Мудрый Юрист

Некоторые проблемы публичного управления государственно-частным партнерством

Лукина Анна Николаевна, директор Центра государственно-частного партнерства государственного автономного учреждения Калужской области "Агентство регионального развития Калужской области", соискатель Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Автор статьи анализирует проблемы публичного управления реализации проектов с использованием государственно-частного партнерства. В частности, дается авторское определение таким понятиям, как "партнерство", "государственно-частное партнерство". По мнению автора, законодательство нуждается в серьезной доработке для реализации бизнесом задач отнесенных к компетенции государства. В статье дается авторская схема принятия решения по реализации проекта с использованием ГЧП, которая может быть использована в практических целях органами государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, публичное управление, концессии, бизнес, органы исполнительной власти.

Some problems of public management of the state-private partnership

A.N. Lukina

Lukina A.N., director, State-Private Partnership Center of the State Autonomous Institution of the Kaluga Region "Agency of Regional Development of the Kaluga Region", Degree-seeking student, Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

The author of the article analyzes the problems of the projects public administration using public-private partnership. In particular, the author's definition of such terms as "partnership", "public-private partnership" is given. According to the author's point of view, the law needs serious modification to implement business tasks within the competence of the state. The article gives the author's decisionmaking scheme for the implementation of a project using PPP, which can be used for practical purposes by the state authorities and local self-government.

Key words: public-private partnership, public management, concession, business, government bodies.

Термин "государственно-частное партнерство" (далее - ГЧП) стал широко употребляться не только на Западе, но и в России в связи с тем, что ГЧП зарекомендовало себя как одна из наиболее перспективных форм управления государственным имуществом и предоставления качественных услуг населению при помощи привлечения финансовых, технологических, управленческих и иных ресурсов частного сектора для решения публичных задач.

В настоящее время данному механизму на государственном уровне уделяется самое пристальное внимание: принимаются нормативно-правовые акты, вносятся изменения в существующее законодательство, проводятся встречи на самом высоком уровне, на которых обсуждаются возможные варианты реализации проектов с привлечением частных партнеров для предоставления качественных услуг населению.

Однако, несмотря на заинтересованность в ГЧП со стороны государства, эта форма взаимодействия бизнеса и власти с большим трудом реализуется на практике. Например, статистика реализации концессионных соглашений - одной из наиболее отрегулированных и применяемых на практике форм ГЧП <1> - показывает не самые оптимистичные результаты.

<1> Материалы с официального сайта Центра развития ГЧП. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М., 2014 // URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp+.pdf (дата обращения: 15.08.2014).

Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <2> был принят еще в 2005 г., однако согласно проведенному мониторингу Министерством экономического развития Российской Федерации в апреле 2013 г. количество концессий в РФ составляет всего 79 концессионных проектов, в которых участвует около 1500 имущественных объектов. В том числе 8 проектов федерального уровня, таких как "Строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км", "Северный обход города Одинцова", "Транспортная развязка на автомобильной дороге общего пользования федерального значения М-9 "Балтия", "Строительство нового выхода на кольцевую автодорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь - Москва", "Белкомур", "Строительство платной магистрали Шали (М-7) - Бавлы (М-5)" в развитии нового маршрута федеральной автомобильной дороги Казань - Оренбург, "Строительство порта Тамань" <3>.

<2> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126, с изменениями от 28.12.2013 N 438-ФЗ; Российская газета. 2013. 30 декабря.
<3> URL: http://www.rg.ru/2014/03/04/stroika.html (дата обращения: 15.06.2014).

Для сравнения приведем пример из истории концессионных соглашений в России - 23 ноября 1920 г. СНК РСФСР принял Декрет "Общие экономические и юридические условия концессий" <4>. С момента издания Декрета и до 1929 г. было заключено 2200 концессий с участием иностранного капитала <5>.

<4> Декрет СНК РСФСР от 23.11.1920 "Общие экономические и юридические условия концессий". URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=1134 (дата обращения: 15.06.2014).
<5> Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. М.: Статут, 2012. С. 16.

Декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. "Общие экономические и юридические условия концессий" состоял из одной страницы печатного текста и 7 пунктов, в то время как Закон о концессионных соглашений состоит из 38 статей, ориентировочным объемом в 80 печатных страниц, нормативно-правовой акт существует более 9 лет, во исполнение положений этого Закона внесены изменения более чем в 50 правовых актов, однако заключено всего 79 концессионных соглашений, при этом имеется внушительная судебная практика, по которой суды различных уровней оспаривают такие концессионные соглашения, признают их положения противоречащими законодательству Российской Федерации <6>.

<6> Информация о судебных решениях по концессионным соглашениям подробно описана Центром развития ГЧП на официальном сайте в разделе "Концессионные соглашения. Судебная практика". URL: http://pppcenter.ru/assets/files/Anons/ (дата обращения: 15.06.2014).

Указанные выше аналитические данные о количестве концессионных соглашений и судебной практике, которая складывается в отношении них, свидетельствуют о том, что законодательство, которое существует в настоящее время в этой сфере, не работает или работает, но имеет огромные трудности при реализации проектов со стороны органов исполнительной власти, которые должны выступать их инициаторами.

По нашему мнению, одной из ключевых проблем в реализации ГЧП в России является отсутствие нормативного регулирования его публичного управления.

Вопросы публичного управления ГЧП в юридической литературе практически не освещены, многие авторы приступают сразу к описанию правовых и финансовых моделей реализации проекта, упуская из вида то, что без качественно отработанной системы государственного управления никакие, даже самые передовые идеи по структурированию финансирования, применению новейших технологий в строительстве, инновационных подходов к менеджменту проекта не воплотятся в реальность, т.к. первую скрипку в этом процессе играют органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Именно публичный партнер формируют основные условия реализации проекта ГЧП, начиная с определения сферы, которая нуждается в частных инвестициях, принятия решения, формирования основных условий, определения возможности бюджетного финансирования, распределения рисков среди и т.д.

Вопрос, которым задается В.А. Кабашкин: "Способен ли существующий аппарат, не имеющий достаточных навыков реализации проектов ГЧП, адекватно сформировать политику федерального и регионального развития ГЧП?" <7> - является животрепещущим для публичных партнеров и не решается потому, что отсутствует не только законодательно урегулированный порядок управления ГЧП, но и его нормативное определение.

<7> Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. С. 151.

Мы считаем, что практические трудности разработки и принятия нормативных актов напрямую связаны с пробелами в теории права, а именно в сфере публичного управления. Такой вывод основан на том, что в словосочетании "публичное управление ГЧП" присутствуют два неизвестных: "публичное управление" и "ГЧП", т.к. ни одно, ни второе понятие не имеет единого подхода к пониманию.

Отсутствие в теории административного права понятия "государственное" или "публичное управление" объясняется тем, что под управлением понимается большое количество различных действий, процессов и явлений, которые можно отнести к этому термину.

Существует несколько подходов, определяющих суть понятия "государственное управление". Например, такие ученые, как Ю.А. Тихомиров <8>, Ю.Н. Старилов <9>, полагают, что под государственным управлением стоит понимать как деятельность исполнительных органов государственной власти, так и упорядоченную деятельность всех органов государственной власти в целом.

<8> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987.
<9> См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Воронеж, 2001.

Ряд ученых, к которым можно отнести Ю.М. Козлова <10>, С.С. Студеникина <11>, полагают, что под государственным управлением стоит понимать только осуществление исполнительно-распорядительной функции государства.

<10> См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 1999. 320 с.
<11> См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник. М.: Госюриздат, 1959. 535 с.

Мы считаем, что "государственное управление" - понятие многогранное, и потому его необходимо трактовать как в широком, так и в узком смысле: "...это осуществляемое на основе законов и иных нормативных актов целенаправленное воздействие государственных органов на общественные отношения для их упорядочения, преобразования и изменения в соответствии с целями государственной политики" <12>.

<12> Костенников М.В., Куракин А.В., Кононов А.М., Кононов П.И. Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 51.

По нашему мнению, термины "публичное управление" и "государственное управление" не идентичны друг другу, но в целях раскрытия темы настоящей статьи не будем вдаваться в выделение критериев их отличия друг от друга и, говоря о "государственном управлении", будем понимать, что его осуществляют органы разных уровней власти - федерального, регионального и местного самоуправления.

В приведенном выше определении государственного управления акцент стоит сделать на то, что этот процесс строится на основании законов и иных нормативных актов. Таким образом, для того чтобы публичный партнер мог осуществлять реализацию проектов ГЧП и принимать для этого необходимые управленческие решения, необходимо:

а) законодательно закрепить определение ГЧП;

б) разработать и принять на федеральном уровне порядок управления ГЧП, включающий в себя: порядок принятия решения об осуществлении проекта с использованием форм ГЧП, порядок определения основных условий такого проекта, порядок распределения рисков между сторонами и т.д.

При определении понятия "ГЧП", по нашему мнению, целесообразно начать с интерпретации самого термина, поскольку термин - это имя понятия, лингвистически выражающее его смысл и соотношение с другими понятиями в пределах специфической сферы.

Понятие "государственно-частное партнерство" состоит из трех слов: "государственное", "частное" и "партнерство". Наибольшее значение имеет слово "партнерство", выражено в словосочетании существительным, которое является основным по отношению к прилагательному "государственно-частное".

Проанализировав ряд определений "партнерства" <13>, можно выделить несколько общих элементов этого понятия: во-первых, говоря о партнерстве, подразумевается равенство сторон, во-вторых, деятельность сторон должна быть устремлена на достижение единых целей.

<13> См.: Современный экономический словарь. URL: http://economic-enc.net/word/partnerstvo-3531.html; Большой юридический словарь. URL: http://juridical.slovaronline.com/П/ПА/4204-PARTNERSTVO; Юридический словарь. URL: http://slovo.yaxy.ru/p.htm; Юридический словарь. URL: http://mirslovarei.com/yur_a# (дата обращения: 11.04.2014).

Исходя из указанных выше выводов, под партнерством необходимо понимать взаимодействие равноправных субъектов, имеющих единую цель для получения определенного результата.

Определений "государства" в правовой науке дано большое количество <14>, мы взяли одно из них, согласно которому под государством понимается "образование по определению относительно высокого общецивилизационного уровня, призванное обеспечивать надлежащую организацию и стабильное, устойчивое, защищенное функционирование и развитие общества, всех его подсистем в пределах страны" <15>. Как верно отмечает А.Б. Венгеров, "существование государства в качестве политической организации в обществе связано прежде всего с тем, что оно является особой организацией политической власти... Политическая власть обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор социального бытия. Такой силой выступают различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер. Этими институтами являются государственные органы власти с их материальными придатками в виде армии, карательных органов, тюрем, суда, а также правовые нормы" <16>.

<14> См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Коллектив авторов; под ред. проф. С.С. Алексеева. М.: Норма, 1998. С. 100 - 111; Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45 - 49; Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с биографическим очерком В.А. Томсинова. 2-е изд., доп. М.: Зерцало, 2008. С. 112; Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. С. 12 - 23; Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004. С. 48.
<15> См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 230 - 231.
<16> Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45 - 49; Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с биографическим очерком В.А. Томсинова. 2-е изд., доп. М.: Зерцало, 2008. С. 45.

Следовательно, говоря о значении слова "государственное", в термине "ГЧП" будет логичным подразумевать прежде всего государство в лице его органов власти.

Однако публичная власть сама по себе представляет собой явление не динамичное, а статичное, она принадлежит народу, органу, должностному лицу, и для того чтобы от статики перейти к динамике, а именно чтобы власть публичная перешла к действиям, необходимо, чтобы была общественно значимая цель, тогда действия органов власти должны быть направлены к достижению этой цели.

По нашему мнению, цель ГЧП состоит из двух составляющих: первая составляющая - эта общая цель партнерства, а вторая - цели каждого субъекта в отдельности. Если публичный партнер, вступая во взаимоотношения с частным лицом, выражает государственный интерес, а частное лицо преследует частный интерес в виде получения прибыли, то общая цель ГЧП - достижение публичного интереса, а именно интереса, который признан и гарантирован государством, путем закрепления в нормативных правовых актах, выражающего потребности гражданского общества, проводящего общую границу для всех частных интересов. Таким образом, целью ГЧП является достижение публичного интереса путем партнерства между государством и частным лицом.

Обобщая все изложенное, можно прийти к следующему выводу, что под "государственным" в термине ГЧП мы будем подразумевать орган публичной власти, обладающий правом публичного управления в целях достижения общественно значимого результата, имеющего значение для публично-территориального коллектива.

На основании изложенного можно выделить один из самых основных признаков ГЧП - это особый субъектный состав, а именно государство, с одной стороны, и частный партнер, с другой. Однако во многих публичных отношениях участвуют те же субъекты, но в отличие от иных публичных отношений при ГЧП субъекты не находятся по отношению друг к другу в административном соподчинении, а являются равными, что обусловливает выделение ГЧП в отдельную правовую категорию. Необходимо отметить то, что абсолютного равенства в данном случае быть не может, т.к., с одной стороны, стоят интересы большинства, представителем которых выступает публичный орган власти, а с другой стороны, стоит интерес частного лица, который направлен только на одну цель - извлечение прибыли. Приоритет в таких взаимоотношениях должен всегда отдаваться интересам государства, следовательно, преимущество будет иметь государственный интерес, но при этом частное лицо может действовать на определенных государством для него условиях, которые должны быть сформированы таким образом, чтобы были интересны представителям бизнеса.

Исходя из определения "партнерства", сформулированного нами ранее, мы полагаем, что под термином "государственно-частное партнерство" необходимо понимать взаимодействие сторон, в основе которого будет лежать договор.

Однако в соответствии с правовым регулированием в Европейском союзе к ГЧП относят не только отношения сторон на основании договоров, но и создание совместных предприятий частным партнером и государством в лице своих органов власти <17>.

<17> Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. С. 19.

Обосновывая наше утверждение о том, что ГЧП должно иметь контрактную форму взаимодействия сторон, необходимо задать вопрос о том, насколько создание совместного предприятия можно расценивать как государственно-частное партнерство, если основной целью такого партнерства, по мнению большинства российских ученых и юристов-практиков, является эффективное и качественное исполнение задач, относящихся к публичному сектору <18>. Юридическое лицо является самостоятельным субъектом права, в хозяйственную деятельность которого государство не имеет права вмешиваться <19>, а следовательно, публичный партнер выполнение поставленных задач при такой форме взаимодействия с частным лицом может контролировать только при помощи корпоративного права. Объекты государственной собственности и денежные средства, вносимые в уставный капитал юридического лица, становятся его собственностью, что приводит к тому, что контроль по целевому использованию этих средств со стороны государства будет достаточно затруднителен, кроме того, юридическое лицо может осуществлять и иную деятельность, не связанную исключительно с теми целями, ради которых осуществлялось партнерство, а следовательно, использование средств, внесенных государством, может носить не целевой характер. Однако самый основной аргумент в пользу контрактной модели ГЧП состоит в том, что создание юридического лица в виде коммерческой организации должно быть направлено прежде всего на извлечение прибыли, в то время как целью ГЧП является выполнение задач, относящихся к сфере ответственности государства, создание же совместно некоммерческой организации сторонами партнерства ведет, по российскому законодательству, к ограничению возможности ее финансирования со стороны как публичного, так и частного партнера.

<18> См.: Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. С. 57; Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. М.: Статут, 2012. С. 53 - 54; Государственно-частное партнерство в научно-инновационной сфере / Под ред. д-ра эконом. наук, проф. А.К. Казанцева, канд. эконом. наук Д.А. Рубвальтера. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 9.
<19> См.: Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014 // СПС "КонсультантПлюс"; Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013 // СПС "КонсультантПлюс"; Гражданское право и современность: Сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского / С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев, Б.А. Булаевский (и др.); под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошенко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Статут, 2013 // СПС "КонсультантПлюс".

С учетом указанных особенностей, характеризующих такое многогранное понятие, как государственно-частное партнерство, сформулируем определение, которое, по нашему мнению, можно использовать в законодательстве Российской Федерации:

Государственно-частное партнерство - отношения между публичным и частным партнерами, равными по отношению друг к другу, вытекающие из заключенного на определенный срок на конкурсной основе договора (соглашения), направленные на достижение публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к государственному сектору, путем предоставления своевременно и качественно услуг и работ населению на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, полномочий между сторонами.

Предметом договора, заключенного в соответствии с настоящим определением ГЧП, могут являться создание и/или реконструкция, и/или модернизация, финансирование, содержание, эксплуатация определенного этим договором (соглашением) имущества (недвижимого имущества или недвижимого имущества и движимого имущества), технологически связанного между собой и предназначенного для осуществления деятельности, предусмотренной договором (соглашением), которое после истечения указанного в договоре (соглашении) срока будет принадлежать на праве собственности государственному партнеру.

Кроме законодательного определения термина "ГЧП", для успешной реализации проектов на практике необходимо нормативно урегулировать следующие вопросы:

Таким образом, до того как ГЧП между публичным и частным партнером начнет реализовываться в виде заключения контракта, государство в лице своих органов должно сформировать основные условия такого проекта, обосновав каждое из них.

Упрощенно схема принятия решения по реализации проекта с использованием ГЧП, по нашему мнению, может выглядеть следующим образом:

  1. определяется орган исполнительной власти или государственная организация, которая является единым центром по осуществлению ГЧП на территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (далее - структура ГЧП);
  2. структура ГЧП собирает сведения относительно того, в каких услугах или работах остро нуждается население этой территории и будут ли в ближайшее время такие услуги или работы предоставлены государством или необходимо привлечение частных ресурсов;
  3. при выявлении потребности в услугах или работах для населения структура ГЧП начинает взаимодействовать с органом власти, в чью зону ответственности входит предоставление таких услуг или выполнение таких работ;
  4. итогом взаимодействия структуры ГЧП и органа исполнительной власти должен стать документ, обосновывающий необходимость использования ГЧП для предоставления услуг или выполнения работ для населения, с указанием основных показателей проекта, таких как объем необходимых денежных средств, объект, который должен быть реконструирован или создан в результате реализации проекта для осуществления деятельности по предоставлению услуг или работ населению, описание этого объекта, время, необходимое для создания объекта, количество услуг или работ, в которых существует потребность, и т.д.;
  5. этот документ должен быть положен в основу принятия решения по реализации проекта ГЧП.

Мы описали подготовительный этап принятия решения о реализации ГЧП, который, считаем, целесообразно законодательно закрепить для единообразного подхода к формированию условий взаимодействия бизнеса и власти, предлагаем закрепить законодательно для эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к государственному сектору, путем предоставления своевременно и качественно услуг и работ населению.

Ситуация, связанная с государственным управлением ГЧП, не является неожиданностью, ведь законодательство, регулирующее эту сферу отношений в России, только начинает свой путь становления, и его нормы апробируются на практике, потому законодателю еще есть над чем работать. Однако положительные тенденции по внесению изменений в действующее законодательство и разработка новых нормативных актов, например в настоящее время прошел первое чтение в Государственной Думе Российской Федерации проект Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" <20>, дают основания полагать, что в скором будущем реализация ГЧП будет повседневной реальностью, а не событием, как сейчас.

<20> Проект Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Литература

  1. Актуальные проблемы административного права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / М.В. Костенников, А.В. Куракин, А.М. Кононов, П.И. Кононов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 51.
  2. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 230 - 231.
  3. Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда: цивилистические аспекты. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013 // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография. М.: Статут, 2012. 188 с.
  5. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Юриспруденция, 2000. 528 с.
  6. Государственно-частное партнерство в научно-инновационной сфере / Под ред. д-ра эконом. наук, проф. А.К. Казанцева, канд. эконом. наук Д.А. Рубвальтера. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 9.
  7. Гражданское право и современность: Сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского / С.С. Алексеев, Ф.О. Богатырев, Б.А. Булаевский (и др.); под ред. В.Н. Литовкина, К.Б. Ярошенко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Статут, 2013 // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с биографическим очерком В.А. Томсинова. 2-е изд., доп.; М.: Зерцало, 2008. 550 с.
  9. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. 575 с.
  10. Кашанина Т.В., Кашанина А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. С. 1 - 23.
  11. Козлов Ю.М. Административное право. М., 1999. 320 с.
  12. Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник. М.: Госюриздат, 1959. 535 с.
  13. Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Воронеж, 2001. 621 с.
  14. Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014 // СПС "КонсультантПлюс".
  15. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Колл. авторов; под ред. проф. С.С. Алексеева. М.: Норма, 1998. С. 100 - 111.
  16. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2004. С. 48.
  17. Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987. 148 с.