Мудрый Юрист

Правотворческая инициатива граждан в Российской Федерации

Галоян Арпеник Ремиковна, преподаватель юридического факультета Амурского государственного университета (г. Благовещенск).

В настоящей статье рассматривается институт правотворческой инициативы граждан, его правовое регулирование, история развития в России; анализируется практика его использования в зарубежных государствах. Отмечается, что развитие настоящего института является реализацией общего курса развития России как правового государства, определяемого Президентом РФ.

Ключевые слова: правотворческая инициатива граждан, население, органы власти, муниципальное образование, взаимодействие, народ, указ Президента РФ.

Law-making initiative of citizens in the Russian Federation

A.R. Galoyan

Galoyan Arpenik Remikovna, teacher, Law Faculty, Amur State University (Blagoveshhensk).

This article discusses Institute of legislative initiative of citizens, legal regulation, the history of development in Russia, analyzes the practice of its use in foreign countries. It is noted that the development of this Institute is an implementation of the General course of development of Russia, as a legal state, determined by the President of the Russian Federation.

Key words: legislative initiative of citizens, population, government, municipal, education, communication, people, the Decree of the President of the Russian Federation.

Правотворческой деятельностью органов местного самоуправления обеспечивается совершенствование одного из значимых элементов российской правовой системы - муниципальных правовых актов. Ведь органы местного самоуправления наиболее близки к нуждам граждан соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время в силу различных причин граждане не так активно используют данное им право реализации правотворческой инициативы. Причин тому много, к их числу следует относить, например, правовой нигилизм граждан, некоторое их недоверие к органам власти, отсутствие четко определенного механизма реализации правотворческой инициативы и др.

Вместе с тем эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом зависимо от успешного взаимодействия местного сообщества и власти, направленного на конструктивный содержательный диалог и на ориентацию на решение проблем конкретного муниципального образования.

Такое взаимодействие должно строиться на взаимной заинтересованности, информированности и готовности сторон совместно участвовать в данном процессе. При этом граждане, проживающие на территории конкретного муниципального образования, должны выступать как равноправный активный субъект взаимодействия.

В науке муниципального права проводится ряд исследований активности граждан в участии в управлении муниципальным образованием. Была выявлена интересная статистика причин, которые не позволяли принимать участие в жизни муниципального образования.

Так, данная статистка приводится Е.Е. Горяченко и включает в себя:

  1. занятость на работе и дома (46,8%),
  2. отсутствие организации (13,2%),
  3. возраст (10,8%),
  4. плохое здоровье, болезни (9,4%),
  5. представители органов власти не прислушиваются к мнению жителей (6,6%),
  6. неуверенность в результативности (3,2%),
  7. не позволяют личные качества (2,8%),
  8. нет средств (1,6%),
  9. отсутствие поддержки со стороны других жителей (1,0%) <1>.
<1> Горяченко Е.Е. Население и местная власть: проблемы взаимодействия // Сборник лучших практик взаимодействия населения и власти в решении местных проблем / Под ред. К.В. Малова. Новосибирск, 2009. С. 23.

Представленные выше данные наглядно свидетельствуют о том, что в качестве довольно распространенной причины, по которой люди не принимают участия в управлении своим муниципальным образованием, выступает отсутствие организации качественного процесса привлечения граждан к осуществлению местного самоуправления, а также невнимание органов власти к мнению жителей. Правовая пассивность граждан объясняется также утратой веры в свои силы и возможность что-то изменить, которая возникает, когда участие в жизни общества не оправдывает надежд человека, а также отсутствием времени, интереса, которые обычно связаны с увлеченностью своим делом (работой, творчеством, хобби и т.д.) или с удовлетворенностью существующим положением дел в муниципальном образовании, на территории которого они проживают.

Обращаясь к законодательству зарубежных стран, отметим, что правотворческая инициатива граждан нередко закрепляется в конституциях государств и выступает как форма выражения народовластия. Понятие и механизмы реализации правотворческой инициативы граждан в зарубежных государствах формировались ранее, чем в России, чем обусловливается более широкое ее применение.

Конституциями стран, в которых предусматривается возможность правотворческой инициативы, устанавливается, что для внесения законопроекта следует собрать определенное число подписей избирателей, удостоверенных нотариально или полномочными должностными лицами местного самоуправления.

Законодательными актами ряда стран предусматривается, что избиратели должны представлять в определенных пропорциях различные районы страны. Так, в Бразилии инициаторами должны быть не менее пяти штатов (из 26), в Румынии - не менее 1/4 общей численности уездов страны. Также устанавливается срок сбора подписей - не более шести месяцев.

Правотворческая инициатива обычно не проводится по определенным вопросам (налогообложение, амнистия, бюджетный процесс, международные вопросы и вопросы конституционной реформы).

В США применяется институт, по своей правовой природе аналогичный правотворческой инициативе, - петиционный референдум, т.е. референдум, который проводится по требованию конкретного числа избирателей, поставивших свои подписи на петициях о принятии, отмене или изменении соответствующего акта. Такой референдум практикуется в значительном числе штатов (в штатах Массачусетс, Аризона, Калифорния, Мичиган и др.). В петиционном референдуме совмещены два института непосредственной демократии - правотворческая инициатива и референдум.

Народная правотворческая инициатива граждан является довольно новым институтом непосредственной демократии, который появился в последнее десятилетие XX в. Можно считать, что она является производной от права граждан на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления (что нашло свое отражение в ст. 3 и 32 Конституции РФ) и права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Рассматривая историю развития правотворческой инициативы, отметим, что впервые возможность правотворческой инициативы граждан была закреплена в положениях ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - ФЗ N 154-ФЗ). Данным нормативным правовым актом устанавливалось, что граждане имели эту весьма важную для них возможность, но только в случае ее закрепления уставом муниципального образования.

<2> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Документ утратил силу.

В частности, в ФЗ N 154-ФЗ данное право было закреплено как "народная правотворческая инициатива". Принимая во внимание то, что участником местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании является не народ, а население, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - ФЗ N 131-ФЗ) название указанного института непосредственной демократии изменено на "правотворческую инициативу граждан".

<3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В качестве субъектов правотворческой инициативы выступают уже сами жители конкретного муниципального образования, они обладают правом внесения на рассмотрение органов местного самоуправления своих проектов нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

Исходя из положений ФЗ N 154-ФЗ граждане муниципального образования могли реализовать свое право на правотворческую инициативу "в соответствии с уставом муниципального образования". То есть в том случае, если уставом данное право не предусматривалось и не устанавливался порядок его осуществления, население данным правом не обладало.

По нашему мнению, указанное законоположение совершенно не способствовало надлежащей реализации гражданами своих прав в данной области, поскольку, исходя из практики, уставы муниципальных образований право граждан на правотворческую инициативу, а также процедуру его осуществления определяли достаточно редко и указанное право практически не использовалось, оставаясь декларативным.

Действующий в настоящее время ФЗ N 131-ФЗ подобной оговорки не содержит, в связи с чем возможна реализация правотворческой инициативы граждан вне зависимости от наличия указания на нее в уставе муниципального образования. Учитывая это, область применения правотворческой инициативы граждан распространяет свое действие на все муниципальные образования России.

Помимо изложенного, отметим также, что большая определенность рассматриваемому институту прямой демократии придается нормой ФЗ N 131-ФЗ, согласно которой проекты муниципальных правовых актов, внесенные в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должны в течение трех месяцев со дня внесения обязательно рассматриваться органами или должностными лицами местного самоуправления, которые полномочны принимать соответствующие правовые акты.

Федеральный закон N 154-ФЗ подобного срока рассмотрения проектов не предусматривал. Помимо того, при определении обязательности рассмотрения инициированного документа в ФЗ N 154-ФЗ не определялось точно, какой орган должен его рассматривать.

Вместо формулировки о том, что проект должен быть рассмотрен с участием представителей населения, содержавшейся в ФЗ N 154-ФЗ, ФЗ N 131-ФЗ устанавливается, что представители инициативной группы граждан должны иметь реально обеспеченную возможность изложить свою позицию при рассмотрении внесенного ею проекта.

Помимо вышеизложенного, отметим как новеллу ФЗ N 131-ФЗ расширение области правового регулирования данного круга общественных отношений. Это повлекло возникновение в последние четыре года значительного круга муниципальных правовых актов, которыми детально регламентируется порядок реализации правотворческих инициатив граждан. Так, предусматривается более 12 форм осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении; их проведение в большинстве своем инициируется именно населением муниципальных образований.

Как указывает В.В. Комарова, правотворческая инициатива граждан должна закрепляться на федеральном уровне государственной власти наравне с референдумом и выборами. Правотворческая инициатива может выступать в качестве дополнительного связующего звена между гражданским обществом и государством <4>.

<4> Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. N 1. С. 33.

Однако в настоящее время не до конца используется потенциал включения граждан, желающих этого, в процесс принятия управленческих решений. Вместе с тем, учитывая события последних месяцев, а также введенные санкции, очень важным является то, чтобы:

Так, Президент РФ В.В. Путин в своей статье "Демократия и качество государства" <5> говорит о том, что "у граждан, профессиональных, общественных объединений должна быть возможность "тестирования" всех государственных документов. Уже в настоящее время поступает конструктивная критика со стороны сообществ учителей, предпринимателей, ученых, медиков, что помогает избежать неудачных решений и, напротив, найти лучшие. Уже сейчас используется практика размещения законопроектов в Интернете. Каждый гражданин вправе направлять свои предложения или поправки. Данные поправки рассматриваются, а самые лучшие и содержательные учитывают при подготовке законопроекта. Указанный механизм коллективного отбора оптимального решения, или, как называют его эксперты, краудсорсинг, должен стать нормой на всех уровнях".

<5> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. N 20/П (4805). 6 февраля.

Что-то из вышеуказанного реализовывалось до появления статьи, реализуется и в последующие годы. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 было утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации <6>. Данным актом установлено, что процессом мониторинга предусматривается комплексная и плановая деятельность, которая осуществляется соответствующими органами власти в пределах имеющихся полномочий в области сбора, обобщения, анализа и оценки информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены), в числе других, муниципальных правовых актов. Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" предписывалось утвердить Концепцию "российской общественной инициативы", в том числе предусмотреть в ней создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 г. <7> А Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" <8>. Далее начался процесс подготовки аналогичных нормативных документов на местах.

<6> Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 21. Ст. 2930.
<7> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.
<8> СЗ РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.

Завершая, отметим, что в настоящее время российское законодательство все-таки не содержит четкого определения правотворческой инициативы граждан, в связи с чем наблюдается неоднозначность толкования сущности этого института. Полагаем, что под правотворческой инициативой следует понимать возможность специально уполномоченных субъектов и граждан Российской Федерации путем целенаправленных, творческих, правомерных действий вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, влиять на процессуальные правила их реализации.

Литература

  1. Горяченко Е.Е. Население и местная власть: проблемы взаимодействия // Сборник лучших практик взаимодействия населения и власти в решении местных проблем / Под ред. К.В. Малова. Новосибирск, 2009.
  2. Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. N 1.
  3. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. N 20/П (4805). 6 февраля.