Мудрый Юрист

Принципы юридической ответственности в системе государственной службы: теоретическое понимание и правовое оформление

Буравлев Юрий Михайлович, Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются основные принципы института юридической ответственности, сложившегося в системе государственной службы России во взаимосвязи с принципами права. Приведены научные определения, раскрывающие сущность данных принципов применительно к основным видам юридической ответственности государственных служащих, и дается краткий анализ их понимания в современной науке административного права. Выборочно исследованы правовые источники, закрепляющие принципы административной и дисциплинарной ответственности в системе государственной службы.

Ключевые слова: административное право, система государственной службы, принципы юридической ответственности, законность, презумпция невиновности, неотвратимость ответственности, справедливость, гуманизм.

Principles of legal responsibility in the system of state service: theoretical understanding and legal formalization

Yu.M. Buravlev

Buravlev Yurij Mikhajlovich, assistant professor, S.A. Esenin Ryazan State University, candidate of juridical sciences.

The article deals with the basic principles of legal responsibility institute, which is developed in the system of public service in Russia, in their interrelation with law principles. The article considers scientific definitions that reveal the essence of these principles in relation to main types of public servants' legal responsibility. It also gives a short analysis of their understanding in modern science of administrative law. The article selectively investigates legal sources that establish the principles of an administrative and disciplinary responsibility in system of public service.

Key words: administrative law, system of public service, principles of legal responsibility, legality, innocence presumption, inevitability of responsibility, justice, humanity.

Понятийная категория "принцип" отражает закономерные связи института юридической ответственности и является его основополагающим элементом. Принципы юридической ответственности находятся в диалектической взаимосвязи с принципами права, но не являются их уменьшенной копией, спроецированной на отдельно взятый институт административного права.

В юридической науке неоднократно предпринимались попытки сформулировать понятие и дать классификацию принципов административного права, нормами которого в системе государственной службы регулируется применение дисциплинарной, административной, а частично и материальной ответственности.

"Под принципами административного права, - пишет В.А. Юсупов, - следует понимать основные начала (комплексы идей), характеризующие его содержание, закрепляющие закономерности развития и определяющие механизм административно-правового регулирования управленческих отношений" <1>.

<1> Административное право: В 10 т. Т. 1: Философия и общая теория административного права / В.А. Юсупов. М., 2012. С. 271.

Ю.Н. Старилов рассматривает принципы ответственности государственных служащих за "подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей" в контексте с принципами построения и функционирования государственной службы, которые сводятся "к установлению законодателем ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные действия (деяния) или бездействие государственных служащих" <2>.

<2> Старилов Ю.Н. Государственная служба и государственные служащие // Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 245.

Принципы юридической ответственности, как отмечают исследователи, имеют не только научное (развитие теории юридической ответственности), но и практическое значение, поскольку их соблюдение позволяет правильно применять охранительные нормы, обеспечивать государственно-правовое принуждение с учетом требований новейшего законодательства и социальной справедливости <3>.

<3> Мироненко М.Б. Принципы юридической ответственности в системе принципов права. Тольятти, 2001. С. 6.

Анализируя генезис категории "принцип" в законодательстве о государственной гражданской службе, А.А. Гришковец высказывает сожаление о том, что если ранее он упоминался в законе <4>, то "позднее данный принцип в нормах права не воплощается" <5>.

<4> См.: п. 10 ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
<5> Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: Учеб. курс. М., 2014. С. 457.

Исследуя процессуальную составляющую административной ответственности, А.П. Шергин обращает внимание на принципиально важное в контексте рассматриваемой проблемы положение о том, что "юридическая ответственность регулируется материальными и процессуальными нормами. Первые определяют основания и меры ответственности за соответствующий вид правонарушения, вторые - порядок ее реализации" <6>, что дает основание рассматривать в качестве принципа ответственности единство материальных и процессуальных норм.

<6> Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. N 3. С. 4.

Универсальные по своей юридической природе общеправовые исходные начала юридической ответственности конкретизируются в отраслевых принципах ответственности, которые не только разрабатываются юридической наукой, но и воплощаются в виде норм-принципов в конкретных нормативных правовых актах. Так, в ч. 2 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) содержится положение о том, что "Кодекс основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации", а в ст. 1.4 - 1.6 закреплены принципы равенства перед законом, презумпции невиновности, законности.

Анализ научных представлений и нормативных источников приводит автора к пониманию того, что для системы государственной службы к основным принципам юридической ответственности можно отнести: 1) законность; 2) равенство перед законом; 3) презумпцию невиновности; 4) неотвратимость ответственности; 5) ответственность за вину; 6) индивидуализацию наказания; 7) справедливость; 8) целесообразность; 9) гуманизм.

Проанализируем степень их научной разработки, правового оформления и влияния на правоприменительную практику.

  1. Законность как универсальный общеправовой принцип включена в тексты многих нормативных правовых актов и всегда привлекала внимание ученых <7>. Законность обладает сложным внутренним содержанием и многообразием форм своего проявления. Она пронизывает все стороны жизни общества и государства, подчеркивается в коллективном исследовании проблем законности <8>.
<7> См., например: Мамут Л.С. Разработка концепции законности - новые импульсы // Правовой режим законности: вопросы теории и истории: Материалы Межвуз. науч.-теорет. конф. / Под общ. ред. Д.И. Луковской. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2001 и др.
<8> Законность в Российской Федерации / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; НИИ Акад. Генеральной прокуратуры РФ. М., 2008. С. 5.

Надо заметить, что толкование понятия "законность" в различные исторические периоды наполнялось соответствующим содержанием (социалистическая законность и т.п.). Попытки разобраться в сущности законности приводят исследователей к формулированию и классификации принципов, внутренне присущих самой законности <9>.

<9> Хесина Н.М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации: Монография / Под ред. В.Я. Кикотя. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004. С. 23 - 29.

Понимание законности с точки зрения действия закона состоит в том, что ответственность наступает лишь за деяние, предусмотренное соответствующей правовой нормой. Законность, как справедливо отмечает А.Б. Зеленцов, "предполагает также с ценностно-нормативной стороны легитимность самих законов и нормативных актов, принятие их населением как адекватных праву и справедливых. Она включает возможность оценки деятельности публичной администрации не только на основе закона в собственном смысле слова, но и исходя из "общих принципов права", выводимых из самих законов и норм "естественного права" <10>.

<10> Зеленцов А.Б. Административная юстиция: Учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 1997. С. 5.

В публикациях последнего времени исследуются как современное понимание законности в системе государственной службы, так и ее отдельные аспекты <11>. Анализируя действие этого принципа в постановлениях Конституционного Суда РФ, относящихся к административной ответственности, П.В. Нудненко приходит к выводу о его универсальной природе <12>. Ю.А. Браташова рассматривает законность как важнейший этический принцип <13>, что обогащает научное представление об этом принципе применительно к институту ответственности.

<11> Пчелинцев С.С. Современное понимание принципа законности на государственной службе // Юридический мир. 2010. N 4. С. 32 - 34.
<12> Нудненко П.В. Принцип законности административной ответственности в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 8. С. 72.
<13> Браташова Ю.А. Правовое регулирование этики и служебного поведения государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 5. С. 37.
  1. Равенство перед законом. Исходные положения этого принципа предусмотрены ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется формальное юридическое, но не фактическое равенство субъектов ответственности, занимающих различное положение в социальной иерархии. Данный принцип особенно актуален в сфере исполнительной власти, реализующей обширные властно-распорядительные полномочия, наделяющей значительную часть государственных служащих высоким должностным статусом и устанавливающей в системе государственного управления жесткую служебную иерархию.

Принцип равенства перед законом закреплен в качестве основополагающего исходного положения в ст. 1.4 КоАП РФ. "Равенство граждан перед законом при рассмотрении дела об административном правонарушении, - отмечается в комментарии к КоАП РФ, - означает, что в отношении всех граждан применяются одни и те же материальные нормы и процессуальные правила. Одинаково для всех действует норма о понятии административного правонарушения, об обстоятельствах, исключающих возможность привлечения к ответственности, принципы назначения наказания, порядок рассмотрения дела, исследования и оценки доказательств, вынесения постановления, порядок его обжалования, рассмотрения жалобы, исполнения постановления и др." <14>.

<14> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. М., 2011. С. 13.

Так, в соответствии со ст. 5 (п. 26) Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ "военнослужащие независимо от воинского звания и воинской должности равны перед законом и могут привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности в зависимости от характера и тяжести совершенного ими правонарушения" (выделено мной - Ю.Б.) <15>.

<15> СЗ РФ. 2007. N 47. Ст. 5749.

По оценкам западных специалистов, в России неоправданно большое число лиц обладает завышенным иммунитетом от ответственности. Такая ситуация во многом дезавуирует меры противодействия коррупции и другим негативным явлениям во властных структурах. Эксперты международной организации - Группы государств против коррупции (Greco) - рекомендовали России сократить число так называемых спецсубъектов - лиц, пользующихся иммунитетом против уголовного преследования <16>. Однако российская бюрократия активно сопротивляется этому, хотя общественное мнение, полагаем, будет приветствовать сокращение когорты "неприкасаемых".

<16> Подробнее см.: Человек с особым статусом. В Европе считают, что у нас слишком много людей, наделенных исключительными правами // Рос. газета. 2010. 24 июня.
  1. Презумпция невиновности. Данный принцип служит гарантией того, что согласно ч. 1 ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении противоправного деяния считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда; в ч. 2 названной статьи говорится о том, что "обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность"; принципиально важным конституционным положением является и то, что "неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого".

Названные конституционные положения воспроизведены в ст. 1.5 КоАП РФ, а исключения предусмотрены в примечании к данной статье и касаются выявления административных правонарушений с помощью технических средств, работающих в автоматическом режиме, а также в иных случаях, предусмотренных данной правовой нормой.

В области дисциплинарной ответственности государственных служащих действие данного принципа нормативными правовыми актами не предусмотрено.

Эти фундаментальные конституционные положения не могут рассматриваться как возможность избежать реальной ответственности, выраженной в неоправданно мягком наказании либо в условном осуждении коррупционера. Так, согласно данным Верховного Суда РФ сложилась тревожная тенденция, когда только около восьми процентов коррупционеров из числа служащих (полицейских, военнослужащих, гражданских служащих) приговариваются к реальному наказанию в виде лишения свободы, и то по минимуму санкции статьи УК РФ.

  1. Неотвратимость ответственности указывает на обязанность государства выявить правонарушение, дать ему правовую оценку, назначить виновному лицу соразмерное наказание и обеспечить его безусловное исполнение <17>.
<17> Подробнее см.: Помогалов А.В. Неотвратимость юридической ответственности как принцип законности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Согласно принципу неотвратимости ответственности ни одно правонарушение не должно оставаться безнаказанным. С социально-правовой точки зрения важна не суровость или жесткость наказания, а его неминуемость; в обществе должно сложиться вполне обоснованное мнение, что совершенные противоправные деяния не укрываются и все они подлежат расследованию, а виновные лица несут ответственность.

Позиции ученых о принципе неотвратимости ответственности варьируются от его абсолютизации до полного отрицания, а среди тех, кто признает этот принцип (Б.Т. Базылев, Т.А. Малаш, Н.С. Малеин), существуют разногласия по поводу его содержания <18>.

<18> Базылев Б.Т. Цели и функции юридической ответственности // Вопросы теории права и государственного строительства. Томск, 1978. С. 61; Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 172.

В системе государственной службы эффективная реализация принципа неотвратимости ответственности снижается по причине несовершенства действующего законодательства, особенно в части процессуальных вопросов применения административных наказаний и дисциплинарных взысканий, а также неразвитых организационно-правовых форм общественного контроля за служебной деятельностью, что подтверждается судебной статистикой и официальными сведениями, публикуемыми в СМИ.

  1. Принцип ответственности за вину указывает, что ответственность в системе государственной службы наступает лишь за виновные действия или бездействие <19> государственных служащих, что разделяется как законодателем, так и доктринальными положениями юридической науки, и в частности теорией юридической ответственности.
<19> Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих: административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Согласно ст. 68 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <20> лица, виновные в нарушении действующего законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Аналогичные положения содержатся и в некоторых других нормативных правовых актах, например в ст. 47 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ <21>.

<20> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<21> СЗ РФ. 2007. N 47. Ст. 5749.
  1. Принцип индивидуализации наказания как один из общих принципов назначения наказания предлагает учитывать существенные с точки зрения закона обстоятельства совершения правонарушения, характеризующие личность правонарушителя, его отношение к содеянному, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, деятельное раскаяние виновного лица и т.п. Все это следует рассматривать как критерии и требования, которыми должен руководствоваться орган административной юрисдикции, административной юстиции или должностное лицо при решении вопроса о применении конкретной меры государственного принуждения <22>.
<22> Подробнее см.: Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Его же. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003.
  1. Принцип справедливости в философии права рассматривается в качестве высшей ценности, которую призвана защищать и культивировать вся система права <23>. Эволюция общественного восприятия этого принципа привела к появлению трех основных разновидностей справедливости: 1) уравнивающей; 2) распределяющей; 3) воздающей, преимущественно распространяющейся на область наказаний за совершенные правонарушения. Данный принцип характеризует юридическую ответственность с позиций защиты общественного и частного интересов потерпевших от противоправных посягательств и гарантирует при этом установленные законом права правонарушителя. Свое практическое воплощение в жизнь принцип справедливости находит при назначении соразмерного наказания виновному лицу (лицам).
<23> Бачинин В.А., Сальников В.П. Философия права. СПб.: Лань, 2000. С. 298.

Принцип справедливости следует признать не столько собственно правовой, сколько философско-правовой и этико-правовой категорией.

  1. Принцип целесообразности означает выбор наиболее рационального способа достижения искомого результата с учетом конкретной социально-правовой ситуации и рассматривается как соответствие вида юридической ответственности (наказания) степени общественного вреда, причиняемого правонарушениями, карательным и правовосстановительным целям, целям предупреждения и воспитания.

Принцип целесообразности означает также, что виновное лицо может быть полностью или частично освобождено от наказания либо предупреждено о недопустимости нарушения закона.

  1. Принцип гуманизма понимается как философско-этический и естественно-правовой принцип, придающий правам и свободам личности и человеку в целом статус высшей ценности <24>.
<24> Подробнее см.: Рагузина О.В. Гуманизм и справедливость юридической ответственности в публичном и частном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001 и др.

В связи с тем что в содержании принципа гуманизма преобладают не столько правовые, сколько морально-этические начала, законодатель формулирует его как норму-принцип, образующую этико-правовую основу для принятия решения о привлечении к ответственности виновного лица и назначении ему соразмерного наказания, а от правонарушителя требуется изменить противоправное поведение на законопослушное.

Этические аспекты поведения государственных служащих нашли отражение в руководящих документах и исследованиях ученых <25>. Примером может служить принятие в 2011 г. Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, в котором предусмотрена глава IV "Ответственность за нарушение Кодекса".

<25> См.: Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы: Учеб.-практ. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2006; Браташова Ю.А. Правовое регулирование этики и служебного поведения государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 5. С. 36 - 39.

Таким образом, рассматривая принципы института юридической ответственности в системе государственной службы, следует исходить из взаимосвязи и взаимообусловленности принципов права с институциональными принципами, получившими теоретическое обоснование в философии права и базовых методологических науках, а также исследованными наукой административного права. В своей совокупности принципы юридической ответственности следует рассматривать как системное правовое явление, направленное на обеспечение режима законности, равенства субъектов ответственности перед законом и ее неотвратимости, ответственности за виновное деяние при соблюдении государством принципов справедливости и гуманизма.

Литература

  1. Административное право: В 10 т. Т. 1: Философия и общая теория административного права / В.А. Юсупов. М., 2012.
  2. Законность в Российской Федерации / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; НИИ Акад. Генеральной прокуратуры РФ. М., 2008.
  3. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. М., 2011.
  4. Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: Учеб. курс. М., 2014.
  5. Демин А.А. Государственная служба в Российской Федерации: Учебник для магистров. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013.
  6. Нудненко П.В. Принцип законности административной ответственности в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 8. С. 72 - 73.
  7. Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. N 3. С. 3 - 7.
  8. Браташова Ю.А. Правовое регулирование этики и служебного поведения государственного гражданского служащего Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. N 5. С. 36 - 39.
  9. Кузьмичева Г.Ф., Молчанов П.В. Принцип равенства перед законом и административная ответственность // Административное право и процесс. 2014. N 9. С. 61 - 63.
  10. Пчелинцев С.С. Современное понимание принципа законности на государственной службе // Юридический мир. 2010. N 3. С. 32 - 34.