Мудрый Юрист

Пределы партийного опосредования избирательных прав на муниципальных выборах: национальная практика и зарубежный опыт

Джагарян Наталья Владимировна, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук.

В статье в контексте соотношения конституционных ценностей: политической многопартийности и самостоятельности местного самоуправления - рассматриваются вопросы, касающиеся роли и пределов участия политических партий в муниципальных выборах. С учетом зарубежного опыта обосновывается неадекватность применения принципа партийной монополии выдвижения кандидатов на местном уровне. Формулируются предложения по совершенствованию правового регулирования муниципальных выборов.

Ключевые слова: представительная демократия, избирательные права, местное самоуправление, муниципальные выборы, политические партии.

Limits of party mediation of electoral rights at municipal elections: national practice and foreign experience

N.V. Dzhagaryan

Dzhagaryan Natal'ya Vladimirovna, assistant professor, Chair of Municipal Law and Nature Protection Legislation, South Federal University, candidate of juridical sciences.

In the article the issues, concerning the role and extent of participation of political parties in municipal elections, are discussed in the context of a ratio of the constitutional values of political pluralism and independence of local self-government. The author argues taking into account of foreign experience inadequate application of the principle of party monopoly of nomination of candidates at local level. The proposals to improve the regulation of municipal elections are formulated.

Key words: representative democracy, electoral rights, local self-government, municipal elections, political parties.

Политические партии являются обязательным инструментом осуществления современной представительной демократии. Для России проблема конституционно-правового утверждения политической многопартийности имеет особое значение. Это обусловлено трудностями перехода от однопартийной модели, основанной в свое время на системе властвования в виде "государства-партии", к демократическому правовому государству и политическому плюрализму <1>. Институционализация партийно-политической системы на принципах верховенства права и правовой демократии призвана обеспечить организованное участие гражданского общества в политической жизни и его взаимодействие с государством, реализацию полновластия народа на основе конкурентного взаимодействия социально-политических сил в целях формирования его единой воли.

<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор формирования политической многопартийности (на основе практики Конституционного Суда РФ) // Конституционное правосудие. 2009. N 2. С. 7.

Конституция РФ имплицитно придает политическим партиям основополагающее значение в социально-политических отношениях народовластия, рассматривая их в качестве важнейших субъектов политической организации общества и системы публичного представительства (ст. 13, 30). Особая роль политических партий в демократическом обществе предполагает, что законодатель при осуществлении правового регулирования организации и деятельности политических партий руководствуется не только целями обеспечения социально-политической свободы личности, но и необходимостью реализации задач по обеспечению эффективного, представительного и справедливого управления публичными делами. В соответствии с этим он вправе оказывать регулирующее воздействие на статусные характеристики политических партий и их функциональное назначение в государственно-политической системе для придания ей необходимой устойчивости и консолидированного характера, адекватного и справедливого представительства в ней основных интересов общества. Правовое регулирование участия политических партий в избирательном процессе является одним из важных проявлений дискреционных полномочий законодателя в сфере государственного и муниципального развития.

С одной стороны, создание возможностей для реального участия территориальных сообществ (региональных и местных) как в общефедеральном политическом процессе, так и в политическом процессе регионов и муниципальных образований, включая и партийно-политическую деятельность, является необходимым условием формирования эффективной системы народовластия в федеративном государстве. Поскольку же местный уровень - "самый короткий и прямой путь к решению насущных для населения проблем" <2>, это определяет направление государственной политики в области партийного строительства, связанное с распространением партийного влияния на муниципальную сферу. С другой стороны, утверждение политической многопартийности, обеспечивающее формирование организационной структуры и активизацию гражданского общества, позволяющее гражданам посредством коллективного взаимодействия заявлять о своих предпочтениях, формулировать актуальные запросы и добиваться их удовлетворения, отстаивать совместно с единомышленниками наиболее адекватные их представлениям пути и способы обустройства общественно-государственной жизни, может способствовать развитию самого местного самоуправления.

<2> Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М., 2006. С. 279.

Вместе с тем реализация конституционных ценностей, связанных с утверждением реальной многопартийности, с одной стороны, и с обеспечением признания и гарантирования самостоятельного в пределах своих полномочий института местного самоуправления - с другой, может приводить к возникновению между ними коллизий и противоречий, создающих угрозу их сбалансированному осуществлению при умалении одной из ценностей ради другой, такой же по своему характеру. Универсализация партийного представительства с приданием ему значения решающего фактора общенациональной консолидации и основы политической организации общества и в соответствии с этим - понимание местного самоуправления как средства реализации целей многопартийности могут поставить под сомнение возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения. А.И. Солженицын еще в начале 1990-х гг. указал на две ключевые опасности, подстерегающие возрождающееся местное самоуправление: а) "беспредельность начальствования", когда происходит наращивание бюрократией кадров сверху вниз и государственные структуры не ответственны перед простым гражданином, и б) "партийность, политизация", при которой "нет выхода активным народным силам", нарушаются равные возможности граждан через партийные списки, партии рассматривают народ как "материал для избирательной системы" и в итоге - "кто бы из них ни победил, все равно это будет одно и то же - партия начальства" <3>.

<3> См.: Солженицын А.И. Двести лет вместе. М.: Вагриус, 2008. С. 221 - 222.

На необходимость крайне осторожного и деликатного отношения к вопросам участия политических партий в реализации задач современного российского местного самоуправления неоднократно обращалось внимание в научно-профессиональном сообществе. Можно выделить ряд значимых для данного вопроса обстоятельств. Это: 1) специфический, обусловленный особым предметным содержанием вопросов местного значения характер муниципальных выборов; 2) самоуправленческая природа муниципальных выборов, призванных выражать главным образом именно местные интересы, а не интересы государственной (партийной) бюрократии; 3) важность достижения как можно более широкого участия на равной основе граждан в решении вопросов местного значения независимо от партийной принадлежности; 4) необходимость обеспечения прямой подотчетности выборных лиц местного самоуправления населению, а не вышестоящим партийным организациям; 5) необходимость поддержания институционального баланса во взаимоотношениях между выборными органами муниципальной власти и учета угроз, связанных с сочетанием воплощенного в разных органах пропорционального партийного и персонифицированного единоличного представительства; 6) необходимость соотнесения нормативных требований к реализации на местном уровне многопартийности с конкретно-историческими и местными условиями.

Современный этап развития российской государственности свидетельствует о том, что становление политической многопартийности было и остается приоритетной задачей. В соответствии с вновь принятым в 2002 г. избирательным законодательством <4> политическим партиям был придан статус основных субъектов выдвижения списков кандидатов на выборах. Первоначально это не коснулось местных выборов, в которых по-прежнему наряду с партиями могли участвовать иные политические объединения. Но в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ <5> партийная монополия выдвижения списков кандидатов была распространена и на выборы в представительные органы муниципальных образований. Иные общественные объединения вправе лишь предложить политической партии включить своих представителей в список кандидатов этой партии. Предложения могут исходить и от беспартийных граждан, но партия решает эти вопросы дискреционно. Поправками в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), принятыми в марте 2011 г., было императивно расширено применение пропорционального партийного представительства на муниципальных выборах. Установлена обязательность распределения не менее чем половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями <6>. Это затронуло около 1200 представительных органов муниципальных образований. До принятия поправок, по данным Центральной избирательной комиссии РФ по состоянию на 1 сентября 2010 г., смешанная (мажоритарно-пропорциональная) и пропорциональная избирательные системы применялись на выборах соответственно 505 (на 1 марта 2009 г. - 293) и 377 (на 1 марта 2009 г. - 59) представительных органов местного самоуправления, включая городские и сельские поселения.

<4> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<5> См.: Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 14. Ст. 1577.
<6> См.: Федеральный закон от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 13. Ст. 1685.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П при рассмотрении вопроса о допустимости применения исключительно партийно-пропорциональной системы при формировании представительных органов сельских поселений обратил внимание законодателя на то, что, хотя использование подобной модели в принципе не исключается, оно должно быть сообразно с принципами организации местного самоуправления и избирательного права. Оспариваемые по данному делу положения Федерального закона N 131-ФЗ во взаимосвязи с нормами закона одного из субъектов РФ были дисквалифицированы, поскольку ими не исключалось применение пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создался риск искажения волеизъявления избирателей и нарушения равенства избирательных прав. Применительно к возможности использования пропорциональной избирательной системы в иных случаях Конституционный Суд РФ обозначил ряд условий: наличие местных отделений политических партий, ставящих своей задачей в том числе участие в осуществлении местного самоуправления, достаточное для формирования списков и поддержки выдвижения кандидатов, включая беспартийных, а также наличие общественных объединений, обладающих правом на участие в избирательном процессе, эффективное партийное функционирование членов местного сообщества и др.

На сегодняшний день это решение Конституционного Суда РФ реализовано частично. Федеральным законом от 16 октября 2012 г. N 173-ФЗ введено императивное правило применения мажоритарной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая городские округа) с численностью менее 15 депутатов. В целом по России это 12% городских и 73% сельских поселений. Наряду с этим, Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 303-ФЗ отменено требование обязательного пропорционального компонента на муниципальных выборах в муниципальных районах, городских округах. Определение условий применения избирательных систем на муниципальных выборах отнесено в своей основе к дискреционным полномочиям субъектов РФ.

Усиление принципа мажоритарного представительства на местном уровне следует считать оправданным в той мере, в какой это позволяет предотвратить возникновение возможных проблем, связанных с искажением волеизъявления избирателей, выявленных Конституционным Судом РФ. Но при оценке состоявшихся изменений нужно учитывать также следующее.

Во-первых, по логике действующего законодательства поселения, не относящиеся к малочисленным, не лишаются возможности использовать пропорциональную избирательную систему (в том числе как компонент смешанной избирательной системы), при условии, что общее число избираемых депутатов составит не ниже 15. Проходящий сегодня в целом ряде регионов процесс укрупнения муниципальных образований позволяет вывести их из-под действия требования обязательной мажоритарной избирательной системы. В то же время городские и сельские поселения, численность населения которых составляет от 3 до 10 тыс. человек (42% городских и 12% сельских поселений), и городские округа, численность населения которых составляет менее 10 тыс. человек (6% городских округов), установившие общее число депутатов на минимально допустимом уровне в 10 человек, могут использовать пропорциональную избирательную систему при условии, что общая численность избираемых депутатов будет увеличена еще на 5 человек. При этом субъекты РФ, определяя условия применения на муниципальных выборах избирательных систем, не связаны запретом на установление безальтернативных вариантов, могут предусмотреть на вариативной основе различные виды пропорциональной избирательной системы.

Во-вторых, политические партии, как и ранее, остаются единственными субъектами выдвижения списков кандидатов на выборах местных представительных органов и основными субъектами выдвижения кандидатов на выборные должности местного самоуправления при применении мажоритарной избирательной системы. При этом налицо доминирование одной из политических партий. Ослабление действия принципа пропорциональности, как свидетельствует практика, способствует тому, что основная конкуренция на муниципальных выборах разворачивается между кандидатами, выдвинутыми от правящей политической партии, и кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения. Подобный формат соперничества может казаться перспективным, но это не свидетельствует о том, что выборы приобретают более свободный и демократичный характер. Классик доктрины партий и партийных систем М. Девюрже полагал противопоставление независимых кандидатур партийным слишком наивным <7>. За кандидатом всегда стоит организация, и отсутствие партийной монополии означает только, что не партии, а другие организации могут участвовать в избирательном процессе, и еще вопрос, действительно ли эти организации более свободны, чем партии, при подборе кандидатов.

<7> Девюрже М. Политические партии. Пер. с франц. Изд. 3-е. М.: Академический Проект; Королев: Парадигма, 2005. С. 422.

Анализ зарубежной практики регулирования избирательных систем, применяемых на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, показывает, что наиболее широкое распространение имеет пропорциональная избирательная система. Она используется в Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Испании, Литве, Лихтенштейне, Мексике, Мозамбике, Молдове, Нидерландах, Никарагуа, Панаме, Португалии, Южной Африке. Мажоритарную избирательную систему применяют Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Куба, Таджикистан, Туркменистан, Франция. Использование смешанной избирательной системы имеет характер исключения. Это имеет место, например, в Италии в коммунах с населением свыше 15 000 человек и в Украине при выборах в городах, районах и областях. При этом лишь в единичных странах с пропорциональной системой на местном уровне установлена партийная монополия на выдвижение списков кандидатов (Бразилия, Южная Африка, Швейцария - кантон Женева). По общему правилу субъектами избирательного процесса наряду с партиями являются и иные общественно-политические организации (Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Молдова, Мозамбик, Португалия), а в ряде случаев также независимые кандидаты (Литва, Таджикистан, Украина, Эстония).

В условиях современной правовой демократии основными субъектами избирательного процесса на муниципальных выборах являются прежде всего локально-территориальные объединения жителей. Конституционный Суд РФ в упомянутом Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П ориентировал законодателя на то, чтобы, следуя принятым в государствах, признающих Европейскую хартию местного самоуправления, стандартам, обеспечить участие населения в муниципальных выборах посредством функционирующих в рамках местных сообществ территориальных коллективов (общественных организаций, профессиональных групп, организаций по интересам и т.п.) сообразно их численности, организованности, степени вовлечения в решение вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании, а также возможность такого участия для граждан в индивидуальном качестве. Эта правовая позиция законодателем не была воспринята.

Сам характер интересов, получающих свое выражение посредством местного самоуправления, определяет особенности проявления принципа политического многообразия в представительной системе местного сообщества <8>. Здесь он реализуется главным образом через конкурентное взаимодействие социально ориентированных общественных формирований, а не через многопартийность. Муниципальные выборы служат важнейшим способом самоорганизации населения в целях удовлетворения основных потребностей по месту жительства. Это предполагает, что муниципальные выборы должны: а) носить в своей основе неполитизированный характер, строиться на конкуренции не партийных идеологий, а социальных проектов; б) обеспечивать широкую основу для формирования прежде всего непосредственно-персонифицированных представительно-правовых связей населения с избираемыми должностными лицами местного самоуправления, выдвигаемыми из среды самого местного сообщества. Придание политическим партиям решающей роли в муниципальных выборах противоречит природе местного самоуправления - субъектами избирательного процесса здесь должны выступать прежде всего локально-территориальные объединения граждан, а также собственно местные жители. Этому соответствует применение в основном мажоритарной избирательной системы на поселенческом уровне. Переход к пропорциональности, в том числе в составе смешанной избирательной системы, оправдан для муниципальных образований верхнего (территориального) уровня, имея в виду как пространственный масштаб, так и характер и степень дифференциации социальных интересов, "отягощенность" муниципальных органов власти этого уровня государственными полномочиями.

<8> См. об этом подробнее: Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1.

Вместе с тем принцип пропорциональности, как он используется в системе государственных выборов, не может автоматически распространяться на сферу местного самоуправления, где формирование наиболее тесных персональных связей выборных лиц с населением имеет характер универсального императива. Поэтому реализация пропорциональной избирательной системы на местном уровне должна обусловливаться по крайней мере: а) применением в соответствии с ориентирами Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (пп. "g" п. 5 Рекомендации 297 (2010) "Местная и региональная демократия в Российской Федерации") правила открытых списков <9>; б) разделением списков кандидатов на общую часть и создаваемые в рамках одномандатных избирательных округов территориальные группы <10>; в) предоставлением возможности участия в выборах политическим партиям, имеющим в конкретном муниципальном образовании местное отделение.

<9> В настоящее время предусмотрено в Республике Мордовия, Тверской и Самарской областях.
<10> Пока реализовано в Республиках Калмыкия и Тыва, Красноярском крае, Волгоградской, Курганской, Тульской, Ярославской областях.

Литература

  1. Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как фактор формирования политической многопартийности (на основе практики Конституционного Суда РФ) // Конституционное правосудие. 2009. N 2.
  2. Девюрже М. Политические партии. Пер. с франц. Изд. 3-е. М.: Академический Проект; Королев: Парадигма, 2005.
  3. Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 64 - 68.
  4. Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М., 2006.
  5. Солженицын А.И. Двести лет вместе. М.: Вагриус, 2008.