Мудрый Юрист

Формирование благоприятной конкурентной среды как цель антимонопольного регулирования

Гутерман Александр Евгеньевич, адвокат, аспирант кафедры предпринимательского и корпоративного права юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

В статье анализируется государственная деятельность по общему улучшению конкурентной среды как необходимый фактор эффективного функционирования экономики Российской Федерации.

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, конкуренция, товарный рынок, конкурентная среда.

Formation of favorable competitive environment as a purpose of antimonopoly regulation

A.E. Guterman

Guterman Aleksandr Evgen'evich, advokat, postgraduate student, Chair of Entrepreneurial and Corporate Law, M.M. Speranskij Law Faculty, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.

In this article analyzes the state activity in an overall improvement in the competitive environment as an essential factor in the efficient functioning of the economy of the Russian Federation.

Key words: antitrust, competition, commodity market, the competitive environment.

Современное антимонопольное законодательство определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем рынке <1>. Данное понятие является стержневым и относится к ключевым понятиям "Закона о защите конкуренции" (далее - ЗоЗК).

<1> О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ. Пункт 7 ст. 4 // СПС "КонсультантПлюс".

Конкуренция в широком смысле - процесс соперничества (борьбы) хозяйствующих субъектов за преимущество на рынке с использованием различных методов <2>. В узком смысле (в целях законодательства) конкуренция может быть определена как "процесс соперничества на рынке между хозяйствующими субъектами (группами лиц) за достижение преимуществ с целью получения наиболее выгодных условий сбыта товара в пределах, установленных законом" <3>.

<2> Егорова М.А. Коммерческое право: Учебник для вузов. М.: РАНХиГС при Президенте РФ: Статут, 2013. С. 479.
<3> Там же.

Конкуренция - это безукоризненно необходимый регулятивный фактор рыночной экономики, основанный на свободе предпринимательства. Однако свобода предпринимательства без установления законных рамок нормами публично-правового характера, защищающими конкуренцию, ведет к монополизации рынка. Таким образом, защита конкуренции - важнейшее условие развития рыночной конкуренции. Именно на это направлены все предусмотренные в ЗоЗК правовые средства и механизмы, меры регулирования и контроля, меры ответственности и процедуры <4>.

<4> Комментарий к Федеральному закону "О защите конкуренции" / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Д.А. Петрова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 23.

Современное государственное регулирование экономики в Российской Федерации в качестве ключевого элемента развития конкуренции и успешного функционирования рыночного пространства предусматривает создание благоприятных условий для развития конкурентной среды на товарных рынках. Базисом для создания такой среды являются товар и товарный рынок.

Понятие "конкурентная среда" в действующем антимонопольном законе отсутствует. Это обусловлено, во-первых, относительной молодостью современного конкурентного права и как следствие временной объективной невозможностью легального закрепления многих понятий <5>, а во-вторых, весьма выраженной размытостью доктринального понятия "благоприятная конкурентная среда".

<5> Например, понятие "картель" получило легальное закрепление после введения в действие "третьего антимонопольного пакета".

Как отмечает Д.А. Петров, "конкурентной средой на отдельном рынке является совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на этом рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли. В случае неразвитости конкурентной среды у хозяйствующих субъектов появляются возможность и стимулы для ограничения производства и торговли. В таких случаях, отмечает автор, "появляется необходимость использовать как защитные меры (антимонопольное регулирование), так и меры, направленные на развитие конкурентной среды" <6>.

<6> Конкурентное право: теория и практика применения: Учебник для магистров / Д.А. Петров; под общ. ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Юрайт, 2013. С. 21.

Итак, под конкурентной средой понимается совокупность экономических и социальных условий, в которых производится и реализуется конкретная продукция. Конкурентная среда способствует эффективной деятельности конкурентоспособных организаций в каждый конкретный момент развития рынка.

Сама по себе конкурентная среда имеет достаточно сложную разнородную структуру, представляющую собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих рыночных элементов, главными среди которых являются количество и характер конкурирующих между собой хозяйствующих субъектов (товаропроизводителей), сложившиеся на данном товарном рынке условия конкуренции, особенности рыночной инфраструктуры, общая платежеспособность населения.

Общее улучшение конкурентной среды является одной из ключевых целей антимонопольного регулирования.

Понятие "антимонопольное регулирование" также отсутствует в ЗоЗК. При этом под антимонопольным регулированием в рамках исследуемой темы необходимо понимать деятельность антимонопольного и иных компетентных органов по защите конкуренции, обеспечению непосредственного и оперативного воздействия на угрозу ограничения конкуренции, а также предупреждению их возникновения. Данное определение можно расширить указанием на необходимость возложения на компетентные органы обязанности обеспечения достижения целей антимонопольного регулирования, а именно:

  1. обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и свободы экономической деятельности в РФ;
  2. создание условий для эффективного функционирования товарных рынков;
  3. общее улучшение конкурентной среды;
  4. повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов <7>.
<7> Там же. С. 98.

Для реализации каждой из вышеназванных целей необходима и постановка отдельных задач, причем применительно к отдельным отраслям экономики. Исходя из общего состояния конкурентной среды в отдельной отрасли, набор таких задач будет различным. К таким мерам могут быть отнесены не только предусмотренные антимонопольным законодательством меры защиты (меры предупреждения и меры пресечения), но и поощрительные меры (или меры стимулирующего характера, как часто отмечается в литературе).

Государственное регулирование вопросов исследования рынков, в том числе и конкурентной среды на них, имеет свое историческое развитие. После образования Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) в 1990 г. последним 1 июля 1992 г. был издан Приказ N 144 "О временных Методических рекомендациях по анализу состояния товарных рынков". Спустя год данные Рекомендации были отменены Приказом N 112 от 26 октября 1993 г. и утверждены "Методические рекомендации по определению товарных рынков". 21 апреля 1994 г. ГКАП России выпускает "Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен" и Приказом N 67 от 3 июня 1994 г. утверждает "Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке". Важным документом в области исследования рынков был Приказ ГКАП России от 20 декабря 1996 г. N 169 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках". В завершение хронологии развития нормативной базы в вопросе исследования рынков следует отметить и ФЗ от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", с введением в действие которого начинает вырабатываться правовая база изучения и оценки состояния конкуренции и конкурентной среды на рынке финансовых услуг.

В настоящее время государство активно развивает добросовестную конкуренцию в ее широком смысле, а также совершенствует антимонопольное законодательство и антимонопольную политику <8> в целом. Реализация мероприятий по созданию благоприятной конкурентной среды должна осуществляться в рамках определенного плана ("дорожной карты"), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 2579-р <9>.

<8> Применительно к благоприятной конкурентной среде, по мнению Д.А. Петрова, должна выполняться задача по общему улучшению конкурентной среды путем сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, создания механизма предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка. См. подробнее: Конкурентное право: теория и практика применения: Учебник для магистров / Д.А. Петров; под общ. ред. В.Ф. Попондопуло.
<9> Распоряжение Правительства РФ от 13 августа 2013 г. N 1414-р "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (в новой редакции)" // СПС "КонсультантПлюс".

Указанное распоряжение выделяет в качестве основного мероприятия создание благоприятной конкурентной среды. Выполнение данного мероприятия предполагается в следующих направлениях:

  1. Обеспечение оценки состояния конкурентной среды в Российской Федерации, включая такую оценку и в субъектах РФ.
  2. Реализация общесистемных мер по развитию конкуренции, направленных на создание благоприятных условий ведения бизнеса, обеспечение доступа для входа и выхода на рынок и снижение административных барьеров.
  3. Реализация мер по развитию конкуренции на отдельных рынках и в отдельных отраслях.
  4. Развитие конкуренции за счет обеспечения в сети Интернет равного доступа всем заинтересованным лицам к информации о торгах по объектам, находящимся в государственной и муниципальной собственности, и ограниченным ресурсам.

Следует отметить, что в настоящее время в России отсутствует единая комплексная система показателей состояния конкурентной среды на товарных рынках. В связи с началом реализации данного комплекса мероприятий предполагается существенный рывок на пути к формированию благоприятной конкурентной среды и анализу ее текущего состояния.

Анализ и оценка текущего состояния конкурентной среды на товарных рынках или положения на нем хозяйствующих субъектов позволяют установить доминирующее положение хозяйствующего субъекта и иные случаи недопущения, ограничения или устранения конкуренции, предусмотренные ЗоЗК.

Основными нормативными актами проведения анализа конкуренции на товарном рынке и оценки состояния конкурентной среды являются Приказ ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220 (в редакции от 12.03.2013) "Об утверждении Порядка анализа состояния конкуренции на товарном рынке" <10> (далее - Приказ ФАС N 220) и Приказ МАП РФ от 20 декабря 1996 г. N 169 (в редакции от 25.04.2006) "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках" <11> (далее - Приказ МАП N 169) <12>.

<10> Приказ ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220 "Об утверждении Порядка анализа состояния конкуренции на товарном рынке" // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Приказ МАП РФ от 20 декабря 1996 г. N 169 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Приказ ФАС практически полностью дублирует положения Приказа МАП.

Этап оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке регулируется разделом 8 Приказа МАП и является заключительным перед составлением аналитического отчета в общем плане при проведении анализа состояния конкуренции на товарном рынке. Указанный выше раздел определяет порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта.

Основной сферой применения Приказа ФАС N 220 и Приказа МАП N 169 в части установления факта ограничения конкуренции и оценки состояния конкурентной среды является исполнение антимонопольным органом функции контроля за экономической концентрацией <13>. При этом в антимонопольной практике, как отмечается и И.Ю. Артемьевым <14>, и Д.А. Петровым <15>, положения Приказа ФАС N 220 об оценке состояния конкурентной среды практически не используются.

<13> Конкурентное право России: Учебник / Отв. ред. И.Ю. Артемьев, С.А. Пузыревский, А.Г. Сушкевич. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. С. 139.
<14> Там же.
<15> Конкурентное право: теория и практика применения: Учебник для магистров / Д.А. Петров; под общ. ред. В.Ф. Попондопуло. С. 26.

В зависимости от состояния конкурентной среды на товарном рынке конкуренция делится на два вида: совершенная конкуренция и монополистическая конкуренция. В научной литературе нередко выделяют и такой вид конкуренции, как олигополия.

Под совершенной конкуренцией понимается такая модель товарного рынка, на которой хозяйствующие субъекты не могут своими самостоятельными действиями влиять на рост и снижение цен, но формируют их путем внесения своего вклада спроса и предложения. Как правило, такой рынок характеризуется однородностью товаров, а также полной свободой доступа (входа) и выхода из него.

Монополистическая конкуренция является моделью несовершенной конкуренции и случается на практике чаще всего. Такой вид конкуренции характеризуется следующими свойствами:

  1. Наличие множества продавцов и покупателей в пределах одного товарного рынка, но не более, чем при совершенной конкуренции.
  2. Низкие барьеры для входа на товарный рынок.
  3. Производство разнородной продукции хозяйствующими субъектами в отличие от фирм-конкурентов, действующих на этом же товарном рынке.
  4. Наличие ограничений при получении информации <16>.
<16> См. подробнее: Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учеб. пособие для вузов / Под ред. А.Г. Цыганова. М.: Логос, 1999. С. 51.
  1. Возможны иные свойства.

Под олигополией понимается рыночная структура, при которой небольшое число хозяйствующих субъектов контролирует значительную долю рынка, а вход на этот рынок новых хозяйствующих субъектов затруднен или невозможен <17>.

<17> Приказ ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. N 67 "О Методических рекомендациях по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке" // СПС "КонсультантПлюс".

Вышеназванные виды конкуренции несут в себе сугубо экономическое значение, так как антимонопольное законодательство не содержит их легального закрепления.

Возвращаясь к вопросу развития конкурентной среды, необходимо выделить основные направления:

  1. активное развитие конкуренции на товарных рынках;
  2. дальнейшее совершенствование механизмов защиты конкурентных отношений: совершенствование Закона о конкуренции, совершенствование санкций за нарушения в сфере конкуренции, создание механизмов защиты пострадавших субъектов;
  3. поддержка малого и среднего бизнеса, который напрямую страдает от высокой монополизации и олигополизации рынка;
  4. повышение уровня качества продукции;
  5. формирование системы информирования участников рынка о возможности использования конкурентного законодательства для защиты своих интересов, отсутствие пропаганды рыночных конкурентных соглашений <18>.
<18> Егорова М.А. Коммерческое право: Учебник для вузов. С. 495.

В настоящее время продолжается развитие конкурентного законодательства, устраняются недочеты "третьего антимонопольного пакета", законодательно расширяются полномочия антимонопольного органа. Об этом свидетельствует презентация <19> главы ФАС России И.Ю. Артемьева "четвертого антимонопольного пакета" от 4 марта 2014 г., на которой мы можем увидеть основные изменения в ЗоЗК. Среди них, в том числе, и реализация положений Дорожной карты "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики". Предполагается, что данные положения помогут повысить эффективность мониторинга состояния конкурентной среды и тем самым развивать конкуренцию на определенном товарном рынке.

<19> URL: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_31078.html (дата обращения: 17.03.2014).

ЛИТЕРАТУРА

  1. Егорова М.А. Коммерческое право: Учебник для вузов. М.: РАНХиГС при Президенте РФ: Статут, 2013. 640 с.
  2. Комментарий к Федеральному закону "О защите конкуренции" / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Д.А. Петрова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 304 с.
  3. Конкурентное право России: Учебник / Отв. ред. И.Ю. Артемьев, С.А. Пузыревский, А.Г. Сушкевич. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. 493 с.
  4. Конкурентное право: теория и практика применения: Учебник для магистров / Д.А. Петров; под общ. ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Юрайт, 2013. 318 с.
  5. Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учеб. пособие для вузов / Под ред. А.Г. Цыганова. М.: Логос, 1999. 368 с.
  6. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Приказ ГКАП РФ от 3 июня 1994 г. N 67 "О Методических рекомендациях по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке" // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Приказ МАП РФ от 20 декабря 1996 г. N 169 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках" // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Приказ ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220 "Об утверждении Порядка анализа состояния конкуренции на товарном рынке" // СПС "КонсультантПлюс".
  10. Распоряжение Правительства РФ от 13 августа 2013 г. N 1414-р "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (в новой редакции)" // СПС "КонсультантПлюс".
  11. Федеральная антимонопольная служба. URL: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_31078.html.