Мудрый Юрист

Обеспечительные меры в административном судопроизводстве - обязательный элемент административно-процессуальной формы

Старилов Максим Юрьевич, аспирант юридического факультета Воронежского государственного университета.

В статье рассматриваются вопросы создания в России административно-процессуальной формы, обязательным элементом которой является институт предварительной правовой защиты по административным делам в системе административного судопроизводства (мер обеспечения административного иска или обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений).

Ключевые слова: меры обеспечения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, административное судопроизводство, проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административно-процессуальная форма.

Provisional measures in administrative judicial proceeding as an obligatory element of administrative-procedure form

M.Yu. Starilov

Starilov M.Yu., postgraduate student, Law Faculty, Voronezh State University.

The article concerns issues of creation of the administrative-law form in Russia, its obligatory element is the institute of preliminary legal protection on administrative cases in the system of administrative judicial proceeding (the measure securing of administrative action or provisional measures on cases arising out of administrative or other public legal relations).

Key words: provisional measures on cases arising out of administrative or other public legal relations, administrative judicial proceeding, draft Code of Administrative Judicial Proceeding of the Russian Federation, administrative-procedure form.

Качество процессуально-правовой регламентации процедур предварительной правовой защиты (применения обеспечительных мер), используемых судами в гражданском и арбитражном процессе на протяжении многих лет, во многом обусловливает эффективность правовой защиты прав, свобод, законных интересов граждан, организаций, иных субъектов права. В связи с появлением в марте 2013 г. проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КоАС РФ) повысилось внимание и к проблеме создания административно-процессуальной формы. Как и всякая процессуальная форма, применяемая судами при разрешение юридических споров (дел), административно-процессуальная форма должна включать в свое содержание несколько структурных элементов, с необходимостью демонстрирующих публично-правовую природу рассматриваемых судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и обусловливающих особенности административного судопроизводства.

Обеспечительные меры в административном судопроизводстве - неотъемлемая часть российской модели административной юстиции, которая связывает предварительную судебную защиту, как правило, с производством по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (например, подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений" ГПК РФ; глава 8 "Обеспечительные меры арбитражного суда" АПК РФ). Процессуальные правовые нормы, устанавливающие порядок применения обеспечительных мер при разрешении административно-правовых споров, действуют в Российской Федерации в течение продолжительного времени. Однако если говорить о новых подходах к формированию модели административного судопроизводства, то приходится констатировать отсутствие (именно в административно-процессуальном праве) в этом сегменте реализации судебной власти ясных судебных процедур и специальных принципов установления и применения мер обеспечения.

В проекте Федерального закона "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" (март 2013 г.) в главе 7 "Применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению" <1> определяется, что по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в случаях, если: а) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; б) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер. В качестве главной нормы предлагается следующая: суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в вышеуказанных случаях, если проектом КоАС РФ не предусмотрен запрет на применение мер предварительной защиты по определенным категориям административных исковых заявлений <2>.

<1> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=246960-6&02
<2> Учеными критикуются некоторые понятия и категории, установленные в КоАС РФ, например "административное исковое заявление". См.: Павлова М.С. Кодекс административного судопроизводства: тенденции и перспективы развития в России // Российская юстиция. 2013. N 11. С. 37.

Краткое рассмотрение вопроса о правовой процессуальной регламентации мер предварительной судебной защиты, содержащихся в проекте КоАС РФ, необходимо лишь для того, чтобы констатировать наличие в российском административном процессуальном праве и законодательстве соответствующих тенденций развития института предварительной судебной защиты в административном судопроизводстве. При этом учеными, которыми анализируется проект КоАС РФ, отмечаются особенности содержащихся в нем административно-процессуальных норм, обусловленных предметом разрешаемых судами споров публично-правового характера и назначения <3>. Очевидно, можно предположить, что предварительная правовая защита, которая проявляется в возможности применения мер обеспечения административного иска в отношениях складывающегося в административной практике неравенства субъектов публичных правоотношений, в процессуально-правовом плане предоставляет гражданам и организациям реальные юридические возможности по обеспечению равенства "спорящих сторон" и гарантированию защиты субъективных публичных прав и законных интересов "невластных субъектов" права. На "компенсацию" существующего в материальных правоотношениях неравенства субъектов права и на необходимость предоставления гражданам и организациям "действительно равных возможностей защиты прав, нарушенных органами власти" <4>, указывается учеными, критически проанализировавшими проект КоАС РФ.

<3> См., напр.: Колоколов Н.А. Принятие КАС РФ - важнейший этап формирования административной юстиции в России // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 28 - 31.
<4> Павлова М.С. Кодекс административного судопроизводства: тенденции и перспективы развития в России // Российская юстиция. 2013. N 11. С. 36.

Невозможно не заметить, что развитие административно-процессуальной формы происходило в российском процессуальном праве в непосредственном взаимодействии с гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной формой. При этом обеспечительные меры в арбитражном и гражданском процессе - обязательные институты указанных процессуальных форм, регламентация которых находится в ГПК РФ и АПК РФ <5>. Стандарты гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального правового регулирования применения обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессе, очевидно, оказывают влияние на формирование модели административно-процессуальной регламентации порядка установления и применения предварительной правовой защиты в административном судопроизводстве. Например, когда речь идет о цели обеспечительных мер, являющихся временными мерами и применяемыми судом по заявлению заинтересованного лица для обеспечения иска (интересов заявителя), то, как правило, указывается на (1) "недопущение затруднения или невозможности исполнения судебного акта" и (2) на "предотвращение причинения значительного ущерба заявителю" <6>.

<5> См., напр.: Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006; Павлова Н.В. Ускоренная судебная защита: предварительные обеспечительные меры в коммерческом процессе. М., 2005; Штанкова Н.В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации: проблемы доказывания оснований применения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
<6> Кузнецов С.А. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 39.

Авторы <7>, которые исследовали в практике арбитражных судов порядок применения обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, создавали соответствующие модели предварительной правовой защиты прав, свобод, законных интересов субъектов права. Учеными предлагается смотреть на обеспечительные меры как на "особый процессуальный способ защиты прав и законных интересов лиц, участвующих в деле" <8>. Очевидно, что именно в этом и заключается "правозащитный потенциал" мер предварительной правовой защиты, применяемых судами в административном судопроизводстве.

<7> См., напр.: Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006.
<8> Львов Я.А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 11.

Под административно-процессуальной формой в самом общем виде понимается "система правил, определяющих особенности судебного рассмотрения административных дел" <9>. Здесь уместно согласиться с мнением А.В. Новикова, который считает, что одной из основных задач науки административного права является сегодня создание стройной концепции административно-процессуальной формы "с особыми правилами рассмотрения административных дел, носящими не искусственный характер, а действительно обусловленных спецификой административных отношений" <10>.

<9> Новиков А.В. Административно-процессуальная форма // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Вып. 7. Воронеж: Издательство ВГУ, 2013. С. 452. (Серия "Юбилеи, конференции, форумы".)
<10> Новиков А.В. Административно-процессуальная форма // Там же. С. 454 - 455.

Меры обеспечения административного иска в административном судопроизводстве являются частью любой модели административно-процессуальной формы, утвержденной в административно-процессуальных законах страны, в которой создан процессуальный порядок разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений. Очень убедительно мнение, согласно которому целесообразно учитывать нормы и правила, установленные в ныне действующих ГПК РФ и АПК РФ, с целью проведения унификации процессуальных отношений в области рассмотрения административных дел и обеспечения соблюдения единой терминологии <11>. В более общем плане институт предварительной судебной защиты (мер обеспечения административного иска в административном судопроизводстве) обусловлен особенностями административного судопроизводства, "определяющими необходимость модификации процессуальной формы и учета особенностей публичного права" <12>. В литературе обосновывается точка зрения, что полноценная специальная процедура судопроизводства (а к ней можно, например, отнести и административное судопроизводство) может появиться лишь в условиях, когда уже применяемая на практике процессуальная форма "не может быть использована в силу ее несоответствия целям и задачам специализированного правосудия, а также предмету судебной деятельности" <13>; при этом констатируется, что процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданский дел вписываются в "существо гражданской процессуальной формы" <14>. Административно-процессуальный режим рассмотрения административных дел, установленный при непременном учете императивных признаков правового процессуального регулирования, обусловливает и определение порядка применения в административном судопроизводстве специальных мер обеспечения административного иска (или заявленных требований) <15>.

<11> См.: Ноздрачев А.Ф. Административное судопроизводство как формирующийся институт административного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации. Воронеж, 2013. С. 461 - 462.
<12> Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 29.
<13> Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М.: Проспект, 2010. С. 99.
<14> Там же.
<15> См.: Слепченко Е.В. Проблемы судопроизводства и судоустройства по делам, возникающим из публичных правоотношений // Административное судопроизводство в Российской Федерации. Воронеж, 2013. С. 723 - 726.

Вместе с тем высказывается также и прямо противоположное мнение, заключающееся в отрицании целесообразности и необходимости особой процессуальной формы для разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений <16>. Ученые выдвигают тезис о том, что "особая процессуальная форма необходима только тогда, когда другие существующие формы не способны эффективно защищать права и интересы физических и юридических лиц от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц" <17>.

<16> См.: Щепалов С.В. К вопросу о совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства // Российская юстиция. 2014. N 8. С. 29.
<17> Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. N 4. С. 129.

Административно-процессуальная форма включает в содержание предварительной правовой защиты условия применения судом обеспечительных мер в административном судопроизводстве. К ним могут быть отнесены: а) соразмерность применяемых обеспечительных мер заявленным требованиям (это важнейшее условие принятия обеспечительных мер); б) доказываемая обстоятельствами дела и фактическими данными взаимосвязь применения возможных мер обеспечения административного иска с предметом административно-правового спора; в) реальная потребность (или необходимость) в применении мер предварительной правовой защиты; г) соизмеримость достижения цели в обеспечении заявленных требований и принципа достаточности самих обеспечительных мер; д) соблюдение принципа учета субъективных публичных прав, свобод и интересов истца, с одной стороны, и публичных интересов, с другой стороны, при принятии решения о применении мер обеспечения иска; е) быстрота, оперативность и срочность принятия судом мер обеспечения исковых требований по административному делу, обеспечивающих стабильность существующих условий разрешения административно-правового спора; ж) обеспечение надлежащего порядка издания (принятия) административного акта, его правомерности, полного и правильного исполнения.

Литература

  1. Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006.
  2. Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М.: Проспект, 2010.
  3. Колоколов Н.А. Принятие КАС РФ - важнейший этап формирования административной юстиции в России // Российская юстиция. 2013. N 12. С. 28 - 31.
  4. Кузнецов С.А. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2008.
  5. Львов Я.А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.
  6. Новиков А.В. Административно-процессуальная форма // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Вып. 7. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. С. 444 - 455. (Серия "Юбилеи, конференции, форумы".)
  7. Ноздрачев А.Ф. Административное судопроизводство как формирующийся институт административного права // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 455 - 467.
  8. Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2007.
  9. Павлова М.С. Кодекс административного судопроизводства: тенденции и перспективы развития в России // Российская юстиция. 2013. N 11. С. 34 - 38.
  10. Павлова Н.В. Ускоренная судебная защита: предварительные обеспечительные меры в коммерческом процессе. М., 2005.
  11. Слепченко Е.В. Проблемы судопроизводства и судоустройства по делам, возникающим из публичных правоотношений // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 719 - 731.
  12. Штанкова Н.В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации: проблемы доказывания оснований применения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
  13. Щепалов С.В. К вопросу о совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства // Российская юстиция. 2014. N 8. С. 29 - 32.