Мудрый Юрист

Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ

Шугрина Е.С., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Показаны этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении, проведены некоторые исторические параллели. Отдельное внимание уделено особенностям управления в рамках объединенных администраций, двухуровневой системы местного самоуправления в городских округах, а также агломераций. Автор приводит к выводу о том, что нарушение логики развития общественных отношений не всегда дает позитивные результаты, позволяет достичь декларируемые цели.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, муниципальные образования, законодательство о местном самоуправлении, территориальные основы местного самоуправления, организационные основы местного самоуправления, объединенная администрация.

The Organizational Model of Local Self-Government: from Zemstvo to Modern Reforms

E.S. Shugrina

Stages of formation and development of the legislation on local government are shown, some parallels in history are drawn. The separate attention is paid to features of managament with in the joint administrations, two-level system of local government in cities, and also agglomerations. The author comes to a conclusion that violation of logic of development of the public relations not always yields positive results, allows to achieve the declared objectives.

Key words: Local governments, public authorities, municipalities, legislation on local government, territorial bases of local government, organizational bases of local government, joint administration.

В 2014 году отмечается 150-летие земской реформы, внесшей существенные изменения в становление и развитие местного самоуправления в России. Именно реформы 1864 года положили начало формированию трех "китов местного самоуправления" - муниципальному образованию, муниципальному здравоохранению и муниципальной статистике. Именно земские реформы положили начало формированию новой системы ценностей, связанной с участием в управлении делами государства и общества; до сих пор принято считать, что земский учитель или земский врач - это элита, особый тип людей, делавших очень важное дело для людей, совмещая благотворительность и служение Отечеству.

Отрадно констатировать, что в начале 1990-х годов наша страна вернулась к этой парадигме, в органы местного самоуправления пошли люди, обладающие похожими качествами. Во многом благодаря им в то время наблюдался расцвет реального местного самоуправления в исконном понимании этого термина.

Историки любят оперировать терминами "реформы - контрреформы", причем термин "контрреформы" используется для обозначения существенного изменения в правовом регулировании и не несет никакой оценочной нагрузки. Принято выделять реформы 1864 года (включая городскую реформу 1870 года) и контрреформы 1890-х годов.

Если продолжить эту логику в контексте исследования местного самоуправления на современном этапе, то можно выделить такие этапы реформирования местного самоуправления:

Декабрь 1993 - август 1995 г. (создание предпосылок для реформирования местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Конституции РФ, содержащей значительное количество норм о местном самоуправлении. Вместе с тем основное правовое регулирование в этот период осуществлялось указами Президента РФ, подзаконными актами.

Август 1995 - октябрь 2003 г. (реформирование местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ), основанного на весьма либеральном подходе к становлению и развитию местного самоуправления. Субъектам РФ были предоставлены большие полномочия по правовому регулированию местного самоуправления; была довольно серьезная децентрализация власти. Это, кстати, проявлялось и при принятии иных федеральных законов о местном самоуправлении, которые по своей сути были рамочными, что видно даже из их названия: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Такой подход приводил к формированию разных моделей местного самоуправления в разных регионах. Вместе с тем отдельные субъекты РФ злоупотребляли своими правами, органы государственной власти отдельных субъектов противились реальному становлению местного самоуправления.

<1> Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Октябрь 2003 - май 2014 г. (контрреформы местного самоуправления). Особенностью этого этапа является принятие концептуально иного Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ)), несмотря на сохранение старого названия, данный Закон основан на существенной децентрализации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие концептуально иного закона было обусловлено необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление <2>, фактической реакцией Федерации на чрезмерно "волюнтаристское поведение" ряда субъектов РФ.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<2> См., например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения".

Май 2014 года - н/время (контрреформирование контрреформ местного самоуправления). Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ <1> (далее - Федеральный закон N 136-ФЗ) в действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Причем если принятие Федеральных законов в 1995 и 2003 годах было обусловлено складывающимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, то реформирование местного самоуправления 2014 года больше обусловлено политической целесообразностью, чем фактическими тенденциями развития в названной сфере. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ получили значительный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления. Вместе с тем усилилась унификация местного самоуправления, был введен новый вид муниципального образования; изменились правила определения компетенции органов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти; органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким образом, чтобы минимизировать прямое волеизъявление население, чтобы жители не голосовали за конкретного кандидата (активно вводится институт делегирования; глава муниципального образования избирается из числа депутатов; депутаты избираются по партийным спискам и т.п.). Иными словами, органы местного самоуправления все больше "встраиваются" в систему органов государственной власти <2>.

<1> См: Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<2> Так, если в первоначальной редакции Закона 2003 года конкурсная комиссия по отбору претендентов на должность главы местной администрации на одну треть состояла из представителей органов государственной власти, то после майских поправок 2014 года эта цифра повышена до 50%.

Контрреформы 1890-х, а также начала 2000-х годов были обусловлены фактически развивающимися общественными отношениями; отдельные политологи и историки высказываются о том, что земские контрреформы явились ответом на то, что земства достигли больших результатов и стали набирать слишком большую силу и влияние, опасное для царского правительства. Аналогичные высказывания встречаются и в отношении контрреформ 2003 года.

Изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в мае 2014 года, не обусловливаются логикой развития общественных отношений и строятся исключительно на основе принятых политических решений. Поэтому юридическое оформление данных решений вызывает много вопросов в экспертном сообществе как с точки зрения используемых юридических конструкций, так и качества юридической техники. Рассмотрим это более подробно на примере реформирования организационных основ местного самоуправления.

  1. В 2010 году в Федеральный закон N 131-ФЗ были внесены изменения, позволяющие создавать так называемые совместные (или объединенные) администрации <1>. Согласно части 2 статьи 34 Закона уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.
<1> Федеральный закон от 29 ноября 2010 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С данной инициативой выступила Ленинградская область, преследовавшая вполне конкретные политические цели. Анализ правоприменительной практики показывает невостребованность данной модели, ее надуманность и плохое юридическое оформление.

Официально декларируемая цель этих поправок - оптимизация чиновничьего аппарата, упразднение "лишних" должностных лиц. Однако следует заметить, что объем управленческих функций не сокращается и не оптимизируется (т.е. меньшее количество муниципальных служащих получает большее количество функций); муниципальных образований по-прежнему два, представительных органов также два, да и глав муниципальных образований может быть два. Но администрация одна. Эксперты предупреждают, что сохранение в поселении лишь представительного органа видится недостаточной гарантией для сохранения и полноценного функционирования местного самоуправления на этом уровне. Представительный орган поселения будет восприниматься скорее как неизбежная помеха, нежели как полноценно функционирующий орган <1>.

<1> Праскова С.В. Единая местная администрация для поселения и муниципального района: шаг вперед или два назад? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 6 - 19.

Такая модель вызывает определенные вопросы с точки зрения конфликта интересов: интересы какого муниципального образования выражают муниципальные служащие - муниципального района или поселения? Не очень понятно, в каком муниципальном образовании "находится" трудовая книжка этих муниципальных служащих - коды ОКАТО и др. чьи ставить? Кроме того, нарушается принцип самостоятельности каждого муниципального образования <1>. Сама идея самостоятельного осуществления в таком поселении вопросов как поселенческого, так и межпоселенческого уровня теряет смысл <2>.

<1> Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 60 - 64.
<2> Андриченко Л.В., Постников А.Е. Правовые основы создания единой администрации поселения и муниципального района // Журнал российского права. 2013. N 7. С. 17 - 27.

Поскольку данная модель организации власти в действующем законодательстве четко не урегулирована, потребовались разъяснения Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы <1>. Совместные администрации пытаются внедрить, например, в Ленинградской, Калининградской областях, но не всегда удачно, о чем свидетельствуют судебные решения <2>.

<1> См.: разъяснение Комитета о применении части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона N 315-ФЗ. URL: http://ww.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053048051124056048050.html.
<2> См.: Кассационное определение Калининградского областного суда от 15 февраля 2012 г. по делу N 33-793/2012.

Анализ правоприменительной практики полностью подтверждает эти опасения. Например, в соответствии с решением ФАС Поволжского округа от 21 апреля 2014 года по делу N АФ06-3127/2008, А57-3127/2008 денежные средства, подлежащие взысканию с бюджета поселения г. Ртищево (Саратовская область), должны быть взысканы с муниципального образования "Ртищевский муниципальный район Саратовской области". Это означает, что за счет средств бюджета района покрываются долги поселения. А ведь это по-прежнему разные муниципальные образования, имеющие самостоятельные местные бюджеты. Хотя понятно, что взыскать с бюджета более крупного районы проще. Причем если муниципальные районы обращаются с жалобами на то, что с их бюджета удерживаются денежные средства, то они проигрывают <1>. Получаются, что средства бюджета района расходуются на покрытие расходов, бремя которых должно нести поселение.

<1> Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 22 июля 2014 года по делу N 33-2407/2014; Апелляционное определение Тульского областного суда от 5 июня 2014 года по делу N 33-1468; Апелляционное определение Новосибирского областного суда по делу N 33-2351/2014; Апелляционное определение Архангельского областного суда от 31 октября 2013 года по делу N 33-6395.
  1. Декларируя открытость власти для гражданского общества и приближение ее к населению, федеральный законодатель принимает решения, влекущие наступление прямо противоположных последствий. Анализ норм, принимаемых на федеральном уровне, показывает, что органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким образом, чтобы минимизировать прямое волеизъявление населения, чтобы жители не голосовали за конкретного кандидата (активно вводится институт делегирования как способа формирования представительных органов муниципальных образований; глава муниципального образования избирается из чисел депутатов; депутаты избираются по партийным спискам и т.п.).

В соответствии с поправками, внесенными в мае 2014 года, предусмотрена новая модель управления городскими округами, имеющими районное деление. В частности, предусматривается создание полноценной системы органов местного самоуправления в каждом районе, который получает статус самостоятельного муниципального образования; представительный орган самого округа в этом случае формируется путем делегирования, в округе вводится институт "сити-менеджера".

Большие вопросы вызывает введение института "сити-менеджера". Суть этого института - назначение профессионального управленца для решения сугубо хозяйственных вопросов. Это предполагает требования по наличию определенных знаний, навыков и умений (должны быть соответствующее образование, стаж, опыт работы). Действующее законодательство таких критериев не предусматривает. Кроме того, законодательство о местном самоуправлении таково, что назначенного по результатам конкурса главу местной администрации практически невозможно уволить - даже если его увольняют, то на основании судебного решения он восстанавливается в должности (коллизия норм трудового законодательства и законодательства о местном самоуправлении). Еще в 2011 году Минрегион России провел мониторинг реализации института "сити-менеджеров" и признал эту форму малоэффективной и юридически плохо проработанной <1>.

<1> Осинцев Ю. У сити-менеджеров должно быть профильное образование // Муниципальная власть. 2011. N 5 - 6. С. 54 - 60.

Но самое главное в части реформирования организационных основ местного самоуправления даже не в этом.

В части 1 статьи 131 Конституции РФ предусматривается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В федеральном законе о местном самоуправлении фактически этот вопрос решен иначе. Более того, в частях 5 и 5.1 статьи 34 действующего Федерального закона предусматривается, что население может выносить на референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления только во вновь образованных муниципальных образованиях. Причем если речь идет о вновь образованных внутригородских районах, то там Законом запрещено проводить референдумы по структуре органов. Это фактически означает разный правовой статус однотипных муниципальных образований, что противоречит статье 19 Конституции РФ (жители однотипных муниципальных образований обладают разными конституционными правами, нарушен принцип равенства) - одним вновь образованным муниципальным образованиям можно проводить референдум по структуре органов местного самоуправления, а другим - нет.

Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд РФ, гарантированные Конституцией РФ равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (Постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П и от 30 июля 2001 года N 13-П).

  1. Анализ правоприменительной практики, последних изменений, связанных с реформированием территориальных основ местного самоуправления, показывает, что проявляется довольно четко выраженная тенденция по укрупнению муниципальных образований, формированию городских агломераций, в том числе основанных на создаваемых промышленных кластерах.

Однако Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ были введены новые виды муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Иными словами, введено двухуровневое местное самоуправление и в городских округах, предполагающее создание небольших муниципальных образований.

Если введение двухуровневого местного самоуправления, предполагающего формирование самостоятельных муниципальных образований на уровне районов и поселений, признается многими экспертами, сложилось исторически, обусловлено территориальной обособленностью населенных пунктов, сложившихся объектов инфраструктуры, то введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах представляется небесспорным. Дело в том, что городской округ - это единый экономико-хозяйственный организм <1>, разрыв которого является губительным. При сохранении единства городского хозяйства все основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны быть сосредоточены на уровне города. У органов местного самоуправления внутригородских районов серьезных реальных полномочий нет и быть не может. Опыт организации местного самоуправления в городах федерального значения это очень наглядно показал.

<1> Исключением из этого утверждения являются городские округа, созданные в отдельных регионах, чтобы "уйти" от критерия транспортной доступности; это характерно, например, для островных муниципальных образований Дальнего Востока, больших по площади территорий Якутии и т.п. В этих муниципальных образованиях создание двухуровневых городских округов является оправданным, поскольку на нижнем уровне муниципальные образования создаются в пределах обособленных территории или отдельных населенных пунктов, обладающих замкнутым хозяйственным циклом.

Кроме того, создание новых видов муниципальных образований на уровне города и района в городе предполагает формирование всех внешних признаков муниципальных образований, в том числе местного бюджета. Однако необходимые изменения в бюджетное, налоговое законодательство не внесены. А это означает, что на федеральном уровне отсутствуют правовые основы формирования экономической базы новых муниципальных образований.

Провозглашенными целями проводимой муниципальный реформы являются усиление контроля городского сообщества за общегородской муниципальной властью, приближение ее к населению. Однако введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах само по себе не предназначено для решения данной задачи; для этого необходимо совершенствование механизмов вовлечения населения в местное самоуправление, создание новых форм контроля. Например, через более активное включение органов территориального общественного самоуправления.

Следует отметить, что многие субъекты РФ весьма негативно восприняли эту модель. Причины разные - от плохой юридической проработанности до дороговизны реализации. Пока Челябинск - единственный городской округ, в котором внедрена эта схема. Первые результаты ее реализации выглядят следующим образом: до майской реформы представительный орган состоял из 39 депутатов, после - 49 депутатов и 170 депутатов во внутригородских районах. Очевидно, что нагрузка на бюджет существенно возросла (речь идет об оплате содержания депутатов, выделении средств на муниципальные выборы и т.п.).

Данные реформы привели и к иным, довольно неожиданным последствиям Большое количество избираемых депутатов означает, что появляется большое количество небольших по численности избирательных округов (в пределах 5 тысяч избирателей). Следовательно, кандидаты не предоставляют сведения об имуществе, не собирают подписи в свою поддержку (достаточно написать заявление). Они фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений, избирательный округ настолько мал, что качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации - нет необходимости тратить большие финансовые средства. Эти новации отразились и на качественном составе представительных органов. Появилось много самовыдвиженцев. Депутатский мандат стал доступным даже для малообеспеченных граждан, в том числе иностранных граждан из стран СНГ, с которыми у России заключен соответствующий договор. А это уже может предоставлять потенциальную угрозу для национальной безопасности.

На этом фоне выделяется насущная необходимость правового регулирования организационных моделей управления агломерациями. Агломерация представляет собой совокупность рядом расположенных муниципальных образований или отдельных входящих в них населенных пунктов. Складывающиеся между ними отношения таковы, что можно говорить о фактическом создании системы единого муниципального хозяйства - единого экономического (производственного, транспортного и т.п.) комплекса. А это требует определенной централизации управления.

Эту проблему можно было бы решить, например, за счет:

<1> См., например: Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1603 - 1608.

Возможны и иные варианты организации управления несколькими муниципальными образованиями. Этим вопросом надо заниматься отдельно, в том числе и на основе изучения зарубежного опыта.

Изучение же собственного исторического и современного опыта показывает, что все развивается по спирали. Нарушение логики развития общественных отношений не всегда дает позитивные результаты, позволяет достичь декларируемых целей.