Мудрый Юрист

Цель государственного финансового планирования - актуальная проблема права и управления

Кудряшова Екатерина Валерьевна, доцент по кафедре финансового права, адвокат Адвокатской палаты Московской области, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблеме цели в государственном финансовом планировании. Автор утверждает, что целью финансового и бюджетного планирования является социальная цель, и предлагает закрепить это положение в законодательстве.

Ключевые слова: финансовое право, бюджет, государственное финансовое планирование, социальное государство.

Purpose of state financial planning is a topical problem of law and governance

E.V. Kudryashova

Kudryashova Ekaterina Valer'evna, assistant professor, Chair of Financial Law, advokat, Advokat's Chamber of the Moscow Region, candidate of juridical sciences.

The article is devoted to the problem of purpose in state financial planning. Author asserts that the purpose of financial and budget planning is social purpose and suggests to set this in the legislation.

Key words: financial law, budget, state financial planning, social state.

Всякая управленческая деятельность является целенаправленной деятельностью, но для стратегического планирования, где управление осуществляется от будущего к настоящему, постановка целей является ключевым элементом. Государственное финансовое планирование, в особенности современный его вариант - стратегическое планирование, также в качестве необходимого элемента включает целеполагание. Цель является важной юридически значимой составляющей, которая должна быть отражена в механизме правового регулирования государственного финансового планирования.

В литературе мы можем прочитать о цели бюджетной системы. "Целевой характер бюджетных средств вытекает из цели существования самого бюджета и бюджетной системы в целом - финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" <1>. Нам представляется более корректной постановка вопроса о целеполагании не применительно к бюджетной (или финансовой) системе (которая статична <2> и не может иметь цели), а применительно к государственному финансовому планированию.

<1> Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского госуниверситета: Издательство юридического факультета Санкт-Петербургского госуниверситета, 2004. С. 39.
<2> Кудряшова Е.В. Лекции по бюджетному праву: Учебное пособие. М.: Финансовая академия, 2010. С. 7.

Законодательство умалчивает о целях финансового планирования в Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также иные нормативные акты, которые в той или иной степени регулируют финансовое планирование, не содержат указания на цели финансового планирования.

Системное толкование законодательства, а также судебная практика лишь отчасти дают возможность выявить существующую сейчас цель государственного финансового планирования.

Обратимся к определению бюджета - основного планового акта в сфере государственного финансового планирования. В ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации <3> бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 12.08.1998. N 153 - 154.

Из анализа ст. 7 Конституции Российской Федерации, где сказано, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека <4>, может быть выведена социальная направленность всей финансовой деятельности государства. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П написал, что наличие у государства и местного самоуправления социальной функции предопределяет "социальную детерминацию финансовой деятельности" (п. 2.3) <5>.

<4> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 25.12.1993.
<5> Российская газета. 24.05.2006. N 108.

Нельзя сказать, что социальное государство выполняет только социальную функцию и не выполняет иных функций государства, поэтому государственное финансовое планирование обеспечивает все функции социального государства. Связывать финансовую деятельность государства только с социальной функцией государства, очевидно, неверно. Иначе получается, что иные функции социального государства могут рассматриваться как второстепенные.

Нам думается, что социальная детерминация финансовой деятельности не может связываться только с социальной функцией. Социальная цель государственного финансового планирования должна рассматриваться шире, как включающая все функции государства. Профессор О.Е. Кутафин справедливо заметил: "Государственная власть социальна по своей природе" <6>.

<6> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 256.

Социальная цель определяет ключевые подходы к финансовому планированию, включая бюджетное планирование. Например, социальная цель бюджетного планирования обусловливает современное понимание сбалансированности бюджета.

Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равновесие на различных этапах развития общества кардинально менялись. Финансовая наука до 1930-х гг. считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип "здоровых финансов"). Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти <7>. Строгой теории финансового равновесия со временем была противопоставлена теория систематического дефицита. Последняя утверждает, что дефицит не является злом. Доктрина систематического дефицита не получила практического применения, и стали применяться более тонкие доктрины, такие как доктрина циклического бюджета и доктрина "ожидания" <8>. Однако все они допускают существование дефицита.

<7> Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. 3-е изд. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 529.
<8> Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 205 - 207.

Социальное государство не может получать доходов больше, чем требуется для реализации его функций, а если дополнительные доходы получены в силу сложившейся конъюнктуры, то они должны тратиться не на текущие нужды, а должны сосредотачиваться в бюджете развития или в специальных фондах <9>.

<9> Бюджетная система Российской Федерации... С. 531.

Некоторые авторы приходят к выводу о недопустимости профицитного бюджета из рассуждений о целевом характере бюджетных средств: "... в бюджетной системе должно аккумулироваться ровно столько средств, сколько необходимо для достижения цели бюджетной системы - финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов. Изъятие в бюджеты излишних средств также должно квалифицироваться как правонарушение - нарушение целевого характера бюджетных средств. Отсюда вытекает недопустимость утверждения профицитного бюджета - бюджета, в котором доходы планируются больше, чем необходимые расходы" <10>.

<10> Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 39.

Несмотря на то что связь между целью бюджетного планирования и целевым характером бюджетных средств существует, нам думается, что именно социальная цель бюджетного планирования обусловливает составление проекта бюджета с дефицитом. Дефицит государственного бюджета "выступает как бюджетная "цена" социального государства", а государственные заимствования и стабилизационный фонд являются необходимыми условиями для реализации социальных приоритетов. <11>

<11> Есаулова Л.Г. Социальная обусловленность выбора модели государственного бюджета (социологический аспект): Автореф. дис. ... к.с.н. М., 2006. С. 8.

В контексте вышесказанного нам представляется не совсем обоснованной точка зрения тех авторов, которые считают, что целью государственного финансового планирования является соответствие доходов расходам и как идеальный результат - получение по каждому фонду баланса доходов и расходов денежных средств <12>.

<12> Рассолов М.М. Финансовое право. М., 2002. С. 28.

В социальном государстве финансовое законодательство, хотя и ограничивает, но все же допускает дефицит бюджетов, фокусируя свое внимание на регулировании источников финансирования дефицита бюджета.

Глава 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Профицит бюджета и порядок его использования", существовавшая в первоначальной редакции Бюджетного кодекса, была исключена Федеральным законом от 05.08.2000 N 116-ФЗ <13>.

<13> Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32. Ст. 3339.

Согласно действующему Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 33) принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета Бюджетный кодекс требует от уполномоченных органов учитывать необходимость минимизации размера дефицита бюджета. Запрета на планирование бюджета с дефицитом в законодательстве не содержится.

В контексте социальной цели бюджетного планирования необходимо толковать и принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Мы бы слишком упрощенно представили суть проблемы социальной цели государственного финансового планирования, если бы не указали на критику социальной детерминации финансов государства. Вот одна из наиболее интересных, по нашему мнению, альтернативных точек зрения. С.В. Королев <14> в своей диссертации пишет, что одним из "тяжелых недугов финансовой науки вообще и финансового права в частности" является молчаливая аксиома о том, что функция правительства заключается в максимизации социального благосостояния. Он приводит ряд мнений ученых, которые свидетельствуют о том, что вообще не существует реальных методов для максимизации общественного благосостояния. Кроме того, каждый выполняет свою социальную функцию исключительно в личных целях - социальная полезность деятельности профессиональных политиков всегда является побочным эффектом реализации ими своих личных целей. Публичные потребности финансового хозяйства, по мнению С.В. Королева, играют второстепенную роль или вообще не играют никакой роли, когда под угрозой оказалось будущее правящей партии. Проделав серьезное и интересное исследование, С.В. Королев выдвигает идею существования в конституции финансового государства как политической реальности и как "административного механизма публичных финансов". Финансовое государство обеспечивает реализацию принципов как правового, так и социального государства. Среди положений, защищенных С.В. Королевым, следующее: "Финансовое государство как данность, как политико-экономическая система направлено на максимизацию выгоды транснациональной олигархии. В этом смысле именно финансовое государство определяет фактическую конституцию, т.е. действительную жизнь в рамках общества и государства. Вместе с тем в рамках дихотомии "правовое государство - социальное государство" финансовое государство занимает промежуточное положение. Предлагается "юридизировать" это понятие в следующей формулировке: финансовое государство - это совокупность учреждений, а также механизм сдержек и противовесов между потребностями правового государства и запросами социального государства" <15>.

<14> Королев С.В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма: Дис. ... д.ю.н. М., 2005. С. 49 - 52.
<15> Там же. С. 13 - 14.

Нельзя не отметить интересную точку зрения С.В. Королева, и многое здесь заслуживает признания; вместе с тем, даже если социальная цель финансового планирования может рассматриваться как некая фикция, - она безусловно необходима. Вывод о том, что финансовое государство обеспечивает баланс между потребностями правового государства и запросами социального, может рассматриваться как еще одно воплощение общеэкономической цели стабилизации, которой должны служить государственные финансы и государственное финансовое планирование. Развитие идеи финансового государства как самодостаточного механизма, без подчинения его социальному государству нам представляется тупиковой ветвью развития.

Помимо социальной цели государственного финансового планирования, необходимо, чтобы целеполагание в этой сфере было неотъемлемой частью всей экономической политики государства и данный вопрос небезразличен для права. Бюджет и иные финансово-плановые акты должны быть эффективным средством управления экономикой, как об этом говорит экономическая наука, и это должно находить свое отражение в законодательстве.

Наиболее эффективным является подчинение целей бюджетного планирования целям, поставленным в экономике, не только фактически, но и юридически. Такое юридическое подчинение обеспечит необходимый уровень интеграции государственного финансового планирования в систему государственного стратегического планирования. Юридическое подчинение целей финансового планирования общей стратегической цели может быть реализовано в рамочном законе о государственном стратегическом планировании.

Если обратиться к зарубежной практике, то мы найдем примеры, когда цели государственного финансового планирования определяются в рамочном законе. В немецких Правилах составления федерального бюджета не заявлена цель финансово-бюджетного планирования. Однако цель бюджетного планирования прямо определена в п. 1 § 5 Закона "О повышении уровня стабильности и роста экономики" <16>, где сказано, что в федеральном бюджетном плане необходимо определять объем и структуру расходов и доходные поступления от налогов на будущий год так, чтобы обеспечить достижение цели, поставленной в § 1 того же Закона. В § 1 поставлена цель достижения стабильности. Таким образом, немецкое законодательство устанавливает четкую связь целей бюджетного планирования с целью стабилизации экономики.

<16> Gesetz zur der und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582), das zuletzt durch Artikel 135 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407) worden ist. URL: http://bundesrecht.juris.de/stabg/index.html.

Подчинение государственного финансового планирования помимо социальной цели также общеэкономической цели - поддержанию стабильности - в законодательстве отразило бы уже проверенные временем достижения экономической науки, в которой уже давно высказана мысль о трех наиболее значительных финансово-политических целевых сферах: перераспределении, распределении и стабилизации <17>. Изменение значения и функций государственных бюджетов связано с выполнением требования общеэкономического равновесия, в соответствии с которым ответственность государства теперь значительно превосходит экономически нейтральное удовлетворение потребностей. Закон о бюджете квалифицируется как основной акт государственной власти, содержащий индикаторы экономической политики <18>.

<17> Брюмменхофф Д. Теория государственных финансов / Пер. с 7-го нем. изд. под общ. ред. А.Л. Кудрина, В.Д. Дзгоева. М.: "Пионер-пресс", 2002. С. 326.
<18> Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / Пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 70.

Понятие стабильности рассматривается в экономической науке следующим образом: "Понятие стабильности связано с понятием экономического равновесия. Экономическое развитие должно протекать равномерно. Важным свойством экономического равновесия считается совместимость экономических планов всех экономических субъектов. Если оно выполняется, то ни один из экономических субъектов не должен менять своих планов. Равновесие считается стабильным, если после нарушения снова достигаются прежние показатели равновесия" <19>.

<19> Брюмменхофф Д. Указ. соч. С. 326.

П.М. Годме, рассматривая эволюцию бюджетного законодательства во Франции, указывал на то, что с 1959 г. во Франции не предписывается равенство ресурсов и затрат, важно только учитывать экономическое и финансовое равновесие. Последнее не рассматривается как самоцель. Это лишь элемент всей системы финансовых проблем. Французский автор подчеркивает, что речь идет об экономическом и финансовом равновесии, тем самым акцент сделан на связь финансовой и экономической политики. Он пишет: "Финансовое равновесие (равенство затрат и ресурсов) не должно рассматриваться вне связи с экономическим равновесием, элементы которого многочисленны (производство, потребление, сбережения, импорт, экспорт)" <20>. Советские ученые-финансисты в 20-х гг. высказывались о финансовом равновесии как о величайшей ценности, заслуживающей всяческого внимания и "заботливого ухода". Равновесие финансовой системы представлялось как самодовлеющая ценность, имеющая все права на то, чтобы признать за ней самостоятельную значимость. В то же время "имеющее самостоятельное значение финансовое равновесие несамостоятельно в своем происхождении и в своем бытии. Оно является финансовым выражением общеэкономического равновесия. Если нет равновесия в экономической системе, то не может быть истинного финансового равновесия. Финансы лишь зеркало экономики. Это зеркало может быть кривым" <21>.

<20> Годме П.М. Указ. соч. С. 205.
<21> Боголепов М.И. Финансовое равновесие // Финансы и народное хозяйство. 1928. N 44 (104). С. 6 - 8.

Значение целеполагания для государственного планирования в финансовой сфере трудно переоценить. Думается, что социальная цель государственного финансового планирования должна рассматриваться не только как обеспечение социальной функции государства, но и как обеспечение всех функций социального государства.

Сквозь призму социальной цели должны оцениваться как сами финансово-плановые акты, так и действия соответствующих органов в рамках финансовых планов (например использование бюджетных средств).

Необходимо юридически подчинить цель государственного планирования в финансовой сфере общей стратегической цели государства и, возможно, придать ей значение, подчиненное по отношению к целям социально-экономического планирования.

Литература

  1. Боголепов М.И. Финансовое равновесие // Финансы и народное хозяйство. 1928. N 44 (104). С. 6 - 8.
  2. Брюмменхофф Д. Теория государственных финансов / Пер. с 7-го нем. изд. под общ. ред. А.Л. Кудрина, В.Д. Дзгоева. М.: "Пионер-пресс", 2002.
  3. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. 3-е изд. М.: Юрайт-Издат, 2004.
  4. Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978.
  5. Есаулова Л.Г. Социальная обусловленность выбора модели государственного бюджета (социологический аспект): Автореф. дис. ... к.с.н. М., 2006.
  6. Королев С.В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2005. С. 13 - 14.
  7. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.
  8. Кудряшова Е.В. Лекции по бюджетному праву: Учебное пособие. М.: Финансовая академия, 2010.
  9. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского госуниверситета: Издательство юридического факультета Санкт-Петербургского госуниверситета, 2004.
  10. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок / Пер. с нем. М.: Волтерс Клувер, 2008.