Мудрый Юрист

Реализация принципа свободы договора и его ограничение при осуществлении экономической деятельности образовательными организациями

Сюбарева Ирина Федоровна, профессор кафедры предпринимательского права Юридического института федерального государственного автономного образовательного учреждения ВПО "Балтийский федеральный университет им. И. Канта", доктор педагогических наук, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются особенности заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества с участием образовательных организаций как хозяйствующих субъектов, анализируются ограничения, установленные законодательством в отношении заключения таких договоров, приводятся примеры из судебной практики, делаются выводы о справедливом подходе законодателя к ограничению принципа свободы договора в связи с усиливающейся коммерциализацией деятельности образовательных организаций.

Ключевые слова: принцип свободы договора, правовое регулирование, образовательные организации, образовательная услуга, договорные отношения, гражданско-правовой договор.

Implementation of the principle of freedom of contract and limitation thereof in execution of economic activities by educational institutions

I.F. Syubareva

Syubareva Irina Fedorovna, professor, Chair of Entrepreneurial Law, Law Institute, Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Professional Education "I. Kant Baltic Federal University", doctor of pedagogical sciences, candidate of juridical sciences.

The article reviews peculiarities of conclusion of contracts relating to government and municipal property with participation of educational institutions as business entities and analyses limitations imposed by the legislation in respect of conclusion of such contracts. Furthermore, the paper demonstrates some examples from the court practice and makes a conclusion on the legislator's just approach to limitation of the principle of contractual freedom in connection with increasing commercialization of educational institutions' activities.

Key words: principle of contractual freedom, legal regulation, educational organizations, educational service, contractual relations, civil contract.

Актуальность темы статьи объясняется новыми законодательными подходами к экономической деятельности в сфере образования. Сегодня образовательные организации активно ведут хозяйственную деятельность, участвуют в гражданском обороте, являются участниками предпринимательских правоотношений, решают вопросы, связанные с заключением договоров, определением своих обязательств и иных условий, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и т.д. Нужно отметить, что в целом значительно расширились правоспособность некоммерческих организаций, сфера применения договоров, увеличился круг объектов, по поводу которых возможно заключение договора.

Опираясь на положения ГК РФ (ст. 421) [1], рассмотрим особенности проявления принципа свободы договора и ограничения его действия в правоотношениях с участием образовательных организаций как хозяйствующих субъектов, проиллюстрируем эти особенности примерами из судебной практики. Ответим на вопрос: каковы пределы реализации свободы договора образовательными организациями как хозяйствующими субъектами?

Сегодня образовательные организации в рамках своей экономической деятельности могут оказывать широкий спектр услуг на основе гражданско-правовых договоров. К ним отнесены экскурсионные и туристические, консультационные (консалтинговые), инжиниринговые, информационные и маркетинговые услуги в установленной сфере деятельности; услуги связи, транспортные услуги; библиотечные услуги и услуги по пользованию архивами; копировально-множительные и переплетные услуги; юридические и аудиторские услуги; медицинские услуги и многие другие. Договорные отношения могут возникать и в процессе приобретения, изготовления и реализации продукции общественного питания; реализации товаров, созданных или приобретенных за счет средств от приносящей доход деятельности, и т.д. Образовательные организации выполняют заказы на научные исследования и разработки для юридических и физических лиц. Все вышеперечисленное предполагает, можно сказать - обязывает, оформление правоотношений путем заключения различных гражданско-правовых договоров. Так, образовательные организации заключают договор купли-продажи тепловой энергии и горячей воды, договор об организации хозяйственного обеспечения деятельности учреждения, договор о сотрудничестве по переводу денежных средств третьих лиц, совершенному в пользу клиента, и др. Очевидно, всех видов договоров, заключаемых в процессе осуществления экономической деятельности, не перечислить, ввиду того что каждая образовательная организация решает эти вопросы исходя из собственных нужд и потребностей, а также из специфики осуществления уставной деятельности.

Можно говорить о реализации принципа свободы, когда образовательная организация самостоятельна в выборе решения о заключении (или незаключении) договора, самостоятельно определяет приоритетность заключаемых договоров, вид самого заключаемого договора, самостоятельно принимает решение по поводу того, с кем из субъектов права ей сотрудничать и заключать договор, самостоятельно определяет условия заключаемых договоров.

Однако действие принципа свободы ограничено, если речь идет о заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Ограничения установлены Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) [2], определяющим порядок, который необходимо соблюдать при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества. В основном это касается договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования. Особое внимание законодателем уделено договору аренды. В аренду сдаются здания, сооружения, помещения в них или части помещений. Собственнику не безразлична судьба такого имущества, которое имеет особый правовой режим и закрепляется им за образовательной организацией на праве оперативного управления. Заключаемый при этом договор аренды требует государственной регистрации.

Закон о защите конкуренции, определяя условия и порядок заключения вышеназванных договоров, дифференцирует имущество на закрепленное и не закрепленное на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. Сделаем оговорку и отметим, что для нас в силу ст. 296 ГК РФ интерес имеет только право оперативного управления.

В отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, установлены ограничения Законом о защите конкуренции, проявляющиеся в обязательном проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров, и образовательная организация заключает договор только с субъектом, выигравшим аукцион или конкурс. Так, согласно п. 1 ст. 17.1 заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Однако здесь есть исключения, которые связаны с предоставлением указанных прав на такое имущество государственным и муниципальным учреждениям (пп. 3 п. 1 ст. 17.1), социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими деятельности, направленной на решение социальных проблем (пп. 4 п. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции; ст. 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" [3]), организациям, осуществляющим образовательную деятельность (пп. 6 п. 1 ст. 17.1), и др. Как видим, действие принципа свободы договора в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве оперативного управления, ограничено.

Закон о защите конкуренции также устанавливает аналогичные ограничения и в отношении государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления. Так, урегулирован порядок заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного и муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления, для автономных учреждений (в отношении недвижимого имущества - пп. 2 п. 3 ст. 17.1), а также для бюджетных и казенных учреждений (пп. 3 п. 3 ст. 17.1). Суть такого порядка (как и в вышеприведенном примере в отношении имущества, не закрепленного на праве оперативного управления) заключается также в том, что договоры могут быть заключены только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Однако и здесь есть свои исключения. Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного или муниципального имущества государственных или муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в случае заключения этих договоров с медицинскими организациями для охраны здоровья обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность (пп. 1 п. 3.2 ст. 17.1), с организациями общественного питания для создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность (пп. 2 п. 3.2 ст. 17.1), с физкультурно-спортивными организациями для создания условий для занятия обучающихся физической культурой и спортом (пп. 3 п. 3.2 ст. 17.1). Перечень таких организаций ограничен.

Особое внимание в Законе о защите конкуренции уделяется порядку заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе созданных государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе созданных государственными академиями наук). Пунктом 3.1 ч. 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что заключение таких договоров аренды осуществляется без проведения конкурсов или аукционов, в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2011 г. N 677 [4], с соблюдением следующих условий: арендаторами являются хозяйственные общества, созданные учреждениями, указанными в абзаце первом настоящей части; деятельность арендаторов заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау)), право использования которых внесено в качестве вклада в их уставные капиталы; договорами аренды устанавливается запрет на сдачу в субаренду этого имущества, предоставленного хозяйственным обществам по таким договорам аренды, передачу хозяйственными обществами своих прав и обязанностей по таким договорам аренды другим лицам, на предоставление этого имущества в безвозмездное пользование, на залог таких арендных прав. Как видим, заключение договора аренды регламентируется не только Федеральным законом, но еще и подзаконным нормативно-правовым актом, которые ограничивают свободу образовательной организации высшего профессионального образования при заключении договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества.

Есть еще ограничения по поводу принятия решения, и касаются они отдельных видов образовательных организаций. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 537 "О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения" [5] решение по передаче недвижимого имущества федерального государственного учреждения в аренду по договорам принимается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом путем направления ему проекта решения.

Применительно к передаче в аренду недвижимого имущества, закрепленного за государственным образовательным учреждением, установлены ограничения и другим Федеральным законом - "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ (далее - Закон о гарантиях прав ребенка) [6], которые необходимо соблюдать при заключении договоров. Согласно п. 4 ст. 13 этого закона, если государственное учреждение, являющееся объектом социальной инфраструктуры для детей, сдает в аренду закрепленные за ним объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора. Договор аренды не может заключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения указанных условий.

Таким образом, ограничение действия принципа свободы договора проявляется в отношении выбора субъектов, имеющих право на заключение договоров, которые определяются по итогам проведения конкурсов или аукционов, в случаях, когда объектом правоотношений выступает государственное или муниципальное имущество, а также условий договоров аренды - в случаях, когда объектом правоотношений выступает государственное имущество государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования. Ограничение принципа свободы договора проявляется и в отношении принятия решения по передаче недвижимого имущества федерального государственного учреждения в аренду по договорам, которое принимается не самостоятельно образовательной организацией, а только органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. Принцип свободы договора ограничен требованием проведения учредителем экспертной оценки последствий договора аренды в случаях, когда имущество выступает объектом социальной инфраструктуры для детей.

Приведем примеры из судебной практики. Например, отсутствие согласия собственника имущества и решения учредителя о передаче в аренду имущества (решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 июля 2014 г. по делу N А56-30356/2014 [7]). В таких случаях договор признается недействительным. Со стороны образовательного учреждения нарушаются требования о согласовании договора аренды с Федеральным агентством по образованию и заключении его на конкурсной основе (Постановление ФАС Московского округа от 22 сентября 2011 г. по делу N А40-12243610-105-1086 [8]). В других случаях, кроме вышеназванных условий, отсутствует и экспертная оценка последствий такого договора (решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 1 августа 2014 г. по делу N А56-29125/2014 [9]). Примеры из практики, когда договор аренды был заключен без процедуры конкурса или аукциона: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда города Санкт-Петербурга от 9 января 2014 г. по делу N А56-32702/2014 [10]; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда города Санкт-Петербурга от 5 декабря 2013 г. по делу N А56-32708/2013 [11].

Таким образом, право участников - образовательных организаций гражданского оборота самостоятельно решать, следует им заключать договор или нет, может быть ограничено законом. Реальная свобода в выборе контрагента по договору для образовательных организаций также ограничена. Ограничения действия принципа свободы договора проявляются на стадии его заключения, если объектом будущих правоотношений будет являться государственное и муниципальное имущество. Предусмотренная законом, но не возводимая в абсолют свобода развития договорных отношений имеет позитивное значение, так как позволяет исключить злоупотребление своим правом со стороны хозяйствующих субъектов. Излишняя свобода при заключении договоров привела бы к еще большей коммерциализации деятельности образовательных организаций. Ограничения рассматриваемого принципа справедливы, так как определены в целях улучшения качества договорных отношений. Договор в сфере гражданского оборота с участием образовательных организаций выполняет важную регулятивную функцию, обеспечивая и поддерживая конкурентоспособность образовательных организаций в современных экономических условиях. Что касается законодательства, то налицо тенденция к увеличению числа подзаконных нормативных актов, ограничивающих свободу образовательных организаций при заключении договоров. Полагаем, оптимальным было бы перечисление всех случаев и условий ограничения свободы заключения договоров в одном нормативном правовом акте.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
  2. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.
  3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
  4. Об утверждении Правил заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в том числе созданных государственными академиями наук) или муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных учреждений (в том числе созданных государственными академиями наук): Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2011 г. N 677 // СЗ РФ. 2011. 34. Ст. 4983.
  5. О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 537 // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4236.
  6. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
  7. Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 июля 2014 г. по делу N А56-30356/2014. URL: http://ras.arbitr.ru/.
  8. Постановление ФАС Московского округа от 22 сентября 2011 г. по делу N А40-12243610-105-1086. URL: http://ras.arbitr.ru/.
  9. Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 1 августа 2014 г. по делу N А56-29125/2014. URL: http://ras.arbitr.ru/.
  10. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда города Санкт-Петербурга от 9 января 2014 г. по делу N А56-32702/2014. URL: http://ras.arbitr.ru/.
  11. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда города Санкт-Петербурга от 5 декабря 2013 г. по делу N А56-32708/2013. URL: http://ras.arbitr.ru/.