Мудрый Юрист

Особенности участия прокуроров в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды и природопользования

Баскакова Светлана Ивановна, научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Сергеева Елена Петровна, младший научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье отражены основные подходы и некоторые особенности реализации прокурорами полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Ключевые слова: прокурор, охрана окружающей среды и природопользование, административное правонарушение, прокурорский надзор.

Peculiarities of participation of prosecutors in proceeding on cases of administrative-law offences in the sphere of environmental protection and management of natural resources

S.I. Baskakova, E.P. Sergeeva

Baskakova S.I., research fellow, Department for Problems of Prosecutor's Monitoring and Strengthening of Legitimacy in the Sphere of Administrative-Law Relations, Scientfic-Research Institute, Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation.

Sergeeva E.P., junior research fellow, Department for Problems of the Prosecutor's Monitoring and Strengthening of Legitimacy in the Sphere of Administrative-Law Relations, Scientific-Research Institute, Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation.

In the article there are basic approaches and some features of the ways the prosecutors realize their authorities in the area of environment control and nature management.

Key words: prosecutor, environmental protection and natural resources, the administrative infraction, prosecutorial supervision.

В системе органов государственной власти особое место отведено органам прокуратуры с их специфическим полномочием осуществлять прокурорский надзор. Предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 03.02.2014)). Вместе с тем при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Таким образом, основой прокурорской деятельности в рамках рассматриваемой темы является прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законов органами административной юрисдикции.

Система прокуратуры в РФ состоит из Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, а также прокуратур городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, осуществляющих надзор на территории всей страны, согласно ее административно-территориальному делению и с учетом принципов выделения отдельных территориальных специализированных прокуратур, их субъектных предметов ведения.

Все указанные органы прокуратуры уполномочены государством осуществлять во всей полноте прокурорский надзор и принимать все меры, предусмотренные законом, по выявлению и устранению нарушений законодательства, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

В ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ред. от 12.03.2014) закреплены основные принципы охраны окружающей среды, согласно которым хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц должна осуществляться на основе принципов, закрепленных в указанной статье.

Однако необходимо отметить, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) имеется специализированная глава 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", кроме этого правонарушения в сфере экологии можно выделить и другие составы правонарушений ст. ст. 7.1 - 7.11 КоАП РФ.

Среди административных составов в сфере охраны окружающей среды и природопользования нет таких, возбуждение административного дела, по которым было бы отнесено к исключительной компетенции прокурора. Однако в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.

Кроме прокурора дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом органа государственной власти, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. ч. 1 и 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ.

К примеру, при возбуждении дела об административном правонарушении оговариваются обстоятельства, которые должны быть отражены в постановлении, а также установлены сроки, в которые данное постановление выносится. Также детализируются и иные полномочия прокурора, и порядок их реализации <1>.

<1> Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / Под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.

Непосредственное участие прокурора в административном процессе характеризуется следующими полномочиями: возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ст. 25.11 КоАП РФ).

Прокурору, получившему информацию о нарушении административного законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования, необходимо выяснить, известно ли органам государственного экологического контроля о совершенном правонарушении и предпринимаются ли ими в связи с этим какие-либо действия и намерены ли они их предпринять. Если эти органы приняли соответствующие меры либо проводят проверку, прокурор должен потребовать предоставления ему информации о результатах предпринятых действий, а проведение проверки взять под свой контроль <2>.

<2> См.: Винокуров Ю.Е., Сугробов А.С. Деятельность прокуратуры в сфере охраны окружающей среды. М., 1992. С. 13.

Кроме прокурора, дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом органа государственной власти, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. ч. 1 и 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В рамках осуществления надзора органы прокуратуры уполномочены проводить проверки и применять акты прокурорского реагирования - протест, представление, предостережение, постановление и др. Кроме того, имеет большое значение участие прокуратуры в общественных слушаниях по вопросам соблюдения законодательства по охране природы, проведение межведомственных совещаний (в прокуратуре и исполнительных органах) с обязательным участием должностных лиц и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, связанных с эксплуатацией природных ресурсов, выступление в средствах массовой информации, в т.ч. с заявлениями и разъяснениями, освещением по вопросам соблюдения законности в природоохранной сфере труда с использованием ресурсов электронных сетей (Интернет). Такие меры, кроме пресечения уже совершенных правонарушений, имеют важное профилактическое значение для соблюдения законности.

При сравнении со стадиями производства по делам об административных правонарушениях (главы 28 - 30 КоАП РФ) можно отметить четкое совпадение полномочий прокурора возбуждать производство по делу об административном производстве с порядком возбуждения такого дела как стадии производства. В остальных случаях участие прокурора сводится к исполнению своих полномочий в более широком смысле, что характеризуется большей гибкостью мер прокурорского реагирования на разных стадиях производства.

Прокурор возбуждает дела об административном производстве в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ, с учетом положений ст. ст. 22 и 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", при этом дела об административном правонарушении в сфере охраны окружающей среды и природопользования в указанный список не входят, но препятствий для возбуждения нет.

Согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются сведения о наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, полученные из различных источников, перечень которых не ограничен.

При вынесении постановления о возбуждении административного дела прокурор должен выяснить, образует ли действие характер административного правонарушения, какое предписание закона нарушено, не истек ли срок привлечения к административной ответственности, установлено ли лицо, совершившее административное правонарушение, т.е. отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя, после чего прокурор вправе передать его уполномоченному должностному лицу.

При наличии указанных в ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ случаев отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в п. п. 2 и 3 ч. 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, в т.ч. и прокурором, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Составы административных правонарушений в области охраны окружающей среды в основном указаны в главе 8 КоАП РФ. Список государственных органов, имеющих полномочия возбуждать административные дела и составлять протоколы по данным составам, указан в ст. 28.3 КоАП РФ, а также имеется отсылка к главе 23 КоАП РФ с учетом компетенции государственного органа. Этот список имеет большой объем, при этом возбуждение дела об административном правонарушении, внесенном в главу 8 КоАП РФ, в некоторых случаях передано в компетенцию нескольких органов, например в отношении ст. 8.5 КоАП РФ.

Таким образом, участие прокурора в возбуждении дела об административном правонарушении состоит не только в непосредственном возбуждении административного дела, но и в надзоре за законностью возбуждения административных дел уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и природопользования. Возбуждение же прокурором дела об административном правонарушении не может быть произвольным и допускается лишь при наличии к тому поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Вместе с тем полномочия прокурора при возбуждении административных дел природоохранной направленности не должны подменять собой деятельность компетентных органов, напрямую участвующих в государственном контроле природопользования.

Поскольку часть составов административных правонарушений отличается от аналогичных составов, внесенных в УК РФ, только размером ущерба, необходимо в каждом конкретном случае выяснять все обстоятельства, характеризующие состав экологического правонарушения, в т.ч. последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненный ущерб. Также надо учитывать, что для квалификации правонарушения и определения размера причиненного ущерба в ходе досудебного и судебного производства по делам данной категории требуется использование специальных знаний в области экологии, биологии, почвоведения и других смежных естественных наук. Для проведения экспертизы, в соответствии со ст. 26.4 КоАП РФ, в случаях, если при производстве по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы.

Например, в ст. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" указано, что разграничение незаконной охоты (ст. 258 УК РФ) и нарушений правил охоты (ч. 1 ст. 8.37 КоАП РФ) осуществляется по таким признакам, как причинение крупного ущерба, применение механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей, совершение деяния в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена, на особо охраняемой природной территории, в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. При этом причиненный незаконной охотой ущерб относится к крупному не только исходя из количества и стоимости добытых, поврежденных и уничтоженных животных, но и с учетом иных обстоятельств содеянного, в частности экологической ценности, значимости для конкретного места обитания, численности популяции этих животных.

Статьей 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что, если после выявления административного правонарушения в области охраны окружающей среды осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен на срок до одного месяца.

Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.

Также необходимо учитывать, что давность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды - по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ). Вместе с тем главой 8 КоАП РФ предусмотрено правонарушение, имеющее специальный срок давности, указанный в п. 7 ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которой срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, совершенные в Антарктике, начинает исчисляться со дня поступления материалов дела в орган, должностному лицу, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. Таким составом является только один - ст. 8.43 КоАП РФ - нарушение требований к осуществлению деятельности в Антарктике и условий ее осуществления.

Дела, предусмотренные главой 8 КоАП РФ, рассматриваются уполномоченными органами исполнительной власти и судом. Кроме того, судом рассматриваются жалобы и протесты на постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенные государственными органами.

Большинство дел об административных правонарушениях все же рассматриваются уполномоченными органами и должностными лицами в пределах своей компетенции, перечень которых имеется в главе 23 КоАП РФ. Данный перечень очень значителен, поэтому не имеет смысла приводить его в данной статье. Стоит только добавить, что некоторые составы административных правонарушений подведомственны нескольким органам и должностным лицам, что может создавать определенные проблемы в определении полномочий таких органов.

В экологической сфере очень остро стоит проблема разграничения надзора прокуратуры и контроля иных государственных органов, это связано с тем, что рассматриваемые правоотношения регулируют большое количество законов, подзаконных актов, ведомственные нормативы и инструкции, часто противоречащие друг другу.

Литература

  1. Винокуров Ю.Е., Сугробов Ю.Е. Деятельность прокуратуры в сфере охраны окружающей среды. М., 1992.
  2. Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции / Под ред. В.П. Рябцева. М.: Юрист, 2012.