Мудрый Юрист

О некоторых проблемах совершенствования законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка

Зайцев Игорь Алексеевич, ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук.

Репьев Артем Григорьевич, заместитель начальника отдела - начальник отделения организации деятельности УУП ООДУУП и ПДН УМВД России по Пензенской области, кандидат юридических наук.

Статья посвящена отдельным пробелам в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка". Авторы обосновывают необходимость дополнения КоАП РФ и УК РФ в части обеспечения государственной защиты лиц, исполняющих обязанности по охране общественного порядка или пресечению нарушения общественного порядка.

Ключевые слова: участие граждан в охране общественного порядка, народный дружинник, внештатный сотрудник полиции, правовое преимущество, общественный порядок.

On some problems of improvement of the legislation in the sphere of participation of citizens in protection of public order

I.A. Zajtsev, A.G. Rep'ev

Zajtsev I.A., leading research fellow, All-Russia National Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of juridical sciences.

Rep'ev A.G., deputy head, Department - head of the Division for Organization of Activities of District Police Representatives and Subdivision for Crimes of Minors of the Administration of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Penza Region, candidate of juridical sciences.

The article is devoted to separate gaps in the Federal law of April 2, 2014 N 44-FZ "About participation of citizens in protection of a public order". Authors prove need of addition of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences and the criminal code of Russian Federation, regarding ensuring the state protection of persons, the acting as on protection of a public order or disorderly conduct suppression.

Key words: participation of citizens in protection of a public order, national combatant, non-staff police officer, legal advantage, public order.

Нацеленность экономической и юридической систем России соответствовать мировым и европейским стандартам построения социального и правового государства требует высокой, научно обоснованной организации охраны общественного порядка в стране. Ставшие в последнее время популярными среди некоторых групп населения митинги и шествия, проводимые под лозунгами так называемого "проявления демократической воли", как правило, имеют под собой совершенно иную цель и сопровождаются массовыми нарушениями правопорядка. Совершенные не так давно групповые беспорядки в местах скопления людей (Манежная и Болотная площади г. Москвы) предполагают решительное предупреждение данных негативных явлений. Трагичный пример "мутации" мирного шествия осенью 2013 г. в Украине в неуправляемый хаос, сопровождающийся кровопролитием, жестокими и циничными преступлениями против легитимной власти и мирного населения - только подтверждает наш тезис.

В соответствии с конституционной моделью Российской Федерации в системе исполнительной власти действуют правоохранительные органы, к числу которых относится полиция. В сфере обеспечения общественной безопасности в числе прочих к основным направлениям ее деятельности относят: привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности.

Выделенному направлению деятельности отводится особое внимание в ракурсе реформирования государственной политики в области обеспечения охраны общественного порядка. Речь в данном случае идет о внедрении положительных инициатив, реализованных в ряде субъектов Российской Федерации и послуживших отправной точкой для других регионов. В числе одних их первых закон об участии граждан в охране общественного порядка в 2003 г. приняла Пензенская область <1>.

<1> См.: Закон Пензенской области от 20.02.2003 N 440-ЗПО "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Пензенской области" (в ред. от 30.04.2009) // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2003. N 7. С. 9.

Практика совместной работы с общественными формированиями правоохранительной направленности показала, что добровольные народные дружины и другие гражданские объединения могут оказывать неоценимый вклад в обеспечение порядка и стабильности общества. Однако данным вопросом до недавнего времени на федеральном уровне в полном объеме не занимались.

Принятие Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" <2> (далее - Закон), послужило началом правового закрепления оказания гражданами помощи как органам внутренних дел (полиции), так и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах.

<2> См.: СЗ РФ. 2014. N 14. Ст. 1536.

Многолетнее плодотворное взаимодействие сотрудников полиции с добровольными объединениями граждан, наработки регионов по организации сотрудничества в данной сфере, позволило нормативному акту стать серьезным подспорьем в вопросах правового регулировании этой проблемной области.

Вместе с тем мониторинг правотворческого процесса, сопровождавший принятие Закона, анализ положений многочисленных его проектов и, как итог, изучение текста Закона в принятой редакции позволили выявить ряд отдельных проблем юридического характера, устранение которых могло бы повысить результативность осуществляемой работы.

Так, в Законе недостаточно четко прописан правовой статус добровольных гражданских объединений по поддержанию правопорядка, не закреплен социально-юридический механизм реализации народными дружинниками своих полномочий, не установлены социальные и правовые преимущества (социальные льготы, привилегии), гарантии неприкосновенности личности граждан, содействующих полиции.

Процесс обсуждения принятого документа, проходивший на многочисленных юридических площадках как ведомственного, правоохранительного, так и общественного профиля, положительно отразился на окончательной редакции. Нормативный документ дает ответы на многие из ранее не решенных вопросов и, безусловно, благоприятно скажется на сохранении положительного опыта добровольческой деятельности граждан. Так, в ходе обсуждения проекта Закона устранен ряд методологических и технико-юридических недостатков. К примеру, на наш взгляд, следует поддержать авторов Закона относительно целого ряд новелл, которые должны плодотворно сказаться не только на методике организации данной работы, но и впоследствии на ее результативности. Речь в данном случае идет о нормах, касающихся ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности, необходимости организации работы народных дружин на основании согласованных с органом внутренних дел планов, укрепления социальной и правовой защищенности народных дружинников в части предоставления возможности органам государственной власти субъектов осуществлять личное страхование дружинников, устанавливать для них правовые преимущества (льготы, компенсации и др.).

Однако многочисленные редакционные поправки Закона, к сожалению, не могли в конечном счете не сказаться на качестве технико-юридической составляющей документа. Это привело к упущениям методологического характера, предъявляемым к процессу создания юридической нормы.

Очевидной юридической ошибкой выступает уже первая статья Закона под названием "Предмет регулирования настоящего Федерального закона". Прочитав название, читатель, будь то специалист в области юриспруденции или же гражданин, не имеющий специальных познаний в области правоведения, в тексте самой статьи не найдет ни слова о предмете регулирования Закона. Вместо этого его внимание будет обращено на цель принятия Закона (ч. 1 ст. 1) и его краткую структуру (ч. 2 ст. 1). Мы не ставим под сомнение юридические познания авторов закона и для доказательства своего тезиса не собираемся приводить ряд крупных работ в области юридической техники <3>. Вместе с тем любой человек, усвоивший курс по общей теории государства и права, знает, что методологические категории "предмет" и "цель" есть не одно и то же.

<3> См. об этом подробнее: Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998; и др.

От себя добавим, что предметом правового регулирования всегда выступают общественные отношения. Применительно к рассматриваемому Закону, видимо, предметом правового регулирования будут являться общественные отношения, возникающие в процессе участия граждан и их объединений в охране общественного порядка. К слову сказать, в обсуждаемом проекте Закона подобной юридической ошибки не было.

Другим, как нам представляется, недостатком также методологического свойства выступает отсутствие в тексте Закона официального толкования термина "общественный порядок", которое могло бы стать продолжением закрепленного в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации понятий "угроза общественной безопасности", "обеспечение общественной безопасности" <4>.

<4> Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации N ПР-2685 от 14 ноября 2013 г.

Хотелось бы высказать предложения по изменению сущностного и содержательного состава некоторых юридических норм Закона. Так, ст. 4 закрепляет основные принципы участия граждан и их объединений в охране общественного порядка. Нам представляется, необходимо дополнительно указать на то, что участие граждан и их объединений в охране общественного порядка осуществляется также в соответствии с принципами уважения прав человека и гуманизма. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что ряд положений Закона требует от граждан, участвующих в охране общественного порядка, не совершать действий, имеющих целью унижение чести и достоинства человека и гражданина (п. 3 ч. 6 ст. 10; п. 4 ч. 1 ст. 17; п. 6 ч. 1 ст. 18; п. п. 6, 7 ст. 19 и др.), что и определяет содержательную часть указанных выше принципов.

Кроме того, согласно ст. 5 Федерального закона N 3-ФЗ "О полиции" деятельность полиции в сфере обеспечения общественной безопасности основывается, помимо прочих начал, на соблюдении и уважении прав и свобод человека и гражданина <5>. Видимо, деятельность добровольных объединений, действующих исключительно совместно с полицией, должна также строить свою работу на данных положениях. Внесенная поправка устранит образовавшиеся противоречия норм Закона.

<5> Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (в ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900; 2013. N 27. Ст. 3477.

Первым (согласно предлагаемой Законом нумерации) принципом участия граждан в охране общественного порядка выступает добровольность. Ранее проект Закона содержал определения понятий "доброволец", "добровольческая деятельность", которые, хотя бы на познавательном уровне, давали читателю представление о том, какой смысл в понимание данного принципа вкладывает законодатель. Однако в опубликованном тексте Закона вышеуказанные определения понятий упразднены, но добровольность как принцип сохранена. С учетом этого ряд положений Закона в сравнении с проектом также утратил связь с термином "добровольность", законодатель лишил нас последней возможности при уяснении положений данного нормативного акта ориентироваться если не на "букву закона", то хотя бы на его "дух". Речь идет об исключении начала добровольности из положений об участии граждан в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению организаторов (ст. 8), в поиске лиц, пропавших без вести (ст. 9) и др.

Необходимо заметить, что Закон по своей сущности является актом только позитивного толка, который несколько изолирован от иных нормативных актов, регламентирующих данную сферу. Бесспорно, позитивизм составляет основу всей нормативной системы, однако существуют и другие источники права - правовой обычай, договор нормативного содержания, которые не нашли отражения в подготовленном законопроекте. Закон только бы выиграл, если бы он не был отделен от других источников права. Это касается в первую очередь взаимосвязи с международными нормами и с законами субъектов Российской Федерации. Так, пояснительная записка к проекту Закона содержала форму коллективного участия граждан в охране общественного порядка через создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению преступлений, по образу существующих в Японии.

Вместе с тем Закон не содержит каких-либо норм по данной форме. Целесообразно было бы проработать вопрос создания указанных пунктов в целях объединения усилий и координации работы по охране общественного порядка, осуществляемой органами внутренних дел и иными государственными органами, территориальными органами общественного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами в формах, предусмотренных федеральными законами. Граждане могли бы объединяться при общественном пункте охраны порядка для защиты своей жизни, достоинства и собственности, обеспечения безопасности жилища по месту жительства или нахождения их собственности. Тем более в некоторых субъектах Российской Федерации уже наработана данная практика.

Кроме обозначенных выше поправок, в свете принятия обсуждаемого Закона хотелось бы привлечь внимание юридического сообщества на необходимость совершенствования иного законодательства Российской Федерации, затрагивающего вопросы механизма реализации участия граждан в охране общественного порядка.

Так, внесение проекта Закона в Государственную Думу Российской Федерации было бы целесообразным с одновременным внесением поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в части закрепления санкций за неповиновение законным требованиям народных дружинников и внештатных сотрудников полиции о прекращении противоправных действий и воспрепятствование их законной деятельности, а также в Уголовный кодекс Российской Федерации в части определения ответственности за посягательство на их жизнь, здоровье, честь и достоинство. С учетом того что этого не произошло, сложился определенный законодательный дисбаланс. С одной стороны, установлена декларативная норма о том, что народные дружинники находятся под защитой государства, а с другой - данная норма ничем не обеспечивается.

Для того чтобы вышеуказанное положение было выполнимым, необходимо установить социально юридический механизм реализации гарантий охраны жизни и здоровья граждан, участвующих в охране общественного порядка, изложенных в ст. 25 Закона.

Обозначив основные пробелы в Законе, мы предлагаем решить первоочередные: во-первых, установить административную ответственности за невыполнение законных требований народных дружинников и внештатных сотрудников полиции, изложив ст. 19.3 КоАП РФ и часть первую этой статьи в следующей редакции:

"Статья 19.3 КоАП РФ. Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, народного дружинника или внештатного сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы

  1. Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции, народного дружинника или внештатного сотрудника полиции, военнослужащего либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей -

влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток";

во-вторых, в части определения уголовной ответственности за применение насилия в отношении народного дружинника и внештатного сотрудника полиции предлагается изложить ст. 317 УК РФ:

"Статья 317. Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа или иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресечения нарушения общественного порядка

Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа или иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресечения нарушения общественного порядка, военнослужащего, а равно их близких в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность -

наказывается лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет с ограничением свободы на срок до двух лет, либо пожизненным лишением свободы, либо смертной казнью".

Кроме этого, предлагается ст. 318 УК РФ и часть первую этой статьи изложить в следующей редакции:

"Статья 318 УК РФ. Применение насилия в отношении представителя власти или иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресечения нарушения общественного порядка

  1. Применение насилия, не опасного для жизни или здоровья, либо угроза применения насилия в отношении представителя власти или иного лица, исполняющего обязанности по охране общественного порядка или пресечения нарушения общественного порядка, а также его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей -

наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет".

Внесение только этих дополнений позволит обеспечить правовую защищенность народных дружинников и внештатных сотрудников полиции, а следовательно, улучшится качество и эффективность его реализации.

Комплексное восприятие законодателем критичных замечаний и предложений, устранение казусов и ошибок придаст Закону особую ценность, плодотворно скажется на его внедрении в социально-правовую практику на местах. В конечном счете выстраивание модели партнерских отношений с гражданами, сохранение и преумножение положительного опыта деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, популяризация добровольчества, пропаганда и повышение престижа содействия граждан в охране общественного порядка послужат надежным базисом обеспечения общественной безопасности государства.

Литература

  1. Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997.
  2. Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998.
  3. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.