Мудрый Юрист

Международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, как источники административного права

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Международное право оказывает значительное воздействие на формирование национального административного законодательства в плане, во-первых, восприятия современных источников (форм) права, существующих в правовых системах европейских стран, во-вторых, определения приоритета применения общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров в системном развитии административного законодательства России. Правовая интеграция поставила задачи признания и развития общих правовых концепций (в частности, концепцию защиты прав и свобод человека и гражданина), общепризнанных принципов и норм международного права, демократических институтов, введения единых правовых понятий, приведения норм административного законодательства к общеевропейским и мировым стандартам.

Ключевые слова: общепризнанные принципы и нормы права, источники права, административное право, норма права.

International acts containing the universal principles and rules of international law as sources of administrative law

O.N. Ordina

Ordina O.N., assistant professor, Chair of Administrative law, Volga-Vyatka Institute (Branch), Kutafin Moscow State Law University (MSAL), candidate of juridical sciences.

International law exerts significant influence on the formation of national administrative legislation in the plan, in the first place, of the perception of the contemporary sources (forms) of law, which exist in the lawful systems of the European countries; in the second place, the determination of the priority of the application of the universally recognized principles and standards of international law, international agreements in the system development of the administrative legislation of Russia. Lawful integration assigned the missions of acknowledgement and development of general lawful concepts (in particular, the concept of the protection of rights and freedoms of man and citizen), of universally recognized principles and standards of international law, of democratic institutions, introduction of united lawful concepts, bringing of the standards of administrative legislation to the world standards.

Key words: sources of law, administrative law, rule of law, universally recognized principles and the standard of international law.

Происходящие процессы интеграции Российского государства в мировое сообщество обусловливают необходимость изучения значения международного права для развития современного административного права. Россия является членом ООН, входит в Совет Европы, СНГ, ЕврАзЭс. В процессе глобализации усилились взаимосвязи между национальным административным правом и международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом <1>.

<1> Лукашук И.И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 115.

После вступления России в Совет Европы (28 февраля 1996 г.), она взяла на себя обязательство признавать принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под ее юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами (ст. 3 Устава Совета Европы) <2>. Российская Федерация 30 марта 1998 г. ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., на которой базируется вся европейская правозащитная система, с изменениями, внесенными протоколами к ней. Данная система непрерывно эволюционирует и пополняется новыми документами. Права и свободы, закрепленные в Конвенции, постоянно насыщаются, конкретизируются как посредством принятия очередных протоколов к ней, так и в результате решений Европейского суда по правам человека, имеющих силу прецедента.

<2> См.: Устав Совета Европы от 5 мая 1949 г. ETS N 1 // СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1390.

Таким образом, Россия, как и все государства - члены Совета Европы, взяла на себя обязательства исполнять требования Конвенции и отвечать за их нарушения перед Европейским судом по правам человека, установившим единые стандарты правопорядка. Поскольку после принятия Конституции России были внесены очень важные изменения в правовом режиме международных договоров, постольку с момента ратификации Конвенции ее нормы и решения Европейского суда по правам человека составляют часть правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет перед внутренним законодательством.

Провозглашение в Конституции принципа примата международного права над национальным обозначило задачу сближения и согласования российского национального права с международным. Поэтому при создании концепции административного законодательства необходимо учитывать как общемировые тенденции, так и "разнообразную природу национальных правовых систем" <3>.

<3> Мамедов А.А. Глобализация и административное право // Административное право и процесс. 2012. N 7. С. 10.

Сближение национальных административных законодательств проявляется во включении в российское законодательство административно-правовых "норм-принципов" и принятии межгосударственных соглашений, составляющих единое административное законодательство. Как отмечает А.А. Мамедов, "такой подход... заложен в основу создания единого европейского законодательства" <4>. В период с 1973 г. по 2002 г. вводились координирующие директивы Европейского союза по правовому регулированию административных отношений в различных сферах деятельности государства, которые определяют действия национальных систем административно-правового регулирования. В частности, 24 июня 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны <5>, в соответствии с которым признается необходимость сближения законодательства. На основании этого Соглашения Россия приняла обязательство "к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" (ст. 55).

<4> Мамедов А.А. Указ. соч. С. 11.
<5> Федеральный закон от 25 ноября 1996 г. N 135-ФЗ "О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5494.

Развитие своеобразного "международного административного права" особенно заметно в документах Совета Европы. Это Конвенция Совета Европы о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.), Резолюция Комитета министров (76) 5 о правовой помощи по гражданским, коммерческим и административным делам (1976 г.), Резолюция Комитета министров 77 (31) о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), Резолюция Комитета министров (78) 8 о юридической помощи и советах (1977 г.), Резолюция Комитета министров 8 (85) о взаимодействии между омбудсменами государств-членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Это рекомендации о применении дискреционных полномочий административными властями (N R (80) 2; 1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (N R (81) 7; 1981 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (N R (87) 16; 1987 г.), об исполнении административных решений и судебных решений в области административного права (N R (2003) 16) и др.

Реализация общепризнанных принципов и норм международного права в национальном административном законодательстве представляет собой как научную, так и практическую проблему. Е.Н. Щербак выделяет следующие тенденции развития административного права в условиях глобализации: 1) гармонизация российского и международного права; 2) применение для правового регулирования административных отношений норм-принципов; 3) зарождение в качестве источника права прецедента, создаваемого не только национальными судами, но и международными <6>. И.И. Лукашук считает, что в условиях глобализации "право становится все более сложной системой и предусмотреть все в законах невозможно" <7>, в связи с этим повышается роль судебной практики в административно-правовом регулировании. В.В. Ершов полагает, что "с позиции интегративного правопонимания можно сделать вывод о том, что право, применяемое в России, представляет собой единую систему форм международного и российского права, состоящую из взаимозависимых элементов - форм международного и российского права" <8>. По мнению Е.А. Ершовой, "многоуровневое, интегративное понимание права как сложной совокупности, синтеза естественного и позитивного, международного и национального позитивного права позволяет рассматривать международное и национальное право в рамках единой системы права в России, монистической концепции, непосредственного действия и применения самоисполнимых общепризнанных принципов и норм международного права" <9>.

<6> Щербак Е.Н. Административно-правовое регулирование на наднациональном уровне мирового рынка высшего образования // Право и государство: теория и практика. 2011. N 10 (82). С. 103 - 108.
<7> Лукашук И.И. Глобализация и право // Государство и право. 2005. N 12. С. 113.
<8> Ершов В.В. Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации в свете современного правопонимания, правотворчества и правоприменения // Российское правосудие. 2009. N 5. С. 105.
<9> Ершова Е.А. Источники и формы трудового права в РФ: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 70.

Конституция России (ч. 4 ст. 15) указывает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры являются составной частью правовой системы России. Тем самым Конституция России включает в число источников российского права общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, устанавливая при этом их приоритет перед федеральными законами. Но Конституция России не определяет их понятие и признаки, не указывает на перечень международных актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, не решает вопрос о соотношении юридической силы международных договоров и общепризнанных принципов и норм, не определяет их место в иерархии источников административного права России.

В юридической науке понятие общепризнанных принципов четко не определено, а их перечень не является исчерпывающим. Современные российские правоведы занимают различные позиции по вопросу о понятии, видах и перечне общепризнанных принципов международного права.

Административное законодательство использует термин "общепризнанные принципы и нормы международного права", но его законодательного закрепления не содержит. Понятия общепризнанных принципов и норм международного права раскрываются в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <10>.

<10> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.

На наш взгляд, источниками административного права являются такие акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, которые имеют отношение к предмету данной отрасли.

Общепризнанные принципы и нормы, применяемые в административном праве, в зависимости от сущностной направленности можно разделить на две группы: 1) принципы, на которых базируется деятельность государственных органов (например, верховенства права, уважения прав человека и др.); 2) принципы прав человека (например, уважение прав человека и основных свобод и др.).

На наш взгляд, ввиду универсальности общепризнанных принципов международного права они могут рассматриваться в рамках административного права в общем виде. Поэтому выделение общепризнанных принципов международного права, применяемых в административном праве, является условным, что находит подтверждение в различных нормативных административно-правовых актах, где указывается на необходимость административным органам следовать общепризнанным принципам международного права вообще.

На наш взгляд, их перечень не может быть исчерпывающим и только нормативно закрепленным. Распространена идея, согласно которой к категории общепризнанных следует относить принципы исходя из критерия закрепления их в международно-правовых источниках. Относительно принципов, закрепленных в нератифицированных Россией конвенциях, можно отметить следующее. Поскольку Россия вступила в Совет Европы, то она, как все государства-члены, имеет обязательство, вытекающее из самого факта ее членства, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь принципы, касающиеся основополагающих прав, которые являются предметом этих конвенций.

Общепризнанные нормы международного права могут выражаться как в договорной (обычные нормы путем кодификации обретают форму договора), так и в обычной форме (обычные нормы, не нашедшие отражения в договорах). Но формальное разделение между принципами-нормами и принципами-идеями в международном праве отсутствует, тем более что значительная часть правил международно-правового обычая рано или поздно воспринимается договорами, заключаемыми государствами.

Таким образом, под общепризнанными принципами и нормами международного права следует понимать конкретные идеи, получившие признание большинства государств, предназначенные для использования всеми государствами мира и являющиеся нормативной основой их взаимодействия.

Полагаем, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются источниками административного права в том случае, если международные акты, их содержащие, вступили в силу для России в установленном законодательством порядке. Поэтому источником административного права будут являться не общепризнанные принципы и нормы международного права, а международные акты, в которые они включены. Для административного права международно-правовые акты как источники права имеют наибольшее значение в сфере реализации и защиты прав человека.

Литература

  1. Ершов В.В. Актуальные проблемы экспертной деятельности Общественной палаты Российской Федерации в свете современного правопонимания, правотворчества и правоприменения // Российское правосудие. 2009. N 5. С. 105.
  2. Ершова Е.А. Источники и формы трудового права в РФ: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 70.
  3. Лукашук И.И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Журнал российского права. 2002. N 3. С. 115.
  4. Лукашук И.И. Глобализация и право // Государство и право. 2005. N 12. С. 113.
  5. Мамедов А.А. Глобализация и административное право // Административное право и процесс. 2012. N 7. С. 10.
  6. Щербак Е.Н. Административно-правовое регулирование на наднациональном уровне мирового рынка высшего образования // Право и государство: теория и практика. 2011. N 10 (82). С. 103 - 108.