Мудрый Юрист

Антикоррупционная экспертиза, проводимая органами военной прокуратуры. Вопросы совершенствования правового регулирования

Дмитриев Д.А., научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Ложкин Н.Г., научный сотрудник отдела проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В настоящей статье предлагаются решения некоторых проблем (вопросов) правового регулирования проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов для органов военной прокуратуры Российской Федерации.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, органы военной прокуратуры Российской Федерации, совершенствование правового регулирования.

Anti-corruption expertise carried out by the military prosecutor's office. Issues of improving the legal regulation

D.A. Dmitriev, N.G. Lojkin

The article offers solutions of some problems (issues) of legal regulation of the anti-corruption expertise regulations and draft regulations for the military prosecutor's office of the Russian Federation.

Key words: anti-corruption expertise, military prosecutors of the Russian Federation, improving the legal regulation.

Военная организация государства, несомненно, является одной из важнейших сфер государственных интересов, поскольку от нее напрямую зависит безопасность и обороноспособность страны. В этой связи коррупционные проявления в данной сфере наиболее опасны.

Осуществляемые в Российской Федерации меры противодействия коррупции самым непосредственным образом затрагивают общественные отношения, связанные с обороной и военной безопасностью государства. Проблема совершенствования военного законодательства имеет весьма актуальное значение, особенно в свете перехода, как это указано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., к качественно новому облику Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы). Масштабные преобразования, происходящие в данной сфере, существенным образом затрагивают коррупционноемкие области, прежде всего в сфере государственного оборонного заказа, поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд <1>, тылового и материально-технического обеспечения военной организации государства, а также влияют на жизненные интересы значительного числа граждан: военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, членов семей военнослужащих, а также в некоторых случаях и населения в местах дислокации воинских частей. Качественное правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в военной организации государства, в значительной степени может быть обеспечено проведением антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.

<1> Корякин В.М. Антикоррупционная экспертиза документации о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд // Журнал рос. права. 2014. N 5. С. 66 - 75.

Под коррупциогенностью военного законодательства следует понимать наличие в нормативных правовых актах (далее также - НПА), регулирующих сферу обороны и военной безопасности государства, коррупциогенных факторов - нормативно-правовых конструкций, порождающих и стимулирующих коррупционное поведение воинских должностных лиц, выражающееся в принятии ими не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп указанных должностных лиц иными лицами путем противоправного предоставления им благ и преимуществ <2>.

<2> Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности / Под общ. ред. А.В. Кудашкина. М., 2011. 192 с.

В соответствии с нормативными актами Генерального прокурора Российской Федерации и Главного военного прокурора проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов) органов военного управления Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов возложено на органы военной прокуратуры.

В соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральными законами от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) и от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе), а также в соответствии с указанием заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Главного военного прокурора от 15 февраля 2010 г. N 27 "Об организации проведения органами военной прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов осуществляется в органах военной прокуратуры только структурными подразделениями Главной военной прокуратуры.

Основной формой участия военных прокуратур гарнизонного и окружного звеньев при обнаружении коррупциогенных факторов в НПА является информирование структурных подразделений Главной военной прокуратуры для последующего проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Форма участия военных прокуратур гарнизонного и окружного звеньев при обнаружении коррупциогенных факторов в НПА иных органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и должностных лиц - информирование территориальных прокуроров и Главной военной прокуратуры, которая, в свою очередь, будет готовить обращение в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В период 2010 - 2013 гг. в Главной военной прокуратуре на предмет наличия коррупциогенных факторов изучено более 800 нормативных правовых актов, изданных федеральными органами исполнительной власти. В 24 из них по результатам антикоррупционной экспертизы выявлено 65 коррупциогенных факторов. Для их устранения министру обороны Российской Федерации, министру внутренних дел Российской Федерации, министру Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, директору Федерального агентства специального строительства и директору Федеральной службы по оборонному заказу внесено 17 требований об изменении нормативных правовых актов в целях исключения выявленных коррупциогенных факторов. Все требования удовлетворены.

Требование прокурора об изменении НПА составляется по форме, утвержденной Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. N 400.

В требовании прокурора (в его описательной части) не может содержаться утверждение о намеренном включении в НПА коррупциогенных факторов; оно не предполагает оценку объема коррупционных последствий. В то же время в описательной части требования указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА (выявленные существующие или возможные коррупционные схемы, в которых используются или могут быть использованы коррупциогенные нормы).

В рассматриваемом акте прокурорского реагирования должен быть предложен конкретный способ устранения коррупциогенных факторов. На практике в большинстве случаев прокуроры требуют внесения изменений в НПА. Гораздо реже - отмены НПА или его отдельных норм.

Согласно ч. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре и ч. 3 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе требование прокурора об изменении НПА подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования. Руководители органов прокуратуры обязаны обеспечить рассмотрение внесенных требований с участием представителей прокуратуры (п. 1.6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" <3>).

<3> Законность. 2010. N 4.

Требование об изменении НПА может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (ч. 2 ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Отзыв требования может быть осуществлен в связи с его удовлетворением и в иных случаях (например, в случае выявления обстоятельств, свидетельствующих о неправомерности внесенного требования).

В случае отклонения внесенного прокурором требования об изменении НПА, содержащего коррупциогенные факторы, прокурор обязан использовать право на обращение с заявлением в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Однако в порядке, предусмотренном гл. 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), могут быть поданы только заявления о признании недействующими НПА, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы. Поэтому следует обратить внимание на то, что действующий ГПК РФ не содержит процессуальный механизм рассмотрения заявлений, поданных прокурорами в суд, о внесении изменений в НПА, содержащих коррупциогенные факторы и при этом соответствующих действующему законодательству.

Закон о прокуратуре в принципе не дает ответа на вопрос, является ли проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов неотъемлемой составляющей надзорной функции; если исходить из механизма применения требования об изменении нормативного правового акта, который закреплен в ст. 9.1 Закона о прокуратуре, то он фактически детально заимствован из ст. 23 этого же законодательного акта, регламентирующей порядок принесения прокурором протеста на незаконный правовой акт, в связи с чем логично дополнить гл. 1 Закона о прокуратуре новой статьей - ст. 23.1 "Требование прокурора", в содержание которой включить положения ч. ч. 2 и 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре.

Закон о прокуратуре также необходимо дополнить положениями о порядке обжалования протеста прокурора, требования прокурора, а также о порядке обращения прокуроров с заявлениями в суд о неисполнении протеста прокурора, требования прокурора.

Отсутствие возможности реализации прокурором права на обращение в суд в целях исключения из нормативных правовых актов коррупциогенных факторов обусловливает необходимость внесения в ГПК РФ и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы.

Проведенный анализ выявил типичные коррупциогенные проявления при издании нормативных правовых актов.

Наиболее распространены недостатки при издании нормативных правовых актов, регламентирующих права и свободы военнослужащих и лиц гражданского персонала (порядок обеспечения военнослужащих жилыми помещениями, выплаты военнослужащим, федеральным государственным гражданским служащим и работникам денежного довольствия, дополнительных выплат и премий), оказание государственных услуг, а также вопросы распоряжения государственной собственностью.

В частности, проведенной Главной военной прокуратурой антикоррупционной экспертизой коррупциогенные факторы выявлены в Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений". Были выявлены такие коррупциогенные факторы, как выборочное изменение объема прав, отсутствие порядка и условий обеспечения жильем военнослужащих в случае их отказа от получения распределенных жилых помещений.

Аналогичные нарушения выявлены при антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения жилыми помещениями, в Приказе Министра внутренних дел Российской Федерации от 12 февраля 2010 г. N 75 "Об организации работы по обеспечению жилыми помещениями во внутренних войсках МВД России".

В сфере обеспечения военнослужащих и лиц гражданского персонала денежным довольствием, денежным содержанием и заработной платой выявлялись коррупциогенные факторы ввиду отсутствия условий, оснований и критериев для установления конкретного размера различных дополнительных и иных выплат, обстоятельств (уважительных причин или условий отнесения тех или иных причин к таковым), при наличии которых должны производиться такие выплаты, перечня должностных лиц, уполномоченных принимать решения о производстве дополнительных и иных выплат и их размерах и т.п.

Коррупциогенные факторы выявлялись в правовых актах, регулирующих правоотношения в сфере соблюдения прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, бюджета, государственной службы, государственной собственности и социальных гарантий лицам, замещающим должности государственной службы.

В частности, проведенной Главной военной прокуратурой антикоррупционной экспертизой в Инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 апреля 2010 г. N 100, выявлены коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а", "б" и "в" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения: широту дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения; определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц).

В сфере распоряжения государственной собственностью коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и содержащие юридико-лингвистическую неопределенность - употребление категорий оценочного характера, были выявлены в Порядке согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, находящимся в ведении МЧС России, либо приобретенным указанным федеральным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных на приобретение такого имущества, утвержденном Приказом МЧС России от 7 декабря 2010 г. N 628.

К типичным коррупциогенным факторам, выявленным Главной военной прокуратурой по итогам исследования, можно отнести такие факторы, как: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе"; выборочное изменение объема прав; отсутствие или неполнота административных процедур; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; юридико-лингвистическая неопределенность.

Несмотря на большое количество выявляемых коррупциогенных факторов, практика показывает, что утвержденный в настоящее время их перечень нуждается в доработке.

Так, по нашему мнению, следует дополнить перечень таким коррупциогенным фактором, как "нормативные коллизии", поскольку проведенные исследования показывают, что наличие в перечне такого коррупциогенного фактора является наиболее востребованным при проведении антикоррупционной экспертизы.

Напротив, коррупциогенный фактор "принятие нормативного правового акта за пределами компетенции" автоматически переводит нормативный правовой акт в разряд незаконных, а в арсенале средств прокурорского реагирования для приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством (в том числе в отношении НПА, принятых с нарушением компетенции) применяется протест прокурора, которого вполне достаточно для того, чтобы отменить или "исправить" незаконный акт.

Выявленные недостатки указывают на необходимость принятия мер к повышению качества подготовки министерствами и ведомствами нормативных правовых актов и их проектов, совершенствования деятельности по выявлению в них коррупциогенных факторов и их устранению.

С этой целью органами военной прокуратуры осуществляются мониторинг и координация деятельности по проведению поднадзорными федеральными органами исполнительной власти антикоррупционной экспертизы принятых ими нормативных правовых актов и организовано обобщение информации о работе поднадзорных субъектов проведения антикоррупционной экспертизы.

Поднадзорные федеральные органы исполнительной власти направляют в Главную военную прокуратуру в течение десяти дней со дня принятия нормативные правовые акты по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе, для проведения указанной экспертизы.

Главной военной прокуратурой осуществляются мониторинг и координация деятельности по проведению поднадзорными федеральными государственными органами, иными государственными органами и организациями антикоррупционной экспертизы принятых ими нормативных правовых актов.

В соответствии с положениями Закона об антикоррупционной экспертизе и Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в поднадзорных Главной военной прокуратуре федеральных государственных органах исполнительной власти изданы организационно-распорядительные документы о порядке проведения в соответствующих ведомствах названной экспертизы.

Указанными нормативными актами определены структурные подразделения вышеназванных органов, ответственные за проведение экспертизы, организация проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, меры к постановке на учет действующих нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и организация проведения в отношении их антикоррупционной экспертизы в соответствии с установленным в федеральных государственных органах порядком. Информация об этой работе систематически представляется в Главную военную прокуратуру для анализа и обобщения.

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется при проведении их правовой экспертизы, действующих нормативных правовых актов - с учетом правоприменительной практики.

В ряде министерств и ведомств (МЧС России, Главное командование внутренних войск МВД России, Спецстрой России) с участием Главной военной прокуратуры разработаны методические рекомендации проведения антикоррупционной экспертизы.

Основываясь на результатах анализа практики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов органами военной прокуратуры, представляется возможным сделать следующие выводы.

  1. Проведение органами прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является важнейшим направлением деятельности, имеющим большой профилактический потенциал по противодействию коррупционным проявлениям и минимизации их последствий.
  2. Особенностями проведения органами военной прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является то, что:

Анализ практики органов прокуратуры и органов военной прокуратуры в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о необходимости корректировки действующего в данной сфере законодательства, в том числе Федеральных законов "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "О прокуратуре Российской Федерации", гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства.

Библиографический список

  1. Бадмацыренова Ю.С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей / Под общ ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010. С. 248.
  2. Винокуров А.Ю. Требование в системе правовых средств прокурорского надзора // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей. С. 244.
  3. Дорохов А.Н. Заявление прокурора в суд как способ устранения коррупциогенного фактора из нормативного правового акта // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: Сборник статей. С. 74.
  4. Корякин В.М. Антикоррупционная экспертиза документации о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд // Журнал российского права. 2014. N 5. С. 66 - 75.
  5. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика / Научно-практическое пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. 368 с.
  6. Кудашкин А.В. Нужна ли независимая антикоррупционная экспертиза Министерству обороны Российской Федерации? // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 4.
  7. Кудашкин А.В., Дмитриев Д.А. К вопросу о необходимости совершенствования правового регулирования проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы в целях повышения ее эффективности // Административное и муниципальное право. 2011. N 4.
  8. Кудашкин А.В. Эффективность проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы // Законность. 2011. N 5.
  9. Кудашкин А.В. Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения при проведении антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. 2011. N 4.
  10. Кудашкин А.В. О некоторых правовых проблемах организации и проведения антикоррупционной экспертизы // Современное право. 2011. N 6.
  11. Кудашкин А.В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2011. N 2.
  12. Кудашкин А.В. Коррупциогенные факторы "чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества и принятие нормативного правового акта за пределами компетенции": понятие, содержание, методика выявления // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 2.
  13. Экспертиза правовых актов в области обороны и военной безопасности / Под общ. ред. А.В. Кудашкина. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". М.: За права военнослужащих, 2011. 192 с.

Bibliograficheskij spisok

  1. Badmacyrenova Ju.S. Problemy realizacii polnomochij organov prokuratury pri provedenii antikorrupcionnoj jekspertizy // Jekspertiza normativnyh pravovyh aktov i ih proektov na predmet korrupciogennosti: soderzhanie, znachenie, metodika provedenija: Sbornik statej / Pod obshh. red. O.S. Kapinus i A.V. Kudashkina; Akad. Gen. prokuratury Ros. Federacii. M., 2010. S. 248.
  2. Vinokurov A.Ju. Trebovanie v sisteme pravovyh sredstv prokurorskogo nadzora // Jekspertiza normativnyh pravovyh aktov i ih proektov na predmet korrupciogennosti: soderzhanie, znachenie, metodika provedenija: Sbornik statej. S. 244.
  3. Dorohov A.N. Zajavlenie prokurora v sud kak sposob ustranenija korrupciogennogo faktora iz normativnogo pravovogo akta // Jekspertiza normativnyh pravovyh aktov i ih proektov na predmet korrupciogennosti: soderzhanie, znachenie, metodika provedenija: Sbornik statej. S. 74.
  4. Korjakin V.M. Antikorrupcionnaja jekspertiza dokumentacii o zakupkah tovarov, rabot i uslug dlja gosudarstvennyh nuzhd // Zhurnal rossijskogo prava. 2014. N 5. S. 66 - 75.
  5. Kudashkin A.V. Antikorrupcionnaja jekspertiza: teorija i praktika / Nauchno-prakticheskoe posobie. M.: Norma; INFRA-M, 2012. 368 s.
  6. Kudashkin A.V. Nuzhna li nezavisimaja antikorrupcionnaja jekspertiza Ministerstvu oborony Rossijskoj Federacii? // Pravo v Vooruzhennyh Silah. 2012. N 4.
  7. Kudashkin A.V. K voprosu o neobhodimosti sovershenstvovanija pravovogo regulirovanija provedenija organami prokuratury antikorrupcionnoj jekspertizy v celjah povyshenija ee jeffektivnosti // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2011. N 4.
  8. Kudashkin A.V. Jeffektivnost' provedenija prokurorami antikorrupcionnoj jekspertizy // Zakonnost'. 2011. N 5.
  9. Kudashkin A.V. Trebovanie ob izmenenii normativnogo pravovogo akta: voprosy teorii i praktiki ego primenenija pri provedenii antikorrupcionnoj jekspertizy // Rossijskaja justicija. 2011. N 4.
  10. Kudashkin A.V. O nekotoryh pravovyh problemah organizacii i provedenija antikorrupcionnoj jekspertizy // Sovremennoe pravo. 2011. N 6.
  11. Kudashkin A.V. Problemy organizacii i provedenija organami prokuratury antikorrupcionnoj jekspertizy // Zhurnal rossijskogo prava. 2011. N 2.
  12. Kudashkin A.V. Korrupciogennye faktory "chrezmernaja svoboda podzakonnogo normotvorchestva i prinjatie normativnogo pravovogo akta za predelami kompetencii": ponjatie, soderzhanie, metodika vyjavlenija // Pravo v Vooruzhennyh Silah. 2011. N 2.
  13. Jekspertiza pravovyh aktov v oblasti oborony i voennoj bezopasnosti / Pod obshh. red. A.V. Kudashkina. Serija "Pravo v Vooruzhennyh Silah - konsul'tant". M.: Za prava voennosluzhashhih, 2011. 192 s.