Мудрый Юрист

Опыт и пути оптимизации системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства: правовой аспект

Е.А. Свининых, кандидат юридических наук, доцент, соискатель ученой степени доктора юридических наук.

В статье оцениваются перспективы оптимизации системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства путем межведомственной централизации закупок. Автор проводит критический анализ опыта функционирования Федерального агентства по поставкам вооружения, военной и специальной техники. Рассматриваются предложения военных ученых по улучшению закупочной системы. На основе исследования зарубежного опыта делается вывод о целесообразности применения смешанной модели организации закупочной системы, сочетающей в себе как элементы межведомственной централизации закупок, так и их децентрализации.

Ключевые слова: государственные закупки, государственный оборонный заказ, централизованная закупочная система, государственный контракт на поставку товаров для обеспечения обороны и безопасности государства.

Experience and ways to defense and security procurement system optimization: the legal aspect

E.A. Svininyh

Svininyh E.A., candidate of legal sciences, associate professor of the department of civil law.

The prospects of defense and security procurement system optimization by the interagency centralisation of purchases are evaluated in the article. The author critically analyzes the experience of functioning of the Federal Agency for the Procurement of Armaments, Military and Special Equipment and Logistical Resources (Rosoboronpostavka). Military scientists' proposals to improve the defense and security procurement system are considered. Based upon the study of foreign experience, the author comes to a conclusion that the mix of the centralized and decentralized procurement systems' elements is the best solution for defense and security procurement system.

Key words: government procurement, defense and security procurement, centralized procurement system, defense contract, sensitive contract.

Одним из актуальных вопросов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства является построение эффективной закупочной системы. Это связано с достаточно широким кругом федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции по обороне страны и обеспечению безопасности государства, и сходством закупаемой ими для решения поставленных задач продукции.

Возможны различные модели организации системы закупок товаров, работ, услуг. В юридической литературе выделяют централизованную, децентрализованную и смешанную модели <1>. Они отличаются друг от друга организацией процесса планирования и осуществления закупок.

<1> Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 154.

Так, централизация закупок предполагает создание центра, через который будут осуществляться закупки в интересах нескольких заказчиков. В децентрализованной модели закупочной системы каждый заказчик планирует и осуществляет закупки самостоятельно. В смешанной модели, как следует из самого ее названия, сочетаются элементы централизованной и децентрализованной моделей.

Централизованная модель организации закупочной системы обладает рядом достоинств по сравнению с децентрализованной. Централизация закупок позволяет:

<2> Руководство по закупкам: Учеб. пособие / Под ред. Н. Дмитри, Г. Пига, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой. М., 2013. С. 86.

Однако централизованным закупкам присущи и недостатки. Центральные закупочные органы склонны к фаворитизму при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В результате этого ограничивается конкуренция между участниками закупок, а закупочная цена может быть далека от оптимальной. Кроме того, нередко централизация сопровождается максимальной стандартизацией закупаемой продукции. Как следствие, при централизованных закупках слабо учитываются индивидуальные потребности отдельных заказчиков. Централизация закупок, как правило, ведет к их укрупнению. В результате снижается конкурентоспособность таких участников закупки, как субъекты малого и среднего предпринимательства <3>.

<3> Centralised and Decentralised Public Procurement // SIGMA Papers. 2000. N. 29. P. 8 [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=ccnm/sigma/puma(2000)108 (дата обращения: 10.01.2015).

Несмотря на перечисленные минусы централизации закупок, она является одним из путей достижения целей, определенных в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (далее - Закон о контрактной системе). Но остается открытым вопрос о пределах централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Основную часть данных закупок осуществляют федеральные органы исполнительной власти. Это следует из положений действующего Федерального закона "О государственном оборонном заказе" от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ (далее - Закон о гособоронзаказе). Согласно п. 2 ст. 3 указанного Закона государственными заказчиками государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) признаются только обеспечивающие поставки продукции по ГОЗ федеральные органы исполнительной власти или Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Характерной чертой ведомственной системы военных юридических лиц является централизованная иерархическая система материального обеспечения <4>.

<4> Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: Моногр. М., 2008. С. 254; Его же. Проблемы недостаточной определенности юридической личности военных организаций в современной военно-правовой науке // Электронное научное издание "Военное право". 2013. N 2. URL: http://www.voennoepravo.ru/files/baranenkov.doc (дата обращения: 10.01.2015); Свининых Е.А. Правовые аспекты организации закупочной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 1. С. 89 - 98.

Таким образом, повышение эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства возможно в первую очередь за счет межведомственной централизации федеральных закупок, т.е. закупок нескольких государственных заказчиков - федеральных органов исполнительной власти.

Анализ положений ч. ч. 1 - 2 ст. 26 Закона о контрактной системе позволяет заключить, что межведомственная централизация федеральных закупок предполагает наделение федерального органа исполнительной власти (федерального казенного учреждения) или нескольких федеральных органов исполнительной власти (федеральных казенных учреждений) полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных заказчиков - федеральных органов исполнительной власти либо комплексом полномочий на планирование и осуществление закупок.

Наделяемые вышеупомянутыми полномочиями федеральные органы исполнительной власти и федеральные казенные учреждения именуются соответственно уполномоченными органами и уполномоченными учреждениями.

Правоотношения между уполномоченным органом (уполномоченным учреждением) и государственными заказчиками - федеральными органами исполнительной власти возникают вследствие принятия нормативного правового акта. Это отличает централизацию закупок от привлечения заказчиком специализированной организации для выполнения отдельных своих функций. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Закона о контрактной системе специализированная организация привлекается на основе контракта. Также в добровольном порядке - на основе соглашения - полномочия нескольких заказчиков на организацию и проведение совместного конкурса или аукциона могут передаваться уполномоченному органу (уполномоченному учреждению) или одному из заказчиков (ч. 2 ст. 25 Закона о контрактной системе).

Закон о контрактной системе предусматривает только один способ централизации закупок - наделение уполномоченного органа (учреждения) отдельными полномочиями нескольких заказчиков. Вместе с тем, за рубежом применяются и иные, более гибкие способы централизации. Так, в п. 69 преамбулы Директивы 2014/24/EU <5> указывается на возможность применения в государствах - членах Европейского союза (далее - ЕС) таких способов централизации, как наделение центральных закупочных органов полномочиями на управление динамическими системами закупки <6>, заключение рамочных контрактов <7>.

<5> Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC // Official Journal of the European Union. 2004. L 94/65.
<6> Под динамической системой закупок понимается процесс заключения договоров о закупках в электронной форме, в ходе которого все заинтересованные лица, которые соответствуют условиям квалификации, установленным заказчиком, и представляют первоначальные оферты, соответствующие составленному заказчиком техническому описанию, могут присоединиться к нему, а заказчик может заключать в упрощенном порядке договоры о закупках с присоединившимися к динамической системе закупок оферентами в течение срока ее применения. Следует заметить, что динамическая система закупок не применяется при осуществлении закупок оружия, боеприпасов и военных материалов. Эта процедура не предусмотрена в Директиве от 13 июля 2009 г. N 2009/81/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза "О координации процедур заключения государственных контрактов на выполнение работ, поставку товаров и оказание услуг в области обороны и безопасности" (Directive 2009/81/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on the coordination of procedures for the award of certain works contracts, supply contracts and service contracts by contracting authorities or entities in the fields of defence and security, and amending Directives 2004/17/EC and 2004/18/EC // Official Journal of the European Union. 2009. L 216/76) (Trybus M. Buying defence and security in Europe: the EU Defence and Security Procurement Directive in context. Cambridge University Press, 2014. P. 350 - 351).
<7> Подробнее о рамочных контрактах как средстве централизации публичных закупок см.: Свининых Е.А. Рамочный контракт как средство централизации государственных закупок // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Второй Всерос. науч.-практ. конф. (6 июня 2014 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2014. С. 138 - 147.

Суть предусмотренного Законом о контрактной системе способа централизации закупок состоит в осуществлении уполномоченным органом или уполномоченным учреждением посреднических функций по осуществлению закупки в интересах заказчика. Если же обратиться к праву ЕС (п. 69 преамбулы Директивы 2014/24/EU), то в нем допускается также наделение центрального закупочного органа статусом оптового поставщика для публичных заказчиков, приобретающего, осуществляющего хранение и в последующем перепродающего им товары. Поэтому централизованная закупочная деятельность определяется в праве ЕС шире по сравнению с Законом о контрактной системе. В соответствии с п. 14 ст. 2 Директивы 2014/24/EU под ней понимается деятельность, осуществляемая на постоянной основе в одной из следующих форм:

а) приобретение товаров и/или услуг, предназначенных для заказчиков;

б) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и заключение с ними государственных контрактов или заключение рамочных соглашений на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) в интересах заказчиков.

Анализ положений ст. 26 Закона о контрактной системе позволяет выделить два вида межведомственной централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд.

Первый вид можно условно назвать общей централизацией закупок. Он предусмотрен в ч. 1 ст. 26 Закона о контрактной системе. Общая централизация закупок может охватывать закупки не только федеральных, но и региональных, муниципальных заказчиков и бюджетных учреждений. При этом в соответствии с федеральным законом полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для определенных федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений и иных заказчиков наделяются уполномоченный орган (несколько таких органов) или уполномоченное учреждение (несколько таких учреждений). Полномочия уполномоченных органов (уполномоченных учреждений) ограничиваются исключительно определением поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта остаются за заказчиками.

В настоящее время предусмотренная в ч. 1 ст. 26 Закона о контрактной системе идея общей централизации до сих пор не реализована в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд. В действующем законодательстве отсутствуют нормы о создании уполномоченного органа (уполномоченного учреждения) или наделении полномочиями на определение поставщиков (заказчиков, подрядчиков) для нескольких федеральных заказчиков какого-либо существующего федерального органа исполнительной власти (федерального казенного учреждения).

Второй вид централизации закупок - федеральная централизация. Этот вид предусмотрен в ч. 2 ст. 26 Закона о контрактной системе и распространяется на закупки только федеральных заказчиков и федеральных бюджетных учреждений. Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации вправе возложить на уполномоченный орган (несколько таких органов) или уполномоченное учреждение (несколько таких учреждений) полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений. В отношении таких заказчиков, как федеральные органы исполнительной власти и федеральные казенные учреждения возможно еще большее ограничение их правового статуса. Так, уполномоченный орган (органы), уполномоченное учреждение (учреждения) могут наделяться полномочиями на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты.

Именно в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства была предпринята попытка федеральной централизации закупок. С этой целью был создан и достаточно длительное время функционировал федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции - Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной и специальной техники (далее - Рособоронпоставка, Агентство).

Идея централизации закупок продукции военного назначения для нескольких государственных заказчиков - федеральных органов исполнительной власти возникла задолго до принятия Закона о контрактной системе. Однако ее реализацию на практике нельзя признать успешной. После нескольких лет своей деятельности Рособоронпоставка была упразднена. Вместе с тем, при создании новой модели организации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства крайне важно учесть как положительный, так и отрицательный опыт функционирования данного государственного органа.

Следует напомнить, что первым официальным шагом к созданию Рособоронпоставки стало заявление Президента Российской Федерации о необходимости формирования единой системы заказов и поставок вооружений, военной техники и средств тылового обеспечения. Для этого предлагалось создать "уполномоченное федеральное гражданское агентство" <8>. По всей видимости, под гражданским понималось агентство, не комплектуемое военнослужащими и не входящее в организационную структуру какого-либо осуществляющего деятельность по обороне страны и обеспечению безопасности государства федерального органа исполнительной власти.

<8> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г.

По замыслу Президента Российской Федерации, основными задачами Рособоронпоставки должны были стать "осуществление закупок техники и материальных средств для всех силовых ведомств", а также "проведение единой ценовой политики при реализации гособоронзаказа" <9>. Необходимость решения последней из указанных задач была вызвана проблемой закупки государственными заказчиками однотипной продукции военного назначения по сильно разнящимся ценам <10>.

<9> Денисов В. Единый поставщик всех силовиков // Красная звезда. 2007. 6 февр. С. 1.
<10> Пискунов А.А. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Комплексный анализ эффективности функционирования существующей системы закупок для государственных нужд" // Бюл. Счетной палаты Рос. Федерации. 2009. N 3. С. 185.

Ссылаясь на положительный опыт организации системы закупок продукции военного назначения в таких государствах, как Франция и ФРГ, разработчики идеи создания Рособоронпоставки рассчитывали обеспечить закупку товаров, работ, услуг в рамках ГОЗ по единым ценам в интересах нескольких государственных заказчиков <11>.

<11> Черкесов идет на понижение // Ведомости. 2008. 7 нояб.

В 2007 г. Рособоронпоставка была создана <12>, однако в последующие три года Агентство фактически так и не приступило к выполнению своих функций <13>. Первоначально руководство Рособоронпоставкой осуществляло Правительство Российской Федерации (п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. N 119). В последующем руководство Агентством стал осуществлять Президент Российской Федерации, а оно само было передано в ведение Минобороны России (п. п. 2 - 3 Положения о Рособоронпоставке 2010 г. <14>). С 1 января 2015 г. Рособоронпоставка была упразднена <15>.

<12> Указ Президента Российской Федерации "О Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" от 5 февраля 2007 г. N 119.
<13> Синикова Н. Торги не позволяют снизить цену на военную технику // Коммерсант. 2012. 1 марта. С. 14; Никольский А. Эволюция российской системы закупок вооружения и военной техники // Военно-промышленный курьер. 2010. N 47. С. 5.
<14> Указ Президента Российской Федерации "Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" от 14 мая 2010 г. N 589.
<15> Указ Президента Российской Федерации "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" от 8 сентября 2014 г. N 613.

Если обратиться к первоначальной редакции Указа Президента Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. N 119, то бросается в глаза достаточно узкая компетенция Агентства. Согласно подп. "а" п. 3 названного Указа Рособоронпоставка должна была выполнять функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по ГОЗ по всей номенклатуре вооружения, военной и специальной техники (далее - ВВиСТ), материальных средств за исключением специальной техники по номенклатуре, определяемой руководителями федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками ГОЗ <16>.

<16> В установленный Указом трехмесячный срок данное положение так и не было реализовано, а в 2008 г. в Указ были внесены изменения, в соответствии с которыми до 1 января 2009 г. Рособоронпоставка осуществляет функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по ГОЗ лишь в части серийной продукции и только с 1 января 2009 г. - по всей номенклатуре ВВиСТ и материальных средств за исключением специальной техники и материальных средств по номенклатуре, определяемой руководителями федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками по ГОЗ. Впрочем, как уже было отмечено выше, и это требование Указа de facto не выполнялось до 2010 г.

Таким образом, деятельность Рособоронпоставки была связана исключительно с размещением ГОЗ в интересах государственных заказчиков ГОЗ. Закупка товаров, работ, услуг по не предусмотренной ГОЗ номенклатуре осуществлялась федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им организациями самостоятельно. Кроме того, с самого начала предполагалось, что осуществляемые Рособоронпоставкой закупки будут охватывать не всю номенклатуру закупаемых по ГОЗ товаров, работ, услуг. При этом если первоначально полномочия руководителей федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками ГОЗ, были определены лишь в отношении специальной техники, то позднее ими были охвачены и закупаемые материальные средства.

Длительное время государственные заказчики передавали Рособоронпоставке лишь небольшое количество позиций ГОЗ для размещения государственных заказов. По словам руководителя Рособоронпоставки, в 2011 г. через Рособоронпоставку был размещен крайне незначительный объем ГОЗ. Только в 2012 г. планировалось увеличить его до 50 - 60%, а в 2013 г. - до 100% <17>. Но в 2013 г. плановые показатели так и не были достигнуты <18>.

<17> Более половины ГОЗ-2012 разместят через Рособоронпоставку [Электронный ресурс]. URL: http://ria.ru/defense_safety/20110811/415590440.html (дата обращения: 10.01.2015).
<18> Синикова Н. Доверие заказчиков ко многому обязывает [Электронный ресурс]. URL: http://itar-tass.com/opinions/interviews/1599595 (дата обращения: 10.01.2015).

Анализ соглашений Рособоронпоставки с государственными заказчиками ГОЗ позволяет прийти к выводу о широких дискретных полномочиях государственных заказчиков при определении номенклатуры ВВиСТ и материальных средств по ГОЗ, определение поставщика (подрядчика, исполнителя) по которой осуществляется Рособоронпоставкой <19>. Это влекло за собой неопределенность объема закупок, осуществляемых посредством Рособоронпоставки.

<19> См., напр.: О взаимодействии Федеральной службы исполнения наказаний и Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств при осуществлении функций государственного заказчика по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу [Электронный ресурс]: Соглашение от 19 сентября 2013 г. URL: http://rosoboronpostavka.ru/orders/coop/sogl_fsin.php (дата обращения: 20.09.2014); О взаимодействии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств при осуществлении функций государственного заказчика по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу [Электронный ресурс]: Соглашение от 12 сентября 2013 г. URL: http://rosoboronpostavka.ru/orders/coop/sogl_mchs.php (дата обращения: 20.09.2014).

Как следует из Положений о Рособоронпоставке 2008 г. <20> и 2010 г., Рособоронпоставка не наделялась полномочиями по планированию закупок в части определения необходимых государственным заказчикам ГОЗ ВВиСТ и материальных средств. Полномочия по планированию закупок, а также приемке поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг составляли компетенцию государственных заказчиков ГОЗ.

<20> Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств" от 6 марта 2008 г. N 150.

Рособоронпоставка была наделена полномочиями на организацию и проведение конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по ГОЗ - конкурсов, аукционов, запросов котировок (абз. 4 подп. 3 п. 8 Положения о Рособоронпоставке 2010 г.). По словам руководителя Рособоронпоставки Н.В. Синиковой, основными функциями Агентства являлись организация и проведение конкурсов и аукционов <21>. Что касается закупок у единственных поставщиков вооружения и военной техники, то в п. 8 Положения о Рособоронпоставке 2010 г. было определено полномочие Агентства на заключение государственных контрактов по ГОЗ лишь по заявкам федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков.

<21> Рособоронпоставка: в интересах безопасности страны, на благо Отечества // Советник Президента. 2013. N 115. С. 3.

Заметим, что предусмотренные действующим законодательством конкурентные способы определения поставщиков малоэффективны при осуществлении закупок вооружения и военной техники. Современный российский рынок вооружения и военной техники является рынком несовершенной конкуренции, для него характерно отсутствие большого количества продавцов. В этих условиях проведение торгов лишь затягивает процедуру размещения ГОЗ и не приносит положительного экономического эффекта. Тем не менее в силу законодательных требований Рособоронпоставка была обязана проводить торги в случае отсутствия сведений о единственном производителе российской военной продукции в реестре единственных поставщиков российского вооружения и военной техники <22>. При этом доля государственных контрактов, заключаемых по результатам торгов с единственным участником, была очень высока. Так, в 2012 г. 65% государственных контрактов по ГОЗ было заключено по результатам торгов с одним участником <23>. В 2013 г. в 70% торгов, проведенных Рособоронпоставкой, была представлена единственная заявка участника <24>.

<22> Вследствие необязательности включения в реестр единственных поставщиков российских вооружения и военной техники некоторые предприятия, являющиеся фактически единственными производителями военной продукции, не подавали свои сведения для включения в реестр. Тем самым они провоцировали признание торгов несостоявшимися и впоследствии заключали государственный контракт по цене, не прошедшей необходимый государственный контроль (Сурнина Э.В. О единой системе учета военной продукции // Рос. военное обозрение. 2012. N 5. С. 20).
<23> Рособоронпоставка - эффективная часть единой системы координат размещения ГОЗ // Новый оборонный заказ. Стратегии. 2012. N 4. С. 79.
<24> Князева О.В. ГОЗ-2013: итоги размещения // Красная звезда. 2013. 18 окт. С. 14.

В сложившейся обстановке обеспечению единой ценовой политики при реализации ГОЗ способствовало бы проведение Рособоронпоставкой совместных торгов в интересах нескольких государственных заказчиков. Однако совместные торги не получили широкого применения на практике ввиду ряда организационных проблем, описанных ниже.

В 2013 г. было принято решение о расширении компетенции Рособоронпоставки. Оно получило нормативное закрепление в результате внесения Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 2014 г. N 315 изменений в Положение о Рособоронпоставке 2010 г. <25> В силу этих изменений Рособоронпоставка наделялась полномочиями государственного заказчика по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по не предусмотренной ГОЗ номенклатуре товаров, работ, услуг для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, закупка которых осуществляется по решению Министра обороны Российской Федерации. Однако фактически новые полномочия Рособоронпоставки так и не были ею реализованы: уже летом 2014 г. было принципиально решено упразднить Агентство.

<25> Гаврилов Ю. Купим танки и консервы // Рос. газ. 2013. 22 нояб. С. 6.

Опыт деятельности Рособоронпоставки позволяет выделить следующие причины снижения эффективности межведомственной централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Во-первых, у Рособоронпоставки отсутствовали полномочия по планированию закупок. Данные полномочия, за исключением составления планов-графиков проведения конкурсов и аукционов, сохранялись за государственными заказчиками ГОЗ. Как следствие, Агентство было вынуждено составлять документацию о закупке на основе сведений, предоставляемых ему государственными заказчиками. Так, согласно Положению о Рособоронпоставке 2010 г. (абз. 3 подп. 3 п. 8) Агентство разрабатывало конкурсную документацию и документацию об аукционе. При этом предмет, начальная цена и другие существенные условия контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд определялись федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками ГОЗ. Это усложняло процедуру дачи разъяснений положений документации о закупке по запросам участников торгов. Кроме того, на практике возникла парадоксальная ситуация: по результатам рассмотрения жалоб участников закупок на неправомерность требований к предмету закупки и обоснования начальной максимальной цены контракта к административной ответственности привлекались должностные лица не государственных заказчиков ГОЗ, а Рособоронпоставки <26>.

<26> Иванов М. Рособоронпоставка и централизация закупок в оборонно-промышленном комплексе [Электронный ресурс]. URL: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/94/1335/ (дата обращения: 10.01.2015).

Во-вторых, у Рособоронпоставки отсутствовали материальные стимулы к повышению эффективности закупок и экономии бюджетных средств. Неиспользованные остатки средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование ГОЗ, использовались лишь для финансирования уточненных заданий ГОЗ (подп. 5 п. 8 Положения о Рособоронпоставке 2010 г.).

В-третьих, компетенция Рособоронпоставки не позволяла предотвращать коррупционные проявления в сфере закупок на стадии приемки поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг). Полномочием на приемку были наделены государственные заказчики ГОЗ.

В-четвертых, существовали сложности при организации взаимодействия Рособоронпоставки с государственными заказчиками.

Так, государственные заказчики допускали просрочку при направлении в Агентство заявок на осуществление закупок, что приводило к смещению плановых дат заключения контрактов по ГОЗ <27>.

<27> Рособоронпоставка: работа на опережение // Национальная оборона. 2013. N 10. С. 61.

Государственными заказчиками не подавались или несвоевременно подавались заявки на проведение совместных торгов. В результате Рособоронпоставка была вынуждена заранее запрашивать у государственных заказчиков номенклатуру ВВиСТ в целях проведения ее анализа и выявления одноименных позиций. Однако и это не принесло серьезной экономии бюджетных средств, так как общая цена заключенных по итогам совместных торгов контрактов была незначительна <28>.

<28> Там же. С. 62.

До 2013 г. взаимодействие Рособоронпоставки и государственных заказчиков ГОЗ осуществлялось на основе двусторонних соглашений, заключенных сроком на один год. При этом процесс их согласования с каждым федеральным органом исполнительной власти - государственным заказчиком ГОЗ занимал длительный период времени <29>.

<29> Глухова Е. Рособоронпоставка: специфика взаимодействия с госзаказчиками // Оборона России. 2012. Апрель. С. 48.

Анализ опыта функционирования Рособоронпоставки позволяет прийти к выводу, что положительный эффект от межведомственной централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства был достигнут не в полной мере. Как уже отмечалось выше, российский рынок вооружения и военной техники относится к рынку несовершенной конкуренции. Производство значительной части продукции военного назначения осуществляется единственными производителями. Вследствие отсутствия конкуренции между производителями российского вооружения и военной техники применение конкурентных способов определения поставщиков не позволяет сократить бюджетные расходы. Увеличение объемов закупки у единственного производителя путем ее проведения одновременно в интересах нескольких государственных заказчиков также не позволяет снизить закупочную цену. Более того, ряд единственных производителей сознательно не регистрируются в качестве единственных поставщиков российского вооружения и техники в целях уклонения от заключения государственного контракта по цене, определяемой в соответствии с нормативно установленным порядком ее формирования (п. 7 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе). Это позволяет им заключать контракты по необоснованным ценам в результате признания торгов несостоявшимися. Очевидно, что в результате данных действий единственных производителей закупочная цена на их продукцию возрастает.

Попытки Рособоронпоставки проводить совместные торги в интересах нескольких государственных заказчиков не были достаточно успешны. Поэтому сложно говорить о дополнительной экономии бюджетных средств и обеспечении единой ценовой политики при закупках ВВиСТ и материальных средств даже при наличии на рынке закупаемых товаров (работ, услуг) конкуренции среди поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Ведь проведение закупочных процедур по отдельности в интересах каждого заказчика не позволяет добиться снижения контрактной цены за счет увеличения объема закупки.

Создание Рособоронпоставки не привело к сложению с государственных заказчиков обязанности по определению предмета, начальной цены и других существенных условий государственного контракта. Должностные лица привлекались для дачи разъяснений положений закупочной документации по запросам участников закупок, к проведению конкурсов и аукционов. Кроме того, Рособоронпоставка не отвечала за процесс приобретения продукции военного назначения в целом. Товары по не предусмотренной ГОЗ номенклатуре закупались государственными заказчиками самостоятельно. Таким образом, деятельность Рособоронпоставки не позволила полностью освободить государственных заказчиков от работы по осуществлению закупок.

Упразднение Рособоронпоставки вновь актуализирует вопрос об обеспечении единой ценовой политики при реализации ГОЗ. Одним из путей его решения мог бы стать предлагаемый А.А. Романовым переход на единую систему военно-экономического обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, составляющих военную организацию государства. По мнению А.А. Романова, возглавляющий эту систему федеральный орган исполнительной власти должен находиться под руководством Президента Российской Федерации. Данный государственный орган целесообразно наделить полномочиями по определению потребностей всех силовых ведомств в товарах, работах, услугах, а также по организации и производству необходимой продукции и доведению ее до потребителей. А.А. Романовым предлагается трехуровневая система подразделений описываемого ведомства: центральный аппарат - территориальные органы в федеральных округах - центры тылового обеспечения на операционных направлениях. При этом в обслуживаемых этим ведомством федеральных органах исполнительной власти должны быть созданы органы планирования тылового обеспечения. Во взаимодействии с ними и будут определяться подлежащие удовлетворению потребности <30>.

<30> Романов А.А. Единая система военно-экономического обеспечения военной организации и сообщества спецслужб Российской Федерации: Моногр. М., 2004. С. 130 - 131.

Представляется, что предлагаемая А.А. Романовым организация системы военно-экономического обеспечения, а значит, и составной ее части - закупочной системы - не лишена недостатков. Пожалуй, основным недостатком такой системы является риск обеспечения нужд одних военных потребителей в ущерб другим вследствие недооценки или игнорирования потребностей последних. Осуществляющие деятельность по обороне страны и безопасности государства федеральные органы исполнительной власти будут лишены возможности самостоятельно распределять бюджетные средства, выделяемые на их материальное обеспечение. Ключевые решения будут приниматься не ими, а органом, возглавляющим систему военно-экономического обеспечения. В конечном итоге это может привести к ненадлежащему выполнению задач по обороне страны и обеспечению безопасности государства.

На наш взгляд, заслуживает одобрения идея В. Субботина о консолидации процесса создания и закупки лишь вооружения, военной и специальной техники общего применения (стрелкового оружия, средств индивидуальной и химической защиты, транспортных средств и др.) для федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по обороне страны и обеспечению безопасности государства <31>. Реализация этого подхода позволит обеспечить единую ценовую политику при закупке однотипной продукции, не лишая при этом федеральные органы исполнительной власти возможности самостоятельного распоряжения бюджетными средствами на закупку иных товаров, работ, услуг. Предлагаемый В. Субботиным подход допускает возможность наделения соответствующими полномочиями не нового, а одного из уже существующих федеральных органов исполнительной власти (например, Минобороны России. - Прим авт.).

<31> Субботин В. Алгоритмы создания вооружения // Военно-промышленный курьер. 2012. N 49. С. 7.

Что касается продукции невоенного назначения, то она должна закупаться каждым федеральным органом исполнительной власти самостоятельно. Вместе с тем, в случае создания на федеральном уровне национального уполномоченного органа (наподобие американской Администрации общих услуг (General Services Administration). - Прим. авт.) эта продукция может закупаться как самостоятельно, так и через данный орган, если предлагаемые им закупочные цены будут выгоднее. Целесообразно на законодательном уровне предусмотреть полномочие национального уполномоченного органа на заключение с поставщиками рамочных соглашений. В свою очередь, государственным заказчикам должна быть предоставлена возможность заключать на основе этих рамочных соглашений государственные контракты на поставку продукции невоенного назначения.

Наши предложения во многом основываются на анализе опыта организации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства в странах с развитой рыночной экономикой.

Например, в США отсутствует специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный исключительно на закупку товаров, работ, услуг в интересах нескольких силовых ведомств. Закупки осуществляются каждым федеральным органом исполнительной власти самостоятельно. Речь идет, к примеру, о Министерстве обороны США, Министерстве национальной безопасности США (в состав которого входит, например, Береговая охрана США. - Прим. авт.), Национальном агентстве по аэронавтике и исследованию космического пространства. Полномочиями по самостоятельному осуществлению закупок товаров, работ, услуг наделены и Центральное разведывательное управление с Федеральным бюро расследований, находящимся в ведении Министерства юстиции США.

Несмотря на вышесказанное, межведомственная централизация закупок в США все-таки существует.

Во-первых, федеральные органы исполнительной власти могут прибегать к содействию друг друга при закупках продукции невоенного назначения. Например, заказчики Министерства обороны США вправе приобретать товары, работы, услуги у других федеральных ведомств. Такая возможность предусмотрена Законом об экономии 1932 г. (Economy Act of 1932), а также рядом иных законов (например, Законом о реформировании государственного управления (Government Management Reform Act). Порядок закупок у других федеральных ведомств детально определен в разд. 17.5 Свода правил федеральных закупок (Federal Acquisition Regulations, subpart 17.5), а также в разд. 217.5 Дополнения к Своду правил федеральных закупок для нужд обороны (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS), subpart 217.5) <32>. При совершении межведомственной закупки закупочная цена не должна превышать рыночную.

<32> Подробнее см.: U.S. Department of the Army Interagency Agreement Reference Tool [Электронный ресурс]. URL: http://asafm.army.mil/Documents/OfficeDocuments/FinancialOps/Guidances/ia/irt.pdf (дата обращения: 10.01.2015).

Во-вторых, большое значение для централизации закупок продукции невоенного назначения (commercial products and services) имеет деятельность уже упомянутой выше Администрации общих услуг. Федеральные ведомства вправе применять рамочные соглашения, заключаемые данной Администрацией с поставщиками, а также иные схемы закупок, разработанные ею.

В-третьих, действующее в составе Министерства обороны США Агентство военно-технического обеспечения (Defense Logistics Agency) отвечает не только за снабжение товарами, работами, услугами подразделений Министерства обороны США, но и за снабжение продукцией военного назначения правоохранительных органов США, в том числе полиции. В этих целях в составе Агентства было создано специальное подразделение - DLA Disposition Services. Передача продукции военного назначения осуществляется в соответствии с Программой об излишнем имуществе Министерства обороны США (DoD Excess Property Program). Эта Программа была предусмотрена в Законе о полномочиях в сфере национальной обороны на 1997 финансовый год (National Defense Authorization Act for Fiscal Year of 1997), по номеру статьи в котором получила условное наименование Программа-1033 (1033 program). Ранее действовала Программа-1208 (1208 program), принятая в 1990 г. и предусматривавшая передачу военной продукции от Министерства обороны США другим федеральным и региональным органам власти, особенно в целях противодействия наркоторговле. После событий в г. Фергюсоне в 2014 г. от практики милитаризации правоохранительных органов путем передачи им военного имущества могут отказаться <33>.

<33> Тарасенко П. Барак Обама лишает полицию военных поставок // Коммерсант. 2014. 2 дек. С. 7.

В ФРГ федеральные ведомства, наделенные полномочиями в области обороны и безопасности государства, так же как и в США, осуществляют закупки самостоятельно. Например, закупку продукции в интересах бундесвера осуществляет достаточно большое количество заказчиков, подведомственных Минобороны ФРГ. Закупки в интересах Федеральной разведывательной службы Германии (Bundesnachrichtendienst) осуществляет входящий в его организационную структуру Департамент внутренней службы (Abteilung Innerer Dienst). Главный контрразведывательный орган страны - Федеральная служба защиты Конституции Германии (Bundesamt Verfassungsschutz) - подчиняется МВД ФРГ, которое и осуществляет закупки в его интересах.

Вместе с тем, в Германии существует практика централизации закупок путем наделения определенного профильного ведомства полномочием по заключению рамочных соглашений в интересах нескольких федеральных ведомств на поставку товаров, работ, услуг. Например, входящая в состав Минобороны ФРГ Федеральная дирекция по снаряжению, информационным технологиям и сервисному обслуживанию (Bundesamt , Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr (BAAINBw) уполномочена на заключение рамочных соглашений в интересах нескольких федеральных ведомств на поставку товаров, входящих в следующие товарные группы:

<34> URL: http://www.kdb.bund.de/KdB/DE/Organisation/BAAINBw/node.html (дата обращения: 10.01.2015).

В Великобритании закупки в интересах Министерства обороны осуществляет Организация военно-технического обеспечения и обслуживания (Defence Equipment and Support Organization). Специальные службы осуществляют закупки самостоятельно. Для этого, например, в составе секретной разведывательной службы Великобритании (Secret Intelligence Service, MI6) создано отдельное подразделение - Commercial Delivery Support. Аналогичные подразделения функционируют в Службе безопасности (Secret Service, MI5) <35> и Центре правительственной связи (Government Communications Headquarters, GSHQ) <36>.

<35> Ellinor R. MI5 is recruiting for purchases - ever wondered what it might be like to work where? // Supply management. 2008. May, 8.
<36> Mathieson S. The spy who procured from me: GCHQ seeks SMEs // The Information Daily.com. 2014. June, 21 [Электронный ресурс]. URL: http://dodigital.theinformationdaily.com/2014/06/21/the-spy-who-procured-from-me-gchq-seeks-smes (дата обращения: 10.01.2015).

Министерство обороны Великобритании осуществляет закупки товаров, работ и услуг общего назначения (например, электроэнергии, канцелярских принадлежностей, услуг профессионального характера, рекламных услуг) посредством центрального закупочного органа - Службы государственных закупок (Government Procurement Service) <37>. С этой целью со Службой государственных закупок было заключено соглашение об оказании услуг заказчика (Customer Service Agreement) <38>.

<37> В настоящее время Служба государственных закупок преобразована в Королевскую коммерческую службу (Crown Commercial Service). - Прим. авт.
<38> Defence Acquisition: Seventh Report of Session 2012 - 13 / House of Commons: Defence Committee. Vol. 1: Report, Together with Formal Minutes, Oral and Written Evidence. London: The Stationery Office, 2013. P. 54.

Таким образом, анализ зарубежного опыта позволяет выделить в качестве основной смешанную модель организации закупочной деятельности государственных органов, непосредственно выполняющих функции по обороне страны и обеспечению государственной безопасности. Несмотря на то что каждый государственный орган самостоятельно принимает решение об объекте закупки, способе и сроке ее осуществления, закупки продукции общего назначения могут осуществляться посредством централизованных закупочных органов. При этом нередко используются рамочные контракты, заключаемые центральными закупочными органами с поставщиками. Заключение рамочных контрактов является более гибким механизмом централизации закупок по сравнению с передачей полномочий государственного заказчика уполномоченному органу. Он позволяет заказчику самостоятельно определять время заключения контракта на основе рамочного соглашения, отдельные условия контракта (например, количество закупаемой продукции, а в ряде случаев - цену контракта). Заметим, что рамочные контракты как средство централизации закупок применяются даже в тех странах, где не создан центральный закупочный орган.

Обратим также внимание на отсутствие в рассмотренных нами зарубежных странах органа государственной власти, специально уполномоченного на осуществление закупок товаров, работ, услуг исключительно для обеспечения обороны страны и безопасности государства. По всей видимости, создание такого органа не способствует повышению эффективности закупок ввиду различных требований органов государственной власти, уполномоченных в области обороны страны и безопасности государства, к закупаемой продукции военного назначения. Стандартизация закупаемых товаров является естественной причиной централизации закупок <39>. Если требования к продукции, закупаемой в интересах каждого заказчика, существенно разнятся, то межведомственная централизация закупок не позволит сократить издержки за счет эффекта синергии.

<39> Руководство по закупкам. С. 88.

Подводя итог, сформулируем свое представление об оптимальной организации системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Считаем, что федеральные органы исполнительной власти, непосредственно выполняющие функции по обороне страны и обеспечению безопасности государства, должны осуществлять закупки продукции военного назначения самостоятельно. Однако закупки однотипной продукции военного назначения в интересах всех государственных заказчиков должно осуществлять Минобороны России. Это позволит обеспечить реализацию в ходе закупок единой ценовой политики. Для централизации закупок продукции невоенного назначения целесообразно создание на общегосударственном уровне центрального закупочного органа. Для повышения эффективности централизации закупок необходимо на законодательном уровне предусмотреть возможность заключения государственными заказчиками государственных контрактов на основе рамочных контрактов, заключенных центральным закупочным органом с поставщиками.

Библиографический список

  1. Бараненков В.В. Проблемы недостаточной определенности юридической личности военных организаций в современной военно-правовой науке // Электронное научное издание "Военное право". 2013. N 2 [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.voennoepravo.ru/files/baranenkov.doc.
  2. Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: Моногр. М.: МПИ ФСБ России, 2008. 370 с.
  3. Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ как средство государственного регулирования экономики: правовые вопросы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. 251 с.
  4. Романов А.А. Единая система военно-экономического обеспечения военной организации и сообщества спецслужб Российской Федерации: Моногр. М.: Пограничная академия ФСБ России, Отделение погранологии ПА, 2004. 140 с.
  5. Руководство по закупкам: Учеб. пособие / Под ред. Н. Дмитри, Г. Пига, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. ун-т "Высшая школа экономики". М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. 695 с.
  6. Свининых Е.А. Правовые аспекты организации закупочной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2014. N 1. С. 89 - 98.
  7. Свининых Е.А. Рамочный контракт как средство централизации государственных закупок // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Мат-лы Второй Всерос. науч.-практ. конф. (6 июня 2014 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2014. С. 138 - 147.
  8. Trybus M. Buying defence and security in Europe: the EU Defence and Security Procurement Directive in context. Cambridge University Press, 2014.