Мудрый Юрист

Регламентация деятельности в крупных (бюрократических) организациях: проблемы и решения с точки зрения управления

Виташов Дмитрий Сергеевич, независимый эксперт (консультант), кандидат юридических наук.

В статье изложены теоретические основы и практические методы повышения эффективности регламентации в крупных бюрократических (прежде всего государственных) организациях. Описана модель регулирования вертикальных и горизонтальных организационных связей, в том числе с использованием подходов процессного управления.

Ключевые слова: регламентация, крупные (бюрократические) организации, компетенция подразделений, процессное управление, повышение эффективности управления, правовые акты организации.

Regulation of activities in large (bureaucratic) organizations: problems and solutions from the viewpoint of governance

D.S. Vitashov

Vitashov Dmitrij Sergeevich, independent expert (consultant), candidate of juridical sciences.

The article contains theoretical framework and practical methods of increase of regulatory efficiency in large bureaucratic (primarily governmental) organizations. The article covers a model of vertical and horizontal organizational links including process management approaches.

Key words: regulation, large (bureaucratic) organizations, unit competence, process management, management efficiency increase, organization's legal acts.

Повышение эффективности любой организации - комплексная задача, для выполнения которой нужны изменения во всех сферах управления: планировании, организации, мотивации, контроле <1>. Регламентация - только один из инструментов управления, используемый во всех указанных сферах, но в совокупности с остальными инструментами он образует систему.

<1> С учетом многообразия подходов за основу взята классификация, изложенная в: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. 3-е изд. М.: ООО "И.Д. Вильямс", 2012. С. 31.

Основной управленческий смысл регламентации (правового регулирования) в том, чтобы доводить до всех сотрудников единые правила, установленные руководством. Если эти правила непонятны, нелогичны, не структурированы, то они должным образом не соблюдаются.

Важно также подчеркнуть, что регламентация - не просто создание регламентирующих документов, а прежде всего определение алгоритмов работы сотрудников (подразделений) и их полномочий. Правила не обязательно должны закрепляться письменно, многие из них являются неформальными. Однако в крупных (бюрократических <2>) организациях, с учетом их масштаба и количества участников отношений, правила, как правило, формализуются, т.е. закрепляются в документах.

<2> Под "бюрократической" в соответствии с классическим подходом известного социолога М. Вебера понимается организация, управление в которой основано на: специализации квалифицированного управленческого аппарата; иерархической системе контроля и подчинения должностных лиц; безличностных отношениях, основанных на зафиксированных законах и правилах. Под указанное определение подпадает практически любая крупная организация, как государственная, так и коммерческая. Чтобы ограничить предмет рассмотрения, сразу оговоримся, что речь в статье пойдет прежде всего о государственных организациях.

Наблюдение за практикой функционирования подобного типа организаций позволяет выделить две основные проблемы регламентации:

  1. избыточный объем документации (документов слишком много, а их размер чрезмерно большой);
  2. внутреннюю неточность и противоречивость документов (неконкретные формулировки, дублирование норм, наличие взаимоисключающих требований и т.д.).

Считается, что чем больше и подробнее документ, тем лучше он регулирует все вопросы. Однако обычно происходит наоборот: во-первых, в больших документах больше ошибок, а во-вторых, при большом объеме требований нюансы неизбежно забываются и не исполняются.

Как следствие, регламентирующие документы теряют свое значение, и каждый новый документ не повышает, а только ухудшает качество регулирования <3>.

<3> Указанная закономерность подобна экономическому закону убывающей предельной полезности, которая падает при увеличении количества потребляемых товаров. Предельная полезность (marginal utility) - дополнительная полезность, полученная от дополнительной единицы любого блага. См.: Словарь современной экономической теории Макмиллана. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 309.

Указанные проблемы и закономерности носят системный характер, в связи с чем их устранение также должно основываться на оптимизации правового регулирования как системы. Последняя может быть смоделирована следующим образом (схема 1).

Схема 1

В любой организации осуществляется взаимодействие как по вертикали (по иерархии от высшего руководителя до сотрудника), так и по горизонтали (между подразделениями, коллегами). Соответственно, первый тип взаимодействия регламентируется положениями о подразделениях и должностными регламентами сотрудников, а второй тип - инструкциями (регламентами процессов).

Положения о подразделениях и должностные регламенты сотрудников закрепляют иерархическую подчиненность и показывают, какую часть функций организации выполняет каждая штатная единица, - выстраивают так называемое дерево функций. Инструкции "сшивают" организацию по горизонтали, устанавливая алгоритмы взаимодействия между сотрудниками и подразделениями - т.е. соответствующие процессы.

Активно используемая в современной управленческой практике теория процессного управления <4> позволяет за счет четкой алгоритмизации горизонтальных связей сократить количество проблем, требующих вмешательства руководства, и таким образом снизить загрузку и количество управленческих звеньев. Иными словами, разгрузить структуру за счет более эффективного перенаправления потоков информации и ресурсов.

<4> Ее суть заключается в том, что в деятельности организации или подразделения выделяются цепочки мероприятий, в результате которых ресурсы на входе преобразуются в конкретный результат на выходе. Таким образом, эти мероприятия воспринимаются не как разрозненные в рамках функций отдельных сотрудников, а как объединенная единой целью последовательность. См., напр.: Хаммер М., Хершман Л. Быстрее, лучше, дешевле: девять методов реинжиниринга бизнес-процессов. М.: Альпина Паблишер, 2012; Елиферов В.Г., Репин В.В. Бизнес-процессы: регламентация и управление: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2012; Шельмин Е.В. Эффективная система на основе процессного управления. Проблемы. Анализ. Решение. М.: Вершина, 2007 и т.д.

При этом регламентация процессов существует во всех крупных (бюрократических) структурах в виде всевозможных инструкций, порядков, регламентов, правил и т.п. Однако проблема заключается в том, что регулирование этих процессов обычно осуществляется непоследовательно (фрагментарно), без выстраивания целостной системы. Например, создается большое количество документов по одному и тому же предмету регулирования, четко не фиксируется порядок передачи промежуточного результата и разрешения противоречий между участниками процессов, в процессы вводится избыточное количество усложняющих элементов и контрольных процедур и т.д.

Таким образом, важнейшим условием оптимизации регламентирующих документов является их систематизация с четким разграничением вертикальных и горизонтальных взаимосвязей.

Содержание положений о подразделениях должно отвечать на вопрос "Что делают подразделения?" и раскрывать их компетенцию. Содержание инструкций (регламентов процессов) должно содержать ответ на вопрос "Как подразделения выполняют свои функции?" и описывать, в каком порядке и с кем они взаимодействуют, сроки исполнения, порядок разрешения возникающих проблем и т.д.

К компетенции, являющейся основой положений о подразделениях, относятся: задачи (т.е. какие проблемы решает подразделение), функции (чем именно повседневно занимаются его сотрудники) и права (что оно может делать самостоятельно).

Главное, что должно быть понятно при прочтении положения о подразделении, - за что конкретно оно (его руководитель) несет ответственность. Любая функция должна быть сформулирована точно и конкретно (исключая возможность любой иной трактовки), чтобы в нужный момент можно было спросить, что именно сделано и какой достигнут результат. В противном случае возникают организационный хаос и конфликты подразделений, пытающихся переложить работу и ответственность друг на друга.

Однако на практике данное требование часто не соблюдается. Встречаются такие типичные недостатки в регламентации компетенции подразделений, как двусмысленные формулировки функций, упущение нюансов, использование неоднозначных терминов и т.д.

Серьезным недостатком многих положений является наращивание их объема за счет избыточных норм, снижающих их восприятие сотрудниками и, соответственно, регулятивную ценность. Например, традиционно излагается перечень правовых актов, в соответствии с которыми принят документ, хотя даже при отсутствии таких фраз правовые акты и решения более высокого уровня будут определять деятельность подразделения.

Наряду с этим, в положения избыточно включаются нормы, регулирующие горизонтальные, а не вертикальные связи, типа: "делопроизводство организуется в соответствии с требованиями нормативных правовых актов", "материально-техническое обеспечение осуществляется в установленном порядке" и т.д. При наличии особенностей они все равно должны прописываться в документе, регламентирующем соответствующий процесс.

Аналогично усложняют понимание и применение документа пункты, ссылающиеся на положения других разделов или правовых актов. Иногда это оправданно, но часто перегрузка содержания идет от нежелания думать над упрощением структуры документа и конструкции норм.

На самом деле полно, корректно и точно описать компетенцию подразделения довольно сложно. Чем оно больше, тем шире формулируются его задачи и функции. Больше десяти функций конкретного сотрудника формулируются в качестве одной у отдела. Соответственно, нюансы неизбежно пропадают. В противном случае размер положений подразделений будет стремиться к суммарному объему всех должностных регламентов сотрудников и они станут абсолютно неприменимыми.

Более того, даже наличие качественно подготовленных положений не гарантирует устранения споров о компетенции, а лишь снижает их вероятность. В связи с этим основной задачей является не стремление к идеалу, а достижение баланса между объемом и конкретностью, прежде всего за счет исключения неточных и избыточных формулировок.

При регламентации горизонтальных связей в организации и, соответственно, при разработке инструкций (регламентов процессов) важной проблемой является бессистемный подход к организации данной работы. Вместо того чтобы провести анализ процессов и определить потребности в регламентации (количество инструкций и их детальность), зачастую принятие новых инструкций осуществляется ситуативно, "от проблемы".

Как следствие, проявляются следующие недостатки:

<5> Например, утверждается типовая инструкция и всем подразделениям предписывается в обязательном порядке (а не при необходимости) разработать в соответствии с ней локальные инструкции. В итоге каждое подразделение утверждает документ, почти слово в слово повторяющий типовой, хотя особый порядок был нужен только одному из 10 подразделений.

В результате в ряде случаев сложно даже запомнить перечень необходимых для работы правовых актов, а нужные предписания за счет отсылочных норм и общей фрагментации регулирования разбросаны по многочисленным документам.

Наряду с увеличением количества регламентирующих документов, растут их объем и сложность. Это проявляется не только в большом количестве страниц и дублирующих положений, но и в сверхрегламентации всевозможных аспектов деятельности.

При этом требования формулируются для условий, когда усилия исполнителей направлены на соблюдение норм только этой инструкции, без учета необходимости реализации других задач.

Например, когда секретариат разрабатывает инструкцию по делопроизводству, то придумываются всевозможные формы, реестры и процедуры, фиксирующие (иногда многократно) каждый этап прохождения документа. Однако последствия от замедления работы всех подразделений обычно не соотносятся с возможными последствиями утраты документов.

В результате такой сверхрегламентации, когда все требования невозможно исполнить, начинают игнорироваться не только неразумные требования, но и разумные.

Избежать таких последствий позволяет следующий принцип: контроль за работой и сопутствующие ограничения необходимы, но затраты на них не должны превышать получаемую выгоду. Важно сохранить баланс между желанием создать идеальные страховочные механизмы и возможностью сотрудников их применять. Как заметил эксперт по управлению проектами В.В. Богданов, "... даже самые добросовестные менеджеры (а таких у вас будет всего 10 - 20%) в периоды интенсивной работы над проектом забывают о правилах его ведения" <6>.

<6> Богданов В.В. Управление проектами. Корпоративная система - шаг за шагом. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2012. С. 71.

Объем и сложность инструкций, наряду с указанной сверхрегламентацией, также проявляются в следующих недостатках:

<7> Признаки стиля изложены в: Карепина С. Искусство делового письма. Законы, хитрости, инструменты. 3-е изд. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2011. С. 108 - 110.

Конечно, текст не по каждому вопросу нужно упрощать до уровня понимания неквалифицированного работника. Но если документ предназначен для такого работника, то он должен быть написан понятным именно ему языком. Хороший способ проверить, насколько понятен документ своей целевой аудитории, - до утверждения дать ознакомиться с ним рядовым исполнителям. При этом любые трудности в прочтении не разъяснять, а устранять путем переписывания, поскольку иначе аналогичные проблемы возникнут на этапе реализации этих требований;

В целях решения указанных проблем оптимальной формой систематизации регламентирующих документов представляется кодификация и консолидация. Объединение нескольких правовых актов в один, помимо унификации норм по предмету регулирования, позволяет сократить объем документов, выстроить четкую структуру и внутренние взаимосвязи, ликвидировать отсылочные нормы.

Сами регламентирующие документы следует максимально упрощать и сокращать с учетом перечисленных замечаний, а также максимально унифицировать схожие процедуры.

При принятии решения о разработке нового документа целесообразно помнить, что подробная регламентация процесса влечет усреднение работников. С одной стороны, она страхует от некомпетентности, с другой стороны, блокирует разумную инициативу и потенциал развития. Российский практик управления Е.В. Шельмин очень верно сформулировал решение этого противоречия: "Основывайтесь на простом правиле - чем ниже квалификация и ответственность конкретного исполнителя, тем более четко и понятно регламентируется его деятельность" <8>.

<8> Шельмин Е.В. Эффективная система на основе процессного управления. Проблемы. Анализ. Решение. М.: Вершина, 2007. С. 151.

Целесообразно также ранжировать регламентирующие документы по степени обязательности <9>.

<9> За основу взят подход И. Адизеса, предложившего классифицировать инструктивные документы на руководящие указания, правила-инструкции, корпоративные принципы. См.: Адизес И. Идеальный руководитель: почему им нельзя стать и что из этого следует. Пер. с англ. 5-е изд. М.: Альпина Паблишер, 2012. С. 194 - 196.
  1. Регламенты (инструкции и т.п.), которые должны соблюдаться вне зависимости от обстоятельств, а разрешение на отклонение от установленного порядка должно получаться у лица, утвердившего документ. Таких документов должно быть немного, их положения следует делать краткими и емкими. Их нормы каждый сотрудник должен знать, понимать и применять в строгом соответствии с замыслом руководства организации.
  2. Рекомендации, которые фиксируют наилучшие алгоритмы и практики решения поставленных задач <10>. Безусловно, они также должны в большинстве случаев соблюдаться. Однако при наличии лучших альтернатив достижения результата их положения могут не применяться. В этом случае сотрудники и руководители не должны привлекаться к ответственности, а при существенной экономии ресурсов - даже поощряться (более того, примененные эффективные алгоритмы должны сами устанавливаться в качестве наилучших практик). Для предотвращения излишне вольного подхода целесообразно установить обязательность согласования всех отклонений от рекомендаций с непосредственным начальником.
<10> На практике применяются различные методические рекомендации, обзоры, указания и т.п., однако: а) обычно основной их целью является объяснение норм некачественно подготовленных правовых актов, б) подразумевается, что заложенное в них толкование также является обязательным к исполнению, в) соотношение их количества с количеством распорядительных документов не в пользу рекомендательных.

Как правило, наиболее детально должны регламентироваться процедуры, связанные со взаимодействием сотрудников, и стандарты (требования к результатам) работы, а наименее - процедуры, связанные с индивидуальной работой и профессиональным мастерством. Последние целесообразно регламентировать через установление стандартов.

Конечно, предложенный подход не является панацеей. Избегающие ответственности руководители все равно будут требовать обязательного исполнения всех рекомендаций. Однако изложенный подход поможет снять "заурегулированность" с тех руководителей, которые способны принимать самостоятельные решения и обеспечивать результат.

При оптимизации регламентирующих документов следует также избегать еще одной распространенной системной ошибки. В подавляющем большинстве случаев правотворческий процесс заканчивается на стадии утверждения правового акта. Подразумевается, что все сотрудники ознакомятся с принятым документом и будут внедрять в свою деятельность в точном соответствии с замыслом разработчиков.

Однако такой подход не соответствует реальности. С новыми требованиями часть сотрудников не знакомят, ознакомленные часто читают невнимательно, а из прочитавших помнят и досконально применяют единицы. Одновременно эти немногочисленные сотрудники сталкиваются с большинством, действующим по-старому. В результате формируется непредсказуемая мозаичная система исполнения.

Такая ситуация складывается прежде всего потому, что из виду упускается наиболее важный этап внедрения требований - обучение сотрудников новым требованиям, их пропаганда и разъяснение, ежедневный контроль соблюдения, корректировка отклонений, а также иное организационное (управленческое) содействие внедрению (схема 2). Ведь основная цель - не разработать качественный регламент, а перестроить в соответствии с ним поведение всех сотрудников.

Этапы регламентации (изменения правил) Схема 2

Должна быть четкая процедура внедрения нововведений, а наиболее масштабные (подразумевающие кардинальное изменение процессов) целесообразно рассматривать в качестве проектов по управлению изменениями <11>.

<11> Подробнее про управление изменениями см., напр.: Коттер Джон П. Впереди перемен / Пер. с англ. А. Успенского. М.: ЗАО "Олимп-Бизнес", 2008; Управление изменениями / Пер. с англ. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. (Серия "Классика Harvard Business Review") и др.

Таким образом, регламентация должна восприниматься не просто как один из инструментов управления, а как основа (первая стадия) управленческого процесса. Эффективное планирование деятельности, организация текущей работы, контроль и т.д. возможны только на основе четко структурированной деятельности организации.

Литература

  1. Адизес И. Идеальный руководитель: почему им нельзя стать и что из этого следует. Пер. с англ. 5-е изд. М.: Альпина Паблишер, 2012. 261 с.
  2. Богданов В.В. Управление проектами. Корпоративная система - шаг за шагом. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2012. 241 с.
  3. Елиферов В.Г., Репин В.В. Бизнес-процессы: регламентация и управление: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2012. 319 с.
  4. Карепина С. Искусство делового письма. Законы, хитрости, инструменты. 3-е изд. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2011. 248 с.
  5. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. 3-е изд. М.: ООО "И.Д. Вильямс", 2012. 672 с.
  6. Хаммер М., Хершман Л. Быстрее, лучше, дешевле: девять методов реинжиниринга бизнес-процессов. М.: Альпина Паблишер, 2012. 356 с.
  7. Шельмин Е.В. Эффективная система на основе процессного управления. Проблемы. Анализ. Решение. М.: Вершина, 2007. 224 с.