Мудрый Юрист

Меры ответственности за действия по координации экономической деятельности в контексте "четвертого антимонопольного пакета" *

<*> Статья написана с использованием СПС "КонсультантПлюс" и "Гарант".

Хабаров Сергей Александрович, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического факультета им. М.М. Сперанского ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ", кандидат юридических наук.

В работе рассматриваются актуальные вопросы мер ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в том числе за действия по координации экономической деятельности, в контексте внесения в Государственную Думу РФ "четвертого антимонопольного пакета" поправок в Федеральный закон "О защите конкуренции" и другие законодательные акты РФ, разработанные Федеральной антимонопольной службой РФ.

Ключевые слова: "четвертый антимонопольный пакет", Закон "О защите конкуренции", ответственность за нарушения антимонопольного законодательства.

Measures of responsibility for actions on coordination of economic activities in the context of the "4-th antitrust package"

S.A. Khabarov

Khabarov Sergej Aleksandrovich, assistant professor, Chair of Entrepreneurial and Corporate Law, M.M. Speranskij Law Faculty, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, candidate of juridical sciences.

The article dwells upon urgent issues of liability for antitrust law violations, including for coordination of economic activities, in the light of the introduction of the "4-th antitrust package" of amendments to the Federal antitrust and other laws, developed by the Federal Antimonopoly Service of the RF, to the State Duma of the RF.

Key words: the "4-th antitrust package" of amendments, the Federal antitrust law, liability for antitrust law violations.

Пакет поправок в антимонопольное законодательство в рамках так называемого "четвертого антимонопольного пакета", утвержденного Правительством РФ <1>, не отличается существенной новизной и радикализмом в том, что касается мер ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, включая действия по координации экономической деятельности, в отличие, например, от предложений по регламентированию деятельности субъектов, занимающих доминирующее положение, картелей покупателей, ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов, и проч. В основном здесь речь идет о поправках, направленных на устранение некоторых пробелов в действующем российском законодательстве.

<1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разработан ФАС РФ в целях совершенствования антимонопольного регулирования и развития конкуренции, на основании плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики", утвержденного распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 2579-р, а также Перечня поручений Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" от 26 июля 2013 г. N ДМ-П13-4698. См.: официальный веб-сайт Федеральной антимонопольной службы. URL: http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_51214.html.

Общие положения об ответственности за нарушения антимонопольного законодательства установлены в главе 8 федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Согласно ст. 37 Закона за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Как известно, данная норма подразумевает в первую очередь административную и уголовную ответственность. В соответствии со ст. 23.48 КоАП РФ федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.15, ч. 6 и 12 ст. 9.16, ст 9.21, 14.3, ч. 4 и 5 ст. 14.3.1, ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, ч. 1 ст. 14.31.2, ст. 14.32, 14.33, ч. 1, 3 - 5 ст. 14.38, ст. 14.40 - 14.42, ч. 2.1 - 2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах своих полномочий), ст. 19.31 Кодекса. Нарушение антимонопольного законодательства в некоторых случаях может являться основанием для привлечения лиц к уголовной ответственности в соответствии со ст. 178 УК РФ. Норма предусматривает ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем заключения хозяйствующими субъектами-конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля), неоднократного злоупотребления доминирующим положением, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо повлекли извлечение дохода и проч.

Гражданско-правовая ответственность может наступать как следствие противоправных действий или бездействия, нарушающих антимонопольное законодательство. Очевидно, что привлечение нарушителей к административной и уголовной ответственности не лишает потерпевших права на обращение с требованием о возмещении убытков, понесенных вследствие такого нарушения, согласно ст. 15 ГК РФ. Также в дополнение к общим нормам ст. 11 и главы 59 ГК РФ ч. 3 ст. 37 Закона о защите конкуренции предусматривает, что лица, права и интересы которых нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд с исками, в том числе с исками о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков, включая упущенную выгоду, возмещении вреда, причиненного имуществу. Кроме этого, в Законе о защите конкуренции гражданско-правовая ответственность упоминается и в подп. "к" п. 2 ч. 1 ст. 23, где идет речь о выдаче антимонопольным органом предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Безусловно, привлечение к ответственности указанных выше нарушителей не освобождает их от обязанности исполнять решения и предписания антимонопольного органа, представлять в антимонопольный орган ходатайства или уведомления для рассмотрения либо осуществлять иные предусмотренные антимонопольным законодательством действия (ч. 2 ст. 37 Закона о защите конкуренции).

Действующее антимонопольное законодательство во многом, как и многие другие отрасли законодательства РФ, в силу относительной новизны и недостаточной развитости характеризуется наличием запретов и ограничений, часть из которых не подкреплена соответствующими мерами административной и иной ответственности. С другой стороны, некоторые положения законодательства, наоборот, по сути допускают в ряде случаев двойную ответственность. Примером первого рода является предложение регулятора в рамках "четвертого антимонопольного пакета" дополнить КоАП РФ новой статьей (ст. 7.32.4), устанавливающей ответственность, в частности, за нарушение процедуры торгов, проведение которых является обязательным в соответствии с российским законодательством, в том числе продаж государственного (муниципального) имущества, а также порядка заключения договоров по результатам таких торгов и продаж или в случае, когда такие торги признаны несостоявшимися. Примером другого рода являются положения законопроекта, устраняющие основания для двойной ответственности нарушителей антимонопольного законодательства, на чем настаивали крупные российские деловые ассоциации и что нашло у них позитивный отклик <2>. В законодательство предлагается правило, в соответствии с которым предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с антимонопольным нарушением, не может быть выдано лицу, которое подлежит привлечению к административной ответственности в порядке, установленном законодательством РФ, в виде административного штрафа, выраженного в величине, кратной сумме выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение (ч. 3 ст. 51).

<2> См.: материалы, подготовленные Общероссийской общественной организацией "Деловая Россия", г. Москва, ноябрь, 2013 г. "Кому и зачем нужен 4-й антимонопольный проект". URL: http://naiz.org/upload/iblock/dde/dde09907a174160edaecfe511d17996f.pdf.

Значительное место в "четвертом антимонопольном пакете" поправок уделяется расширению применения административных мер (как по субъектному, так и по объектному составу) по предупреждению и предостережению незначительных нарушений антимонопольного законодательства, которые доказали свою эффективность с момента их введения "третьим антимонопольным пакетом". Законопроектом, во-первых, предлагается расширить круг лиц, которым могут быть направлены предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства (ст. 25.7 Закона о защите конкуренции), включив в него должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов и Центрального банка РФ. Во-вторых, законопроектом предлагается внести изменения в ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, касающиеся расширения круга правонарушений, к которым может применяться институт предупреждения. В соответствии с ними предупреждения могут быть выданы за экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом (п. 6 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции); за создание дискриминационных условий (п. 8 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции); за распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации (п. 1 ч. 1 ст. 14 Закона о защите конкуренции); за введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей (п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона); за некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами (п. 3 ч. 1 ст. 14 Закона о защите конкуренции), а также положений ст. 15 Закона о защите конкуренции. Следует отметить, что законопроект в некоторых отношениях либерализует меры ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в других - очевидно ужесточение позиции регулятора. Например, поскольку законопроектом расширяется институт мер предупреждения, административное наказание, предусмотренное ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ (административный штраф), предлагается применять только к лицам, неоднократно допустившим нарушение антимонопольного законодательства. Юридические лица, добровольно заявившие в ФАС РФ, ее территориальный орган о заключении ими недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения (картеля) и в совокупности выполнившие другие условия, подлежат штрафу в размере суммы минимального размера административного штрафа, предусмотренного за совершение данного административного правонарушения (предложение прим. 5 ст. 14.32 КоАП РФ). В пояснительной записке ФАС РФ к проекту указанного Закона подчеркивается, что введение указанной нормы направлено на уменьшение административной ответственности для лиц, признавших вину в совершенном административном правонарушении; отказались от участия или дальнейшего участия в соглашении (картеле), и представленные данными лицами сведения и документы являлись достаточными для установления события административного правонарушения <3>. С другой стороны, заметно ужесточение позиции регулятора по вопросам ответственности за антимонопольные нарушения. Например, предлагается внести изменения в ст. 14.9 КоАП РФ, предусматривающие безальтернативное наказание в виде дисквалификации при повторном нарушении должностными лицами органов власти положений антимонопольного законодательства.

<3> См.: официальный веб-сайт Федеральной антимонопольной службы. URL: http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts51214.html.

В целом можно заметить некоторое улучшение содержательной и юридико-технической стороны норм законопроектов, подготавливаемых ФАС РФ, касающихся административной ответственности. Например, дополняя Закон о защите конкуренции новой главой 51, предусматривающей антимонопольные требования к созданию государственных и муниципальных унитарных предприятий (запрет на их создание без предварительного согласования с антимонопольным органом), регулятор одновременно предусматривает и определенные меры ответственности, что в прошлом делалось не всегда. За неисполнение предписания антимонопольного органа, выданного при осуществлении контроля за созданием государственных и муниципальных унитарных предприятий, ч. 2 ст. 21 Закона предполагается административная ответственность, установленная ст. 19.5 КоАП РФ.

Несомненным плюсом в контексте оптимизации административной деятельности регулятора является содержащееся в законопроекте предложение образовать в ФАС РФ президиум (ст. 23), закрепив за ним полномочия по даче разъяснений по вопросам практики применения антимонопольного законодательства и по пересмотру решений территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения нарушают единообразие в толковании и применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства либо нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы. Очевидно, что данная поправка приведет к уменьшению нагрузки на арбитражные суды.

В законопроекте отсутствуют какие-либо новеллы в отношении уголовной ответственности за антимонопольные нарушения. Во многом это связано, по-видимому, с отчаянным сопротивлением деловых кругов инициативам регулятора и других государственных органов <4>. В центре полемики находится ст. 178 УК РФ "Недопущение, ограничение или устранение конкуренции". Противостояние происходит по линии МВД РФ, СК РФ, Прокуратуры РФ, ФАС РФ и общественных организаций деловых кругов в отношении мер уголовной ответственности за участие в картелях и злоупотребление доминирующим положением, в частности в отношении сроков лишения свободы за данные преступления, величины причиненного ущерба и извлеченного дохода, в случае которого предусмотрено уголовное наказание, обязательности обоснования ФАС РФ для заведения дел правоохранительными органами и др. Другой возможной новеллой, вызывающей острые дискуссии, является предложение регулятора о внесении в УК РФ поправок, в соответствии с которыми предприниматель может понести уголовное наказание в виде лишения свободы за любые действия, направленные на координацию поведения хозяйствующих субъектов (в том числе за письменные или устные договоренности, предписывающие осуществлять какие-либо действия или воздержаться от совершения каких-либо действий), последствием которых становится заключение антиконкурентного соглашения или сговора вне зависимости от того, привели ли они к негативным последствиям для конкуренции (повреждению или уничтожению чужого имущества, ущербу, извлеченному доходу и т.п.) или нет. Как известно, данная поправка прошла уже первое чтение в Государственной Думе РФ, однако пока ее движение приостановлено. Нетрудно видеть, что в условиях сложности квалификации дел о нарушениях антимонопольного законодательства, в особенности действий по координации экономической деятельности, данная норма может открыть возможности для широких злоупотреблений (в том числе для рейдерских захватов, коррупции и т.п.).

<4> Эксперт. 2013. N 43 (873). URL: http://expert.ru/expert/2013/43/fas-upolnomochen-zapretit/.

В целом следует отметить некоторую положительную тенденцию в эволюции российского антимонопольного законодательства в отношении мер ответственности от явно карательного характера в сторону скорее превентивного. Согласно данным доклада ФАС РФ за 2014 г., в 2013 г. число дел о нарушении антимонопольного законодательства путем совершения антиконкурентных согласованных действий снизилось в три раза (с 31 до 11). После принятия "третьего антимонопольного пакета", которым был введен институт предупреждения, существенно сократилось количество дел, возбужденных по ч. 4 ст. 11 ("иные соглашения") (с 42,2% до 21,8% в общем количестве дел, возбужденных по ст. 11 Закона о защите конкуренции), за счет увеличения доли дел о картелях (с 44,1% до 68,6%). Это также касается выявления различных сговоров на торгах. В количестве дел, возбужденных в 2013 г. по картелям (ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции), большую часть (77,7%) составляют дела о нарушении п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. В 2013 г. число выявленных нарушений ст. 16 Закона о защите конкуренции ("соглашения и согласованные действия с участием органов государственной власти и местного самоуправления") уменьшилось по сравнению с предшествующим периодом почти на 30% <5>. Однако в целом статистика показывает, что применение мер ответственности за нарушения антимонопольного законодательства представляется по-прежнему несбалансированным. На это указывается и представителями общественных ассоциаций бизнеса <6>. Очевидно, это связано с несовершенством законодательной и нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования, а также с правоприменением лишь отчасти. Во многом данная статистка свидетельствует о еще недостаточной развитости российской экономики в целом, о ее высокой первичной монополизации, что вызывает применение специфических мер, не столь характерных для более зрелых экономик.

<5> См.: Официальный веб-сайт Федеральной антимонопольной службы. URL: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30086.html.
<6> Эксперт. 2013. N 43 (873).

ЛИТЕРАТУРА

  1. Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", разработанный ФАС РФ. См.: официальный веб-сайт Федеральной антимонопольной службы. URL: http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_51214.html.
  2. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СПС "Гарант".
  3. Белов В.А. Ловкость рук и никакого мошенства? К вопросу о способе внесения и о содержании некоторых новаций так называемого четвертого антимонопольного пакета // Законодательство. 2014. N 1. СПС "Гарант".

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (постатейный) В.Н. Головина включен в информационный банк согласно публикации - Деловой двор, 2010.

  1. Головин В.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (постатейный). Деловой двор, 2013 г. // СПС "Гарант".

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" А.Н. Кайля, Н.А. Агешкиной, М.М. Серебренникова, М.Г. Холкиной включен в информационный банк.

  1. Кайль А.Н., Агешкина Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Система "Гарант", 2010.