Мудрый Юрист

Контроль и надзор за деятельностью хозяйствующих субъектов

Казина Т.В., кандидат юридических наук, декан юридического факультета Института гуманитарного образования и информационных технологий.

В работе рассмотрены порядок, сроки и ответственность лиц, участвующих в мероприятиях по контролю и надзору. Необходимым элементом проверок является соблюдение конституционных гарантий по обеспечению законности при осуществлении контрольных мероприятий. Автором дан анализ положений Федерального закона, который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Ключевые слова: контроль, надзор, юридические лица, индивидуальный предприниматель, проверка.

An order, terms and responsibility of persons participating in events on control and supervision, is in-process considered. The necessary element of verifications is an observance of constitutional guarantees on providing of legality during realization of control events. Author is give the analysis of federal law, that regulates relation in area of organization and realization of state control (supervision), municipal control and protection of rights for legal entities and individual businessmen during realization of state control (supervision), municipal control, provisions.

Key words: control, supervision, legal entities, individual businessman, verification.

Сфера государственного управления всегда предполагала главенство императивных принципов и наличие правоотношений, характеризуемых как власть и подчинение. Вместе с тем курс российского государства на приоритет прав и свобод не только физических, но и юридических лиц заставил законодателя реализовать гарантии исполнительной власти при осуществлении мероприятий по контролю и надзору <1>.

<1> См. о соотношении понятий контроля и надзора, напр.: Терентьев И.А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 70 - 72.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2> регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

<2> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СПС "КонсультантПлюс".

Согласно этому Закону плановые проверки проводятся специальными должностными лицами не чаще чем один раз в три года. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Следует помнить, что правила о порядке и сроках проверок не применяются:

  1. к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;
  2. при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия;
  3. при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;
  4. при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации;
  5. при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;
  6. при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;
  7. к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Следовательно, указанные выше должностные лица в силу своей компетенции будут осуществлять проверочные мероприятия на основании иного федерального закона <3>.

<3> См., напр.: Лабоцкая Р.Е. Соотношение правоохранительной и контрольно-надзорной функций государства // Административное право и процесс. 2013. N 8. С. 84 - 85.

Положения Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

  1. контроль за осуществлением иностранных инвестиций;
  2. государственный контроль за экономической концентрацией;
  3. контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере;
  4. налоговый контроль;
  5. валютный контроль;
  6. таможенный контроль;
  7. государственный портовый контроль;
  8. контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
  9. контроль на финансовых рынках;
  10. банковский надзор;
  11. страховой надзор;
  12. надзор в национальной платежной системе;
  13. государственный контроль за осуществлением клиринговой деятельности;

13.1) государственный контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов;

  1. контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
  2. контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
  3. пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный, фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
  4. контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов.

В общих положениях Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008 регламентируются также особенности организации и проведения проверок при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

  1. государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией;
  2. лицензионный контроль;
  3. экспортный контроль;
  4. государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций;
  5. федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;
  6. федеральный государственный надзор в области связи;
  7. федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны;
  8. государственный надзор в сфере рекламы;
  9. федеральный государственный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта);
  10. федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;
  11. федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;
  12. федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
  13. федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии;
  14. государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;
  15. федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;
  16. федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений;
  17. федеральный государственный пожарный надзор;
  18. государственный строительный надзор;
  19. государственный контроль (надзор) на территории особой экономической зоны;
  20. государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий;
  21. государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов);
  22. государственный надзор в области организации и проведения азартных игр;
  23. федеральный государственный надзор за проведением лотерей;
  24. федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций;
  25. региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси;
  26. региональный государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль;
  27. государственный контроль (надзор) в сфере образования;
  28. региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;
  29. федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц.

Естественно, что порядок и сроки проверок устанавливаются национальным законодательством, однако, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом N 294-ФЗ от 26.12.2008, применяются правила международного договора Российской Федерации.

Как юридических, так и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, в первую очередь интересует, а что же будут проверять?

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом.

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры.

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в установленном законом порядке.

О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Как видим, принципы открытости и публичности позволяют системе государственного управления соблюдать гарантии для хозяйствующих субъектов в части исключения незаконного вмешательства в деятельность юридических и физических лиц.

Следует, однако, отметить то обстоятельство, что проверяющие субъекты не связаны жестким 3-годичным сроком. Речь идет только о плановых проверках! Существуют основания для проведения и внеплановых мероприятий. Но законодатель подошел к разрешению этого вопроса взвешенно и определил исчерпывающие обстоятельства для внезапного контроля и надзора.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

  1. истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
  2. поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

  1. приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Действует такое же правило об уведомлении проверяемых лиц любым доступным способом с возможностью контроля получения корреспонденции, однако в случае, если требуется незамедлительное проведение внеплановой выездной проверки, копия решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки направляется органом прокуратуры в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля с использованием информационно-телекоммуникационной сети. Налицо достижения научно-технического прогресса для исключения фактов волокиты и обеспечения доступности информации для широкой аудитории.

Законодатель предусмотрел в тексте Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ ограничение права на осведомленность о начале проверки. А именно если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

Поскольку предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, то в течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса проверяемые лица обязаны направить в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля указанные в запросе документы. При этом документы представляются в виде копий, заверенных печатью (при ее наличии) и, соответственно, подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе представить указанные в запросе документы в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В тексте Федерального закона подчеркивается, что не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Совершенно обоснованный запрет, обусловленный вполне существенными затратами проверяемых лиц, связанных с мероприятиями по контролю и надзору. Ведь заверение копий документов у нотариуса предполагает уплату не только государственной пошлины, а также тарифов за услуги по выезду, срочность и др.

Выездная проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

  1. удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
  2. оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных ст. ст. 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

  1. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе, в частности, осуществлять мероприятия по контролю и надзору в случае отсутствия при проведении проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением установленных законом случаем. Например, если будет выявлено злоупотребление руководителем своим правом на непосредственное участие при проверке. Законодателем определено следующее: в случае официального предупреждения юридического лица, индивидуального предпринимателя о выездной проверке компетентные лица обязаны присутствовать на ней лично либо обеспечить присутствие на месте уполномоченных представителей. Практика показывает, что неоднократное игнорирование уведомления о выездной проверке дает все основания провести мероприятия по контролю и надзору в отсутствие руководителя (иных компетентных лиц).

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ устанавливает виды ответственности к юридическим лицам, их руководителям, иным должностным лицам или уполномоченным представителям юридических лиц, индивидуальным предпринимателям, их уполномоченным представителям, необоснованно препятствующим проведению проверок, уклоняющимся от проведения проверок и (или) не исполняющим в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Из заключительных положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ следует вывод о взаимной ответственности субъектов мероприятий по контролю и надзору. Речь идет не только о гражданско-правовой ответственности, но и административной, уголовной, а также других видах юридической ответственности.

Не было бы смысла проводить проверочные мероприятия, если бы не требование законодателя обобщать, анализировать и проводить профилактическую работу по пресечению нарушений законодательства юридическими и физическими лицами при осуществлении хозяйственной деятельности.

В связи с этим ежегодно органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, осуществляют подготовку докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, об эффективности такого контроля и представляют указанные доклады в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в электронной форме, и его представление в Правительство Российской Федерации.

Таким образом, законодательное регулирование отношений в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля позволяет установить легитимный правопорядок в системе государственного управления.

Список использованной литературы

  1. Терентьев И.А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти // Административное право и процесс. 2012. N 11.
  2. Лабоцкая Р.Е. Соотношение правоохранительной и контрольно-надзорной функций государства // Административное право и процесс. 2013. N 8.