Мудрый Юрист

К вопросу о реформе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере калининградской области)

Хорьков Виктор Николаевич, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта, почетный работник высшего профессионального образования РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Рубашкин Владимир Владимирович, студент 5-го курса Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта.

В статье рассмотрены этапы реформы высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области - Правительства. Выявлены противоречия в законодательном регулировании деятельности Правительства Калининградской области, предложены пути их устранения.

Ключевые слова: реформа, Правительство Калининградской области, уставный закон, структура, состав Правительства.

On the issue of reform of the higher executive agency of the state authority of the subject of the Russian Federation (as exemplified by the Kaliningrad Region)

V.N. Khor'kov, V.V. Rubashkin

Khor'kov Viktor Nikolaevich, head, Chair of Theory and History of State and Law, Law Faculty, I. Kant Baltic Federal University, Honored Worker of Higher Professional Education of the RF, candidate of juridical sciences, assistant professor.

Rubashkin Vladimir Vladimirovich, 5th year student, I. Kant Baltic Federal University.

The article analyses steps of the reform of a supreme executive body of state authority of Kaliningrad region - Government. The contradictions of legal regulation of activities of the Government of Kaliningrad region were found. The ways to solve them were suggested.

Key words: reform, Government of Kaliningrad region, statutory law, structure, composition of a Government.

В настоящее время в Российской Федерации продолжается административная реформа. Ее успех, безусловно, зависит от эффективной организации управления в субъектах Федерации. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о реформе высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Так, административная реформа в Калининградской области уже прошла ряд важных этапов, однако до настоящего времени так и не завершена.

Начало реформы связано с принятием Закона Калининградской области от 18 января 1996 г. N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" <1>, который в ст. 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области закрепил в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Администрацию.

<1> Закон Калининградской области от 18 января 1996 г. N 30 (с изм. и доп.) "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Следующий этап реформы высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области представляется противоречивым и логически непоследовательным. Региональный законодатель 10 ноября 1997 г. внес в Устав (Основной Закон) изменения, согласно которым Администрация являлась постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти - Правительством области <2>. Такая новация неприемлема: в одном "флаконе" были объединены администрация - единоначальный орган и правительство - коллегиальный орган исполнительной власти. В результате природу высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области определить было достаточно сложно. Эта ошибка законодателем была исправлена лишь в сентябре 2005 г., когда статус высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области был уточнен в результате образования Правительства Калининградской области <3>.

<2> Статья 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области в ред. Закона Калининградской области от 10 ноября 1997 г. N 39 // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Статья 38 Устава (Основного Закона) Калининградской области в ред. Закона Калининградской области от 29 сентября 2005 г. N 650 (утратила силу) // СПС "КонсультантПлюс".

Интересно и то, что долгое время согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области в состав Правительства Калининградской области входили вице-премьеры. При этом премьера в составе Правительства не было! Только 24 декабря 2009 г. после принятия новой редакции Устава <4> данное противоречие было устранено: из состава Правительства были исключены вице-премьеры.

<4> Часть 2 ст. 34 Устава (Основного Закона) Калининградской области в ред. Закона Калининградской области от 24 декабря 2009 г. N 413 "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Новым витком реформы стало принятие Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 г. N 42 "О Правительстве Калининградской области" <5>, который пришел на смену ранее действовавшему Закону Калининградской области от 29 сентября 2005 г. N 652 "О Правительстве Калининградской области" <6>. Регулирование статуса высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области именно Уставным законом (очевидно, по аналогии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" <7>) видится небесспорным. Формально возникает своеобразная юридическая коллизия. Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. При буквальном толковании приведенной нормы регулирование функционирования высшего исполнительного органа субъекта РФ уставным законом противоречит федеральному закону. Преодолеть возникшую коллизию возможно путем расширительного толкования рассматриваемой статьи Федерального закона, включив в термин "законы субъекта Российской Федерации" уставные законы. Вносить изменения в ч. 3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" представляется преждевременным, так как уставные законы входят в систему нормативно-правовых актов всего двух субъектов РФ - Калининградской области и Красноярского края <9>. Поэтому такое нововведение, по нашему мнению, еще недостаточно практически обосновано.

<5> Уставный закон Калининградской области от 12 октября 2011 г. N 42 (с изм. и доп.) "О Правительстве Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Закон Калининградской области от 29 сентября 2005 г. N 652 "О Правительстве Калининградской области" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп.) "О Правительстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Часть 3 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Часть 2 ст. 135 Закона Красноярского края от 5 июня 2008 г. N 5-1777 (с изм. и доп.) "Устав Красноярского края" // СПС "КонсультантПлюс".

Следует отметить, что согласно ч. 6 ст. 44 Устава Калининградской области предложения о поправках и пересмотре положений уставных законов Калининградской области в Калининградскую областную Думу могут вносить: не менее одной трети от установленного числа депутатов Калининградской областной Думы; губернатор Калининградской области; не менее одной трети представительных органов муниципальных образований Калининградской области; Общественная палата Калининградской области; Уставный суд Калининградской области; Уполномоченный по правам человека в Калининградской области - по вопросам их ведения. Однако в этом перечне отсутствует Правительство Калининградской области. Представляется спорным, что высший орган исполнительной власти Калининградской области, статус которого регулируется уставным законом, не имеет права законодательной инициативы по вопросам внесения поправок и изменений в уставные законы. В этом отношении заслуживает внимания опыт Красноярского края. Согласно п. "д" ч. 2 ст. 107 Устава Красноярского края исключительно на заседаниях Правительства края рассматриваются проекты законов о внесении поправок в Устав края, проекты уставных законов края. То есть Правительство Красноярского края, в отличие от Правительства Калининградской области, обладает правом законодательной инициативы в отношении уставных законов. На наш взгляд, перечень субъектов права законодательной инициативы по вопросам о поправках и пересмотре положений уставных законов Калининградской области, предусмотренный ч. 6 ст. 44 Устава, целесообразно дополнить Правительством Калининградской области.

Заслуживает поддержки позиция С.В. Лонской и Е.В. Герасимовой, которые полагают, что еще одно звено в системе законодательных актов субъекта РФ в виде уставного закона "способствует укреплению этой конструкции, придает системе законодательных актов более устойчивый, стабильный характер" <10>. А значит, и регулирование вопросов состава, порядка формирования Правительства Калининградской области уставным законом в долгосрочной перспективе может положительно сказаться на стабильности функционирования данного высшего органа исполнительной власти Калининградской области.

<10> Лонская С.В., Герасимова Е.В. О природе понятия "уставный закон" // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. Серия "Экономические и юридические науки". 2010. N 9. С. 42.

Уставный закон "О Правительстве Калининградской области" юридически небезупречен: содержит противоречия и пробелы, на которые хотелось бы обратить внимание.

Вряд ли можно согласиться с тем, что Уставный закон "О Правительстве Калининградской области" не устанавливает принципы, на основе которых Правительство осуществляет свою деятельность, что, безусловно, является пробелом. Другой же Уставный закон Калининградской области - от 4 мая 2010 г. "О Калининградской областной Думе" <11> - определяет принципы, которыми Дума руководствуется в своей деятельности: законность, самостоятельное осуществление принадлежащих ей полномочий, гласность, подконтрольность населению. Трудно понять, чем руководствовался региональный законодатель, устанавливая принципы деятельности органа законодательной власти - Калининградской областной Думы и отказывая в закреплении таких принципов высшему исполнительному органу государственной власти - Правительству области. Представляется, что в Уставном законе "О Правительстве Калининградской области" следует закрепить основные принципы деятельности Правительства. В этой связи ст. 2 Уставного закона целесообразно дополнить частью второй следующего содержания: "Правительство Калининградской области в своей деятельности руководствуется принципами законности, разделения властей, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина".

<11> Часть 3 ст. 1 Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 г. (с изм. и доп.) "О Калининградской областной Думе" // СПС "КонсультантПлюс".

Устав (Основной Закон) Калининградской области и Уставный закон Калининградской области "О Правительстве Калининградской области", к сожалению, используют противоречивую терминологию. Так, исходя из содержания ч. 3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", высший орган исполнительной власти субъекта РФ имеет свою структуру. Следуя требованиям Федерального закона, ч. 2 ст. 34 Устава Калининградской области установила структуру Правительства Калининградской области. Согласно данной статье в структуру Правительства Калининградской области включены:

В Уставном законе Калининградской области "О Правительстве Калининградской области" вместо "структуры" использован другой термин - "состав". Статья 3 Уставного закона устанавливает, что в состав Правительства входят те же должностные лица, что и в его структуру по ч. 2 ст. 34 Устава Калининградской области, за исключением аппарата Правительства Калининградской области. Такой подход видится нам более логичным, так как включать в состав Правительства государственный орган (аппарат Правительства Калининградской области) было бы ошибочно. Еще большую неопределенность в терминологию вносит законодательство других субъектов РФ. Так, ст. 29 Устава Волгоградской области <12> называется "Состав и структура Правительства Волгоградской области", при этом сами термины "состав" и "структура" в тексте статьи вообще не используются. Соответственно остается неясным, какой смысл вкладывал законодатель в каждый из этих терминов.

<12> Статья 29 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. N 1-ОД (с изм. и доп.) // СПС "КонсультантПлюс".

Или еще пример. Статья 5 Закона Кировской области от 26 июля 2001 г. "О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области" <13> называется "Структура Правительства области". Однако в самой статье говорится о составе Правительства, а термин "структура" вообще не упоминается.

<13> Статья 5 Закона Кировской области от 26 июля 2001 г. N 10-ЗО (с изм. и доп.) "О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Нестыковки в региональном законодательстве можно объяснить лишь позицией федерального законодателя, который в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <14> ввел понятие "структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации", не дав его толкования. Законодатели субъектов РФ пытаются в свои уставы и законы вставить словосочетание "структура Правительства", но это выглядит нелогично и юридически безграмотно.

<14> Часть 3 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Возвращаясь к позиции федерального законодателя, рискнем предположить, что в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. под структурой высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ подразумевается структура органов исполнительной власти субъекта РФ. Считаем, что ч. 3 ст. 20 Федерального закона в отношении структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ нуждается в корректировке.

Подлежит уточнению формулировка, используемая в главе 11 Устава Калининградской области, в соответствии с которой Правительство Калининградской области возглавляет органы исполнительной власти Калининградской области. Однако каждый орган исполнительной власти Калининградской области возглавляет его руководитель. Правительство же возглавляет систему органов исполнительной власти, что нашло отражение в ч. 2 ст. 1 Уставного закона "О Правительстве Калининградской области", ст. 2 Закона Калининградской области "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" <15>.

<15> Статья 2 Закона Калининградской области от 24 мая 1995 г. N 129 (с изм. и доп.) "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Противоречиво выглядит ст. 21 Уставного закона, в которой закреплены полномочия членов Правительства Калининградской области. Законодателем не учтено, что ст. 19 предусматривает полномочия Председателя Правительства Калининградской области, а ст. 20 - полномочия заместителей Председателя Правительства. Согласно же ст. 3 Уставного закона Председатель Правительства Калининградской области и его заместители имеют статус членов Правительства. Поэтому ст. 21 не может устанавливать полномочия всех членов Правительства Калининградской области, ведь полномочия Председателя Правительства, его заместителей уже закреплены в других статьях Уставного закона. С учетом изложенного следует внести изменения в ст. 21 Уставного закона, закрепив в ней только полномочия иных членов Правительства Калининградской области.

Не менее остро стоит проблема соотношения полномочий высшего должностного лица Калининградской области - губернатора Калининградской области и Председателя Правительства Калининградской области. В настоящее время губернатор непосредственно исполняет обязанности Председателя Правительства Калининградской области, что предусмотрено ч. 7 ст. 36 Устава Калининградской области. Это порождает ряд существенных противоречий.

Во-первых, согласно ст. 1 Закона Калининградской области "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" губернатор не входит в систему исполнительных органов государственной власти Калининградской области. Это противоречит его фактически главенствующему в настоящий момент положению в данной системе.

В-вторых, согласно ч. 7 ст. 5 Уставного закона Калининградской области "О Правительстве Калининградской области" заместители Председателя Правительства Калининградской области, министры Калининградской области, а также иные члены Правительства Калининградской области назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором Калининградской области по предложению Председателя Правительства Калининградской области. Анализируя данную норму, мы приходим к выводу, что при исполнении обязанностей Председателя Правительства Калининградской области губернатором порядок назначения членов Правительства детально не определен, т.е. законодательно не закреплено, кто представляет их кандидатуры.

В-третьих, противоречивым видится и само наличие в составе Правительства заместителей Председателя Правительства, тогда как сам Председатель Правительства фактически в состав Правительства не включен. Это "возвращает к жизни" ранее упомянутое нами противоречие, существовавшее в Уставе Калининградской области до декабря 2009 г., когда в составе Правительства Калининградской области не было премьера, но были предусмотрены вице-премьеры.

Таким образом, подобное неопределенное, двойственное положение губернатора, сложившееся в Калининградской области, едва ли способствует эффективной организации системы государственного управления областью. Оно скорее продиктовано стремлением высшего должностного лица Калининградской области полностью контролировать Правительство Калининградской области, сосредоточить исполнительную власть в одних руках. Ведь исполнение губернатором обязанностей Председателя Правительства едва ли носит временный, вынужденный характер. Ни Устав Калининградской области, ни Уставный закон Калининградской области "О Правительстве Калининградской области" не содержат какого-либо указания на предельный срок исполнения губернатором обязанностей Председателя Правительства. Учитывая, что Правительство, как нами уже было отмечено, не наделено правом законодательной инициативы относительно внесения поправок в уставные законы, возникшая ситуация вряд ли изменится в ближайшем будущем.

В заключение отметим, что реформа высшего исполнительного органа государственной власти Калининградской области в настоящее время еще далека от своего завершения. Как Устав (Основной Закон) Калининградской области, так и Уставный закон "О Правительстве Калининградской области" не являются идеальными. Наличие в них противоречивой терминологии, неточностей и пробелов свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования данных законодательных актов.

Литература

  1. Закон Калининградской области от 24 декабря 2009 г. N 413 "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Закон Калининградской области от 24 мая 1995 г. N 129 (с изм. и доп.) "О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Закон Калининградской области от 10 ноября 1997 г. N 39 "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Закон Калининградской области от 29 сентября 2005 г. N 650 "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Закон Калининградской области от 29 сентября 2005 г. N 652 "О Правительстве Калининградской области" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Закон Калининградской области от 18 января 1996 г. N 30 (с изм. и доп.) "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Закон Кировской области от 26 июля 2001 г. N 10-ЗО (с изм. и доп.) "О Правительстве и иных органах исполнительной власти Кировской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Закон Красноярского края от 5 июня 2008 г. N 5-1777 (с изм. и доп.) "Устав Красноярского края" // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Лонская С.В., Герасимова Е.В. О природе понятия "уставный закон" // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта. Серия "Экономические и юридические науки". 2010. N 9. С. 42.
  10. Устав Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. N 1-ОД (с изм. и доп.) // СПС "КонсультантПлюс".
  11. Уставный закон Калининградской области от 4 мая 2010 г. (с изм. и доп.) "О Калининградской областной Думе" // СПС "КонсультантПлюс".
  12. Уставный закон Калининградской области от 12 октября 2011 г. N 42 (с изм. и доп.) "О Правительстве Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".
  13. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  14. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изм. и доп.) "О Правительстве Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".