Мудрый Юрист

Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих через призму судебной практики (материально-правовой аспект)

Колоколов Никита Александрович, профессор кафедры судебной власти и организации правосудия Научно-исследовательского университета "Высшая школа экономики", доктор юридических наук (Москва).

Анализируется практика судебного разрешения споров, обусловленных привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности.

Ключевые слова: государственная служба, муниципальная служба, дисциплинарная ответственность, судебный порядок разрешения споров.

Disciplinary responsibility of state and municipal officials through the prism of judicial practice (material-law aspect)

N.A. Kolokolov

Kolokolov Nikita Aleksandrovich, professor, Chair "Judicial Power and Administration of Justice", National Research University "Higher School of Economics" (Moscow), doctor of juridical sciences.

The author analyses practice of judicial resolution of disputes conditioned by bringing of state and municipal officials to disciplinary responsibility.

Key words: state service, municipal service, disciplinary responsibility, judicial procedure of resolution of disputes.

Государственные и муниципальные служащие обращаются в суды с требованиями о восстановлении на службе, признании незаконными решений комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов, решения аттестационной комиссии, приказа об увольнении, приказа начальника о наложении дисциплинарного взыскания.

Дела такого рода инициируются не только самими служащими, но и прокурорами, которые обращались с требованиями о расторжении контрактов с государственными или муниципальными служащими.

Кроме того, обязанности и запреты, установленные в целях противодействия коррупции, также закреплены в должностных регламентах (инструкциях) государственных и муниципальных служащих.

Анализ норм действующего законодательства, содержащих понятие дисциплинарного проступка государственных и муниципальных служащих, позволяет сделать вывод о том, что применение дисциплинарных взысканий связывается с нарушением служебной дисциплины. Нарушение служебной дисциплины выражается в противоправном виновном неисполнении или ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, в том числе установленных в целях противодействия коррупции, за которые представитель нанимателя вправе применять к государственным, муниципальным служащим различные виды дисциплинарных взысканий и, в частности, увольнение по соответствующему основанию "в связи с утратой доверия".

При рассмотрении дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, судами устанавливался факт противоправного, виновного неисполнения государственным, муниципальным служащим обязанности, предусмотренной соответствующими нормативными правовыми актами.

1. Дисциплинарная ответственность за коррупционные проступки

Основа привлечения служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные проступки - ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Дисциплинарный проступок, в том числе коррупционный, является единственным основанием дисциплинарной ответственности. Следовательно, уголовно-процессуальные действия, осуществляемые в отношении служащего, в том числе задержание, возбуждение уголовного дела, вынесение обвинительного приговора, не являются обязательным условием для наступления дисциплинарной ответственности в связи с коррупционным проступком.

Отказ в возбуждении уголовного дела в отношении служащего сам по себе не является основанием для его освобождения от дисциплинарной ответственности.

Пример 1. Ж. обратился в районный суд с иском к учреждению о восстановлении срока для обращения в суд, признании приказа об увольнении незаконным, восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда.

Решением суда иск Ж. в части восстановления срока удовлетворен, в остальной части иск удовлетворен частично.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда и принимая новое решение об отказе в удовлетворении заявленных Ж. требований, указал, что постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по ст. 285, 286, 290, 291, 291.1 УК РФ в отношении Ж. за отсутствием составов указанных преступлений не может быть положено в основу вывода о незаконности увольнения истца, поскольку для увольнения на основании ведомственного закона не требуется наличия состава уголовного преступления, а достаточно установления факта совершения лицом дисциплинарного коррупционного проступка.

Пример 2. Р. обратился в городской суд с иском к учреждению о признании незаконно уволенным со службы и восстановлении на службе.

Решением суда Р. в иске отказано, так как факт отказа в возбуждении уголовного дела по ст. 285, 290 УК РФ в отношении Р. не может служить основанием для освобождения его от дисциплинарной ответственности при наличии доказательств, подтверждающих факт совершения дисциплинарного коррупционного проступка.

Учитывая, что необходимым условием применения дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного коррупционного проступка является соразмерность взыскания содеянному (нарушению) и личности нарушителя, суды проверяли не только установление факта дисциплинарного коррупционного проступка, но и соответствие примененного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, соблюдение служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (ч. 2 ст. 59.3 ФЗ от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ч. 4 ст. 27.1 ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Пример 3. Б. обратился в суд с иском к Федеральному агентству по рыболовству и его территориальному управлению о признании незаконным увольнения.

Решением районного суда в удовлетворении иска отказано.

Судом установлено, что Б. назначен на должность руководителя территориального управления Федерального агентства по рыболовству, с ним заключен служебный контракт.

В адрес начальника государственной службы и кадров Федерального агентства по рыболовству поступило сообщение в отношении Б., в котором указано, что Б. в нарушение норм ч. 1 ст. 8 ФЗ "О противодействии коррупции" не указал сведения об имеющемся у него счете в банке и движении денежных средств по нему. За период с 21 мая 2010 по 22 февраля 2011 на данный счет Б. было переведено около 22 млн руб., из которых впоследствии 15,8 млн руб. были подвергнуты конверсии и переведены в адрес контрагентов - резидентов Швеции.

По приказу Росрыболовства ввиду факта возможного представления неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении Б. была назначена проверка в соответствии с Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими и соблюдения федеральными государственными служащими, требований к служебному поведению, утвержденным Указом Президента РФ от 21.09.2009 N 1065.

Признавая увольнение правомерным и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд указал, что при прекращении служебного контракта с Б. ответчиком учтен характер совершенного правонарушения, его тяжесть (сокрытие получения дохода в размере двадцати двух миллионов рублей) и тот факт, что ранее к Б. уже применялось взыскание за аналогичное нарушение. Кроме того, суд учел, что Б. не представил объяснений по факту допущенных нарушений, а также уклонился от явки на заседание комиссии Росрыболовства по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, которая проводила проверку по факту возможного представления им неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

2. Основания привлечения к дисциплинарной ответственности

Понятие "конфликт интересов" раскрывается в ст. 10 ФЗ "О противодействии коррупции", ст. 19 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ст. 14.1 ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляется путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством. Непринятие государственным, муниципальным служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он выступает, является основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности.

Пример 4. К. обратился в районный суд с исковыми требованиями к главному управлению МЧС России по субъекту Российской Федерации о признании незаконными протокола заседания комиссии, приказа об увольнении, восстановлении на службе, взыскании оплаты вынужденного прогула и компенсации морального вреда.

При разрешении спора суд установил, что К. замещал должность начальника отдела ГИМС ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации. В его должностные обязанности входили организация и контроль ежегодного технического освидетельствования баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, а также выдача разрешений на эксплуатацию указанных баз (сооружений). При этом жена К. являлась учредителем общества с ограниченной ответственностью "Клуб водомоторников и водолазов", на средства которого на водохранилище возведена дамба-волнолом.

Установив данные обстоятельства, а также то, что К. в период прохождения службы не информировал начальника главного управления о своей личной заинтересованности в строительстве и функционировании дамбы-волнолома, мер по урегулированию конфликта интересов не принимал, суд, руководствуясь п. 12 ч. 1 ст. 15, п. 10 ч. 1 ст. 16, ст. 19, п. 1 ч. 1 ст. 59.2, п. 1.1 ст. 37 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", отказал К. в удовлетворении исковых требований.

Пример 5. П. обратилась в районный суд с иском о восстановлении на службе и об оплате вынужденного прогула.

При разрешении спора судом установлено, что П. по распоряжению главы муниципального образования была назначена на должность начальника управления архитектуры и строительства района, главного архитектора района. С ней был заключен трудовой договор на неопределенный срок.

В соответствии с распоряжением главы муниципального района с 19 октября 2009 П. переведена на должность заведующего отделом архитектуры и строительства района, главного архитектора района.

Судом также установлено, что согласно положениям трудового договора, дополнительного соглашения к трудовому договору и должностной инструкции П. была обязана соблюдать ограничения, связанные с осуществлением ею полномочий по занимаемой муниципальной должности, установленные для муниципального служащего, а также принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта интересов или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно, сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. Как следует из должностной инструкции, в должностные обязанности П. в числе прочих входили обязанности по обеспечению разработки градостроительной документации, координации проектных работ с целью реализации комплексной застройки жилых районов, промышленно-коммунальных зон, градостроительный и архитектурный контроль за разработкой и реализацией утвержденных проектных, архитектурно-планировочных решений и комплексного благоустройства, а также курирование работы муниципального автономного учреждения архитектуры и градостроительства.

По распоряжению главы администрации муниципального образования П. была уволена с должности заведующего отделом архитектуры и строительства района, главного архитектора района на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой).

При разрешении спора нашли подтверждение факты, послужившие основанием для увольнения истца. Судом установлено, что градостроительные планы, разработанные на основании чертежей градостроительных планов, выполненных как ООО "СудогдаСтройПроект" (учредитель - отец истца), так и ООО "СудогдаПроект" (учредитель - сын истца), согласованы с истцом как с заведующим отделом архитектуры и строительства, главным архитектором района, при этом объем реализации выполненных муниципальным автономным учреждением архитектуры и градостроительства услуг с 2007 г. по 2011 г. сократился более чем на 6 млн руб., а численность работников этого учреждения уменьшилась с 36 человек до 2 человек в связи с тем, что многие граждане под влиянием П. (истца) стали обращаться в указанные выше коммерческие структуры.

Кроме того, судом учтено, что П., обладая соответствующими полномочиями, участвовала в решении кадровых, финансовых и иных вопросов хозяйственной деятельности ООО "СудогдаСтройПроект", в распределении прибыли организации, в том числе дивидендов, т.е. был подтвержден факт участия истца в деятельности общества.

Каких-либо доказательств того, что П. в период прохождения муниципальной службы сообщала представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, и принимала меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, суду не представлено.

Руководствуясь п. 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, ч. 1, 2, 2.1 и 3 ст. 14.1, п. 3 ч. 1 ст. 19 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", суд отказал в удовлетворении иска П. о восстановлении на службе и оплате вынужденного прогула.

Неисполнение гражданским служащим обязанности передать в доверительное управление находящиеся в его владении ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставном (складочном) капитале организации) той организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные государственные функции, образует конфликт интересов.

Пример 6. По решению районного суда, оставленному без изменения апелляционным определением областного суда, отказано в удовлетворении иска Ш. к Брянской таможне о восстановлении на службе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула.

В судебном заседании установлено, что в соответствии с Приказом от 7 февраля 2013 г. истец уволен с занимаемой должности заместителя начальника отдела специальных таможенных процедур таможенного поста на основании п. 1.1 ч. 1 ст. 37, п. 1 ч. 1 ст. 59.2 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в связи с утратой доверия).

Обстоятельства, послужившие основанием для утраты доверия к истцу со стороны руководства, установлены проверкой, по результатам которой истец являлся учредителем коммерческой организации, осуществляющей деятельность таможенного брокера на территории Климовского района Брянской области. Согласно сведениям из базы электронных копий деклараций на товары в период с 1 января 2011 г. по 31 января 2013 г. в регионе деятельности Брянской таможни через автомобильный пропускной пункт коммерческая организация совершала таможенные операции, связанные с таможенным декларированием товаров, в качестве покупателя и в качестве декларанта товаров по 114 декларациям на товары. Таким образом, коммерческая организация, учредителем которой являлся истец, осуществляла функции таможенного брокера в зоне деятельности таможенного поста, о чем истец не мог не знать, что предполагает наличие у него личной заинтересованности и что могло привести к конфликту интересов. Принадлежащую ему долю (50%) в коммерческой организации истец в доверительное управление не передал.

Учитывая указанные обстоятельства, суд пришел к выводу, что результатами служебной проверки подтверждается факт нарушения истцом требований, предъявляемых к государственному гражданскому служащему ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ФЗ "О противодействии коррупции", т.е. у работодателя имелись законные основания для расторжения с Ш. служебного контракта в связи с утратой доверия, и признал правомерным увольнение истца с должности заместителя начальника отдела специальных таможенных процедур таможенного поста.

В основе конфликта интересов на государственной и муниципальной службе лежит заинтересованность материального свойства.

Пример 7. Я. обратилась в суд с иском к управлению Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации о признании незаконными и отмене приказов о применении дисциплинарного взыскания в виде замечания, о лишении премии, применении дисциплинарных взысканий в виде выговора, а также о признании незаконным и отмене заключения по результатам служебной проверки.

Я. замещала должность начальника отдела организации контроля обращения лекарственных средств и изделий медицинского назначения территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по субъекту Российской Федерации. Причиной привлечения к дисциплинарной ответственности в виде выговора послужило то, что она не сообщила представителю работодателя о конфликте интересов либо возможности его возникновения и проводила документарные внеплановые проверки в коммерческой организации, будучи замужем за лицом, являющимся начальником отдела в указанной организации.

По решению районного суда, оставленному без изменения апелляционным определением областного суда, исковые требования удовлетворены.

Признавая незаконными и подлежащими отмене оспариваемые приказы, суд указал, что в основании конфликта интересов лежит материальный аспект - получение или реальная возможность получения гражданским служащим (или членами его семьи) в связи с исполнением должностных обязанностей доходов, иной материальной выгоды с учетом конкретной ситуации. В связи с этим суд не согласился с доводами представителя ответчика о том, что участие истца в документарных проверках организации, где работает ее муж, не исключает получение последним премии в виде материальной выгоды.

При этом суд учел, что супруг истца не является учредителем либо руководителем коммерческой организации, отношения к деятельности по обеспечению граждан лекарственными средствами не имеет. В указанной организации и ранее проводились проверки, по результатам которых выносились предписания об устранении нарушений законодательства.

Руководствуясь положениями п. 12 ч. 1 ст. 15, ст. 19 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", суд пришел к выводу о том, что утверждения ответчика о возможности возникновения конфликта интересов абстрактны и не подтверждены фактическими доказательствами.

Близкое родство или свойство муниципальных служащих само по себе не является основанием для прекращения служебных отношений.

Литература

  1. Обзор практики по рассмотрению в 2012 - 2013 гг. дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 июля 2014 г.).