Мудрый Юрист

Государственный ветеринарный надзор за соблюдением требований технического регламента "о безопасности пищевой продукции"

Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.

Принятие Технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" явилось положительным моментом для осуществления государственного управления в сфере ветеринарии в Российской Федерации. Действующим законодательством федеральный государственный ветеринарный надзор сводится прежде всего к надзору за соблюдением требований технических регламентов. Более четко определяется квалификация административных правонарушений в сфере ветеринарии. Расширен и систематизирован понятийный аппарат ветеринарного законодательства по вопросу обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

Ключевые слова: технический регламент, пищевые продукты, ветеринария, надзор, правонарушения, компетенция.

The state veterinary monitoring for observation of requirements of the Technical Reglament "On Security of Food Products"

G.I. Kalinin

Kalinin G.I., head, Law Department of the Administration the Russian Agricultural Monitoring Service for the Krasnodar Area and the Republic of Ady'geya.

The adoption of Technical regulations of the Customs Union "On safety of food products" was a positive moment for implementing state governance in the sphere of veterinary medicine in the Russian Federation. The current legislation of the Federal state veterinary oversight is confined primarily to the surveillance of observance of requirements of technical regulations. More clearly defined qualification of administrative violations in the sphere of veterinary. Expanded and systematized the conceptual apparatus of veterinary legislation on the issue of ensuring the quality and safety of food products.

Key words: technical regulations, food products, veterinary medicine, surveillance, violations, competence.

В июле 2013 г. вступил в силу Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции" <1>. Принятие такого документа явилось положительным моментом для осуществления государственного управления (в т.ч. государственного ветеринарного надзора) в сфере ветеринарии.

<1> См.: Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции". URL: http://www.tsouz.ru; http://www.eurasiancommission.org.

Во-первых, на момент его принятия уже действовало новое Положение о государственном ветеринарном надзоре <2>, согласно которому федеральный государственный ветеринарный надзор (надзор внутри страны, не связанный с границей, транспортом, экспортом, импортом и транзитом, осуществляемый прежде всего Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором)), сводился прежде всего к надзору за соблюдением требований технических регламентов.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации". URL: www.pravo.gov.ru:8080/page.aspx?47126.

На момент принятия Положения о госветнадзоре 2013 г. в сфере ветеринарии действовало небольшое количество технических регламентов: Технический регламент на молоко и молочную продукцию <3>, а также Технические регламенты "Требования к безопасности кормов и кормовых добавок" <4> и "Требования к безопасности рыбы и рыбной продукции" <5>. Технический регламент "О безопасности мяса и мясной продукции" начнет действовать только с 1 мая 2014 г. <6>. Технические регламенты, принятые Республикой Казахстан, указание на компетенцию Россельхознадзора по надзору за ними не содержат, отсутствует и соответствующее постановление Правительства РФ, а значит, имеется возможность для обжалования компетенции. В отношении же Технического регламента "О безопасности пищевой продукции" компетенция Россельхознадзора прямо определена Постановлением Правительства РФ <7>. Таким образом, наличие рассматриваемого Технического регламента более четко определяет компетенцию уполномоченных органов (хотя имеются и отрицательные нюансы).

<3> См.: Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" (в ред. от 22 июля 2010 г. N 163-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2801; Российская газета. 2010. 26 июля.
<4> См.: Технический регламент Таможенного союза "Требования к безопасности кормов и кормовых добавок" // СЗ РФ. 2010. N 11. Ст. 1221.
<5> См.: Технический регламент Таможенного союза "Требования к безопасности рыбы и рыбной продукции" // СЗ РФ. 2010. N 11. Ст. 1221.
<6> См.: Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. N 68 "О техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности мяса и мясной продукции". URL: http://www.eurasiancommission.org.
<7> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 2013 г. N 745 "Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" // СЗ РФ. 2013. N 35. Ст. 4529.

Во-вторых, вступление в силу Технического регламента "О безопасности пищевой продукции" своевременно с процессуальной точки зрения. Вопросы обеспечения общественной безопасности и пресечения административных правонарушений тесно связаны между собой <8>. Должностные лица, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, получили право составлять протоколы по ст. 14.43 КоАП РФ за нарушение требований технических регламентов еще с января 2012 г. <9>. Но на тот момент было ограниченное количество технических регламентов в сфере ветеринарии.

<8> См., напр.: Босхамджиева Н.А. Административная деликтность в системе угроз общественной безопасности // Административное право и процесс. 2013. N 1. С. 14 - 19.
<9> См.: Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2011. 22 июля.

Однако согласно Федеральному закону "О техническом регулировании" <10> и примечанию к ст. 14.43 КоАП до вступления в силу технических регламентов могут применяться, например, соответствующие государственные стандарты (ГОСТы) Российской Федерации. Но правомерность применения каждого из стандартов при выявлении нарушений придется подтверждать на практике, в т.ч. в судебном порядке. Например, судом <11> подтверждено право должностных лиц Россельхознадзора составлять протоколы по ст. 14.43 КоАП РФ за нарушение требований ГОСТ Р 52986-2008 <12>, ГОСТ Р 51074-2003 <13>, ГОСТ Р 52601-2006 <14>. Два из этих трех стандартов, касающиеся говядины <15> и свинины <16>, с февраля 2015 г. будут отменены и заменены на акты добровольного применения. Этим же судом <17> подтверждено право составлять протокол за нарушение ГОСТ Р 53221-2008 "Свиньи для убоя. Свинина в тушах и полутушах. Технические условия" <18>, который также будет отменен в июле 2015 г. <19>. Но во втором случае суд квалифицировал правонарушение по ст. 10.8 КоАП РФ за нарушение ветеринарно-санитарных правил.

<10> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (с изм. и доп. от 28 декабря 2013 г. N 396-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; Российская газета. 2013. 30 декабря.
<11> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2013 г. N 15АП-11415/13 // СПС "Гарант".
<12> См.: Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52986-2008. 2. Мясо. Разделка свинины на отрубы. Технические условия М.: Стандартинформ, 2009.
<13> См.: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 51074-2003 "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования" (с изм. от 29 ноября 2012 г. N 1395-ст) // ИПК Издательство стандартов. 2004; ИУС "Национальные стандарты". 2013. N 2.
<14> См.: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52601-2006 "Мясо. Разделка говядины на отрубы. Технические условия". М.: Стандартинформ, 2007.
<15> См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 ноября 2012 г. N 1756-ст "О введении в действие межгосударственного стандарта" // СПС "Гарант".
<16> См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 ноября 2012 г. N 1492-ст "О введении в действие межгосударственного стандарта" // СПС "Гарант".
<17> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 ноября 2012 г. N 15АП-13266/12 // СПС "Гарант".
<18> См.: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 53221-2008 "Свиньи для убоя. Свинина в тушах и полутушах. Технические условия". М.: Стандартинформ, 2010
<19> См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16 октября 2012 г. N 507-ст "О введении в действие межгосударственного стандарта" // СПС "Гарант".

Проблема квалификации события административного правонарушения весьма актуальна в свете борьбы с ним <20>. Штрафы за нарушения технических регламентов на порядок выше, чем по "чисто ветеринарным" статьям КоАП РФ. Однако ч. 1 ст. 14.43 применяется, если нарушения не подпадают под ряд иных статей, в т.ч. и ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ.

<20> См., напр.: Канунникова Н.Г. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 5 - 10.

Как отмечает Л.Е. Калинина, сходная ситуация наблюдается и в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, где применение ст. 14.43 пересекается с другими специальными по отношению к ней статьями КоАП РФ, в частности 6.3. При этом, по ее мнению, ситуация здесь хуже, поскольку специальные статьи за нарушение санэпидзаконодательства не указаны в ст. 14.43, и каждый раз необходимо практически решать вопрос о квалификации правонарушения <21>.

<21> См.: Калинина Л.Е. Административно-деликтные правоотношения при применении статьи 14.43 КоАП РФ // Право и экономика. 2014. N 2. С. 54 - 59.

По нашему мнению, именно указание ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ, как специальных по отношению к 14.43, сильно сужает область применения последней в сфере ветеринарии. Но в ст. 10.8 упущены вопросы ответственности за производство, перевозку (кроме перевозки без ветеринарных сопроводительных документов) и утилизацию продуктов животноводства, а также за производство и оборот продукции, не относящейся к животноводческой, что делает возможным применение ст. 14.43 в указанных случаях. Но это тоже придется подтверждать практикой. При наличии Технического регламента "О безопасности пищевой продукции", будем надеяться, квалифицировать административные правонарушения в сфере ветеринарии будет проще.

В-третьих, в Техническом регламенте "О безопасности пищевой продукции" достаточно полно и качественно представлен понятийный аппарат, что для нормативных актов, за соблюдением которых надзирает государственная ветеринарная служба, большая редкость. Некоторые понятия представлены в ветеринарном законодательстве впервые. Но их значение очень важно. Например, понятие "непереработанная пищевая продукция животного происхождения" позволяет более или менее четко очертить круг подконтрольной ветеринарной службе продуктов (хотя в законодательстве встречаются как понятие "продукты животного происхождения", так и понятие "продукция животноводства", что создает путаницу; но первое понятие видится нам более широким). Понятие "пищевая продукция непромышленного изготовления" позволяет определить уровень рисков, связанных с продукцией, и соответствующий уровень проведения ветеринарно-санитарной экспертизы, а также место реализации такой продукции (только розничный рынок с имеющейся на нем лабораторией ветсанэкспертизы). Понятие "переработка (обработка)" позволяет нормативно отделить эти процессы от собственно первичного производства продуктов животного происхождения (доение молока, убой животных на мясо с последующей товарной разделкой туш, несение яиц). Это позволит четко разделять правонарушения в сфере ветеринарии. Некоторые из приведенных понятий имелись в действующем законодательстве и ранее <22>, но не в ветеринарном.

<22> См., напр.: Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2007 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1.1) // СПС "Гарант".

И в-четвертых, положительным моментом является то, что Технический регламент "О безопасности пищевой продукции" содержит значимые в ветеринарном отношении нормируемые показатели, такие как микробиологические нормативы безопасности (в т.ч. патогенные). Ветеринарные нормативы до сих пор очень слабо представлены в действующем законодательстве, а порядок их определения и утверждения отсутствует.

Отрицательным моментом в принятии рассматриваемого Технического регламента является утвержденный Правительством РФ порядок надзора за его соблюдением. Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований данного Технического регламента осуществляется (помимо других органов) Россельхознадзором и иными уполномоченными на осуществление госветнадзора федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными на осуществление регионального ветеринарного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции.

Такой порядок надзора, во-первых, существенно сужает круг полномочий Россельхознадзора и других органов госветнадзора. На Государственной границе РФ и в местах полного таможенного оформления решение о необходимости проведения ветеринарного контроля принимают таможенные органы <23>, которые, по сути, вообще не имеют права осуществлять деятельность в сфере ветеринарии (ст. 4 Закона РФ "О ветеринарии" <24>). Кроме того, органы государственной ветеринарной службы все более "оттесняются" к контролю и надзору за сырыми, непереработанными продуктами животного происхождения, что не согласуется с принципами оценки опасности ветеринарно значимых факторов, а также противоречит международному и отечественному историческому опыту <25>.

<23> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 394-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей полномочий по осуществлению отдельных видов государственного контроля таможенным органам Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) // Российская газета. 2010. 30 декабря; 2011. 25 июля.
<24> Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (в ред. от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.
<25> См.: Калинин Г.И. Полномочия по контролю и надзору за качеством и безопасностью пищевых продуктов животного происхождения // Административное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 41 - 44.

Во-вторых, четкое разделение полномочий по федеральному и региональному государственному ветеринарному надзору в Постановлении Правительства N 745 отсутствует, что может привести либо к недопустимому дублированию проверок, либо к отсутствию надзора за некоторыми объектами. Общие принципы и единый порядок регионального государственного ветеринарного надзора сейчас попросту отсутствуют. Субъекты РФ определяют такой порядок самостоятельно, но нередко он противоречит действующему федеральному законодательству и в объеме полномочий ниже необходимого.

Таким образом, принятие Технического регламента "О безопасности пищевой продукции" для целей государственного управления в сфере ветеринарии в целом следует воспринять положительно. Однако порядок надзора за его соблюдением требует существенной доработки.

Литература

  1. Калинин Г.И. Полномочия по контролю и надзору за качеством и безопасностью пищевых продуктов животного происхождения // Административное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 41 - 44.
  2. Калинина Л.Е. Административно-деликтные правоотношения при применении статьи 14.43 КоАП РФ // Право и экономика. 2014. N 2. С. 54 - 59.
  3. Канунникова Н.Г. Актуальные проблемы борьбы с административными правонарушениями // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 5 - 10.