация внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (ст. 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации) <5>.

5. Ротация федеральных государственных гражданских служащих <6>.

6. Принятие административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг <7>.

7. Проведение ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд.

Наряду с общими, предусмотрены и организационные меры специального характера, направленные непосредственно на предотвращение коррупционных проявлений.

В первую очередь необходимо отметить в качестве такой меры принятие плана федерального государственного органа по противодействию коррупции, а также его своевременную корректировку и контроль за выполнением предусмотренных мероприятий.

Другими такими мерами следует признать:

1. Рассмотрение в федеральных органах государственной власти не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными - решений и действий (бездействия) соответствующих органов, их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений.
2. Принятие руководителем федерального государственного органа мер по обеспечению выполнения государственными служащими обязанности в течение двух лет после увольнения с государственной службы при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы и замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать услуги) в течение месяца стоимостью более 100 тыс. руб. на условиях гражданско-правового договора, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные обязанности государственного служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
3. Систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками, включающее:

• формирование и утверждение перечней коррупционно опасных функций <8>;

• проведение оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации коррупционно опасных функций;
• внесение уточнений в перечни должностей в федеральных государственных органах, замещение которых связано с коррупционными рисками <9>;

• мониторинг исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими, деятельность которых связана с коррупционными рисками;
• минимизация коррупционных рисков либо их устранение в деятельности федеральных государственных служащих;
• рассмотрение на заседаниях комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссии) не реже одного раза в год вопросов, связанных с оценкой коррупционных рисков, возникающих при реализации функций, корректировкой перечней должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, а также результатов мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими, деятельность которых связана с коррупционными рисками.

Явную антикоррупционную профилактическую направленность несут установленные в законодательстве о противодействии коррупции информационные меры, такие как:

1. Размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов и предоставление этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования.
2. Размещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов представленных в соответствии с Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" сведений об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, сумма которой превышает общий доход подконтрольного лица, его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки.
3. Размещение перечней услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, на официальных сайтах органов, предоставляющих государственные услуги, на сайтах организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале государственных и муниципальных услуг.

Тщательного рассмотрения также требуют вопросы проверки органами прокуратуры Российской Федерации полноты правового обеспечения и достаточности принятия организационных мер в отдельных учреждениях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

В соответствии со ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции" организации обязаны разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В данном случае Закон понимает под организацией любую организацию, являющуюся юридическим лицом <10>.

Применительно к рассматриваемой теме можно выделить два вида военных организаций.

Первый вид - это организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в которых законом предусмотрена военная служба. Перечень таких организаций можно найти в отдельных нормативных правовых актах федеральных государственных органов <11>.

Как видно из приведенного перечня нормативных правовых актов, принятие части нормативных правовых актов в целях регулирования противодействия коррупции в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, возложено на сами федеральные государственные органы.

Другую часть нормативных правовых актов согласно ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции" организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, должны принять самостоятельно. Полный перечень таких нормативных правовых актов в соответствии с подп. "р" п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг. поручено определить Правительству Российской Федерации до 1 октября 2014 г.

Как отмечается в научной литературе, такими нормативными правовыми актами могут быть положения о порядке недопущения возникновения и порядке урегулирования конфликта интересов, положения о комиссии по соблюдению требований к трудовой деятельности работников, предотвращению возникновения и урегулированию конфликта интересов <12>.

До принятия такого перечня Правительством Российской Федерации прокурорам, видимо, при осуществлении надзорной деятельности следует ориентироваться на список нормативных правовых актов, указанный в ч. 2 ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции".

Второй вид - это иные учреждения и организации, хотя и находящиеся в введении соответствующего федерального государственного органа, в котором законом предусмотрена военная служба, но не причисленные к категории организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. В них в обязательном порядке подлежат принятию нормативные правовые акты, указанные в ч. 2 ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции", а также (в рекомендательном порядке) нормативные правовые акты, предлагаемые к принятию Методическими рекомендациями Министерства труда и социального развития Российской Федерации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции <13>.

Таким образом, для обоих видов военных организаций пока обязательным для принятия является список нормативных правовых актов, указанный в ч. 2 ст. 13.3 Федерального закона "О противодействии коррупции".

Как и в случае с федеральными государственными органами, отдельные организации (военные организации) должны принять ряд организационных мер общего и специального характера.

На данном уровне противодействия коррупции общими мерами выступают:

• организация и осуществление внутреннего контроля фактов хозяйственной жизни;
• организация и осуществление внутреннего контроля ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности экономическим субъектом, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту;
• обязательный аудит (в предусмотренных законом случаях).

Что же касается специальных мер, то в каждой организации может быть принят свой спектр таких мер. В него могут входить организация подготовки работников, в обязанности которых входит участие в противодействии коррупции, правовое и антикоррупционное просвещение, организация взаимодействия со средствами массовой информации и т.д.

Библиографический список

1. Воробьев А.Г. Применение правовых средств в противодействии коррупции: современное состояние и перспективы развития // Сотрудничество государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией: проблемы и перспективы: Сб. мат-лов науч.-практ. конф. (6 - 7 декабря 2012 г., г. Москва) / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2013. С. 188 - 201.
2. Зайков Д.Е. Противодействие коррупции: несовершенство правового регулирования и правоприменительной практики // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2. С. 2 - 11.
3. Терехин А.М. Современная правовая политика Российской Федерации в области поступления на федеральную государственную гражданскую службу и продвижения по службе: дефекты правотворчества и пути их устранения // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 3. С. 69 - 79.
4. Горновский А.А., Корякин В.М. Аттестационные комиссии как субъекты антикоррупционной деятельности в Вооруженных Силах // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 9. С. 2 - 6.
5. Хореев В.П., Горева О.Е. Современное состояние и перспективы развития системы ведомственного финансового контроля в Министерстве обороны Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 9. С. 97 - 102.
6. Воробьев А.Г. Ротация в военной организации государства как средство противодействия коррупции: состояние и перспективы // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 10. С. 7 - 11.
7. Зайков Д.Е. Организация противодействия коррупции в военной организации // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 7. С. 22 - 29.