<*> Дискуссия о понятийном аппарате науки о прокурорс...">
Мудрый Юрист

Объект и предмет прокурорской деятельности: теоретический подход *

/"Российский следователь", 2016, N 24/
К.И. АМИРБЕКОВ

<*> Дискуссия о понятийном аппарате науки о прокурорской деятельности (прокурорской науки) открыта публикацией статьи профессора А.Ю. Винокурова "К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности" (Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2015. N 1. С. 14 - 23).

Амирбеков Касумбек Ильясович, заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

В статье на основании положений теории юридической деятельности раскрывается сущность и содержание обобщенного понятия объекта и предмета прокурорской деятельности и дается классификация прокурорской деятельности исходя из особенностей прокурорских правоотношений и полномочий прокурора.

Ключевые слова: субъект, юридическая деятельность, действия, объект, предмет, цели, свойства, средства, полномочия, прокурор, надзор, судопроизводство, взаимодействие, правовые акты, верховенство закона, единство, законность, права и свободы, охраняемые законом интересы.

Object and Subject of Prosecutor's Activity: Theoretical Approach

K.I. Amirbekov

Amirbekov Kasumbek I., Head of the Department of Organization Issues in Prosecutorial Activities of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Doctor of Law, Honored Lawyer of the Russian Federation.

On the basis of the theory of legal activity, the article discloses the essence and content of the general concept of the object and subject of prosecutorial activities and classifies prosecutorial activities based on the specifics of prosecutorial legal relations and prosecutor's powers.

Key words: subject, legal activity, actions, object, item, objectives, features, tools, powers, prosecutor, supervision, proceedings, interaction, legal acts, the rule of law, unity, legality, rights and freedoms, legally protected interests.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <1> (далее - Закон) использует понятие "предмет" только относительно надзорной деятельности прокуратуры. Понятие "объект" Закон вообще не использует.

<1> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Известно, что понятия "объект" и "предмет" составляют ключевые элементы теории прокурорского надзора. Однако в науке о прокурорской деятельности нет единства в их понимании.

В качестве предмета прокурорского надзора ученые рассматривают, в частности, законность действий и правовых актов <2>, юридически значимые действия или бездействие <3>, выявление нарушений законов в актах и в деятельности поднадзорных субъектов <4>, исполнение законов как путем совершения активных действий, так и путем соблюдения запретов и воздержания от действий, которые законом признаются недопустимыми <5>, правовые нормы <6>, сферу общественных правоотношений, на обеспечение законности в которой направлена соответствующая деятельность прокурора, или законность деятельности определенных органов и лиц, которые обозначаются как объекты и субъекты прокурорского надзора <7>.

<2> Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2013. N 2. С. 36 - 42; Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Ин-т повышения квалификации рук. кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2005. С. 62; Буланова Н.В. Принципы, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2014. N 6. С. 42.
<3> Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: НОРМА, 2010. С. 31.
<4> Мелкумов В.Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963. С. 112.
<5> Прокурорский надзор: Учебник для вузов / А.Я. Сухарев и др. М.: НОРМА, 2005. С. 203.
<6> Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине "Прокурорский надзор". Таганрог, 2004. С. 40.
<7> Прокурорский надзор. Особенная и специальная части: Учебник для академического бакалавриата / Под общ. ред. проф. О.С. Капинус. 3-е изд. М.: Юрайт, 2016. С. 16.

Под объектами прокурорского надзора ученые преимущественно понимают органы, учреждения, организации и их должностных лиц, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор <8>. Однако должностных и иных поднадзорных лиц, выступающих в определенных случаях субъектами прокурорско-надзорных правоотношений, ученые иногда называют также субъектами прокурорского надзора, обосновывая это их "статусом индивида" <9>. Высказано также мнение, согласно которому на одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора <10>.

<8> Рябцев В.П. Основные понятия курса "Прокурорский надзор" // Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М.: НОРМА, 2008. С. 34; Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). С. 46.
<9> Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011. N 3. С. 23.
<10> Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора // Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд. М.: Юрайт, 2010. С. 16.

Если учитывать приведенные выше положения Закона и отмеченные разногласия среди ученых, для прокурорской науки остается актуальной проблема теоретического обоснования сущности и содержания понятий объекта и предмета прокурорского надзора. А поскольку прокуратура осуществляет и ненадзорные виды деятельности, на чем в современный период справедливо акцентируется внимание ученых <11>, то данная проблема является актуальной и для ненадзорной прокурорской деятельности.

<11> См. об этом: Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятельность? // Законность. 2014. N 8. С. 8 - 9.

В отраслевых юридических науках понятия "объект" и "предмет" используются для обозначения общественных отношений, регулируемых правом ("объект и предмет правового регулирования") или подвергаемых посягательству действиями субъекта неправомерного поведения ("объект и предмет преступления или иного правонарушения"), или явлений, по поводу и ради которых субъекты вступают в правоотношения ("объект и предмет правоотношений"), и т.п. <12>. Однако в науку о прокурорской деятельности отраслевое научное понимание этих понятий нельзя перенести, так как оно не отражает свойства объекта и предмета прокурорской деятельности.

<12> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Дело, 2016. С. 390.

Поскольку прокурорская деятельность является разновидностью юридической деятельности государственного органа, теоретический подход к определению понятий ее объекта и предмета предполагает в качестве исходного начала их понимание в теории государства и права, выполняющей по отношению к прокурорской науке, помимо прочего, методологическую функцию <13>.

<13> Там же. С. 24 - 25.

В теории государства и права под юридической деятельностью государственного органа понимается осуществляемое путем совершения соответствующих юридически значимых действий с использованием правовых средств воздействие государственного органа как субъекта права на общественные явления для достижения целей своей деятельности. То есть объектом юридической деятельности государственного органа являются общественные явления, подвергаемые его воздействию через свою деятельность. В процессе этого воздействия происходит как формирование, закрепление и применение права (правообразование и правореализация), так и сохранение, преобразование правовых и вытеснение из правовой системы не правовых явлений (нарушений права) <14>. Поскольку оно (воздействие) всегда осуществляется строго в пределах функций и компетенции государственного органа, для достижения исключительно тех целей, которые установлены законом, то и границы объекта его деятельности ограничены этими параметрами (функциями, компетенцией и целями).

<14> Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 8; Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 505; Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000. С. 27; Малько А.В. "Правовая жизнь" как важнейшая категория юриспруденции // Журнал российского права. 2000. N 2. С. 53 - 54.

При определении соотношения объекта и предмета юридической деятельности государственного органа существуют различные теоретические подходы. Среди них, не вдаваясь в дискуссию, в качестве наиболее обоснованного можно выделить подход, примененный А.С. Барабашем еще в 2001 году, заключающийся в использовании общефилософского понимания соотношения понятий "объект" и "предмет" познания при описании соотношения объекта и предмета уголовно-процессуальной деятельности. Суть такого подхода состоит в том, что объект уголовно-процессуальной деятельности понимается как часть объективного мира, находящегося во взаимодействии с субъектом данной деятельности, а предмет - как наиболее значимые свойства, связи и отношения, которые выделяет субъект в объекте, исходя из своих целей <15>. Примерно такой же точки зрения придерживается Р.В. Шагиева, которая считает, что объектом правовой деятельности выступает организуемая правом социальная действительность, а предметом - то в самом объекте, что конкретно в нем подвергается воздействию в направлении достижения цели <16>.

<15> Барабаш А.С. Соотношение понятий "объект" и "предмет" познания и использование их при описании уголовно-процессуальной деятельности // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы региональной научно-практической конференции. Тюмень: ТГУ, 2001. Ч. 3. С. 41 - 45. URL: http://law.sfu-kras.ru/data/method/e-library-kup/Papers (дата обращения: 29.07.2016).
<16> Шагиева Р.В. Теоретические проблемы соотношения правового отношения и правовой деятельности // Государство и право. 2015. N 11. С. 11.

Исходя из изложенных теоретических положений, прокурорская деятельность представляет собой осуществляемое исключительно в рамках своих компетенции и функций путем совершения юридически значимых действий с использованием правовых средств и способов воздействие прокуратуры на общественные явления и процессы для достижения установленных пунктом 2 статьи 1 Закона целей - верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (далее - цели прокурорской деятельности). Эти общественные явления и процессы внешне выражаются в виде юридических актов-действий (бездействия) или юридических актов-решений социальных субъектов. Последние могут быть правомерными или отклоняющимися от права и в целом образуют так называемую юридическую действительность. Как раз та внешне выраженная юридическая действительность, которая находится во взаимодействии с прокуратурой Российской Федерации и подвергается ее воздействию, и есть объект ее деятельности. Границы ее обусловлены компетенцией и функциями прокуратуры и целями ее деятельности. Цели деятельности прокуратуры как бы "вычленяют" в этом объекте то, что в нем интересует их для своего достижения. Эта часть (сторона, свойство) объекта и есть то, что образует предмет прокурорской деятельности и что отличает его от объекта. Объект воздействия прокуратуры существует независимо от ее деятельности и становится вовлеченным в сферу ее деятельности в силу того, что содержит свойство, представляющее для прокуратуры интерес, обусловленный характером компетенции, функций и целью ее деятельности. В процессе прокурорской деятельности это свойство объекта (предмет) подвергается прокурором с использованием своих полномочий исследованию, уяснению, оценке, сохранению, использованию или изменению, устранению или преобразованию.

Из изложенного следует, что предмет прокурорской деятельности содержит в себе оценочный элемент, т.е. он (предмет), кроме того, что, как и ее объект, испытывает на себе воздействие прокуратуры, включает оценку, даваемую прокуратурой. Юридическое явление, как элемент объекта, становится здесь предметом из-за того, что оно подвергается прокуратурой не только исследованию и проверке, но и оценке, сохранению, использованию, изменению, прекращению или преобразованию в указанных целях.

С учетом указанных теоретических положений объект прокурорской деятельности представляет собой юридические явления, которые вырабатываются субъектами социальной деятельности, проявляются в форме их юридических актов-действий (бездействия) или юридических актов-решений и подвергаются воздействию прокуратуры в пределах установленных законом ее функций и компетенции для достижения целей прокурорской деятельности.

А предметом прокурорской деятельности является свойство (сторона, элемент) ее объекта, подлежащее с использованием полномочий прокурора и предусмотренных законом правовых средств исследованию, уяснению и оценке прокуратурой для определения в нем положительных или отрицательных для целей прокурорской деятельности качеств, возможности и необходимости сохранения и использования положительных из них, отмены, прекращения, устранения, изменения или преобразования отрицательных.

Указанные определения объекта и предмета прокурорской деятельности являются обобщенными. Они абстрагированы от частных признаков, характерных для конкретных видов прокурорской деятельности, суть и содержание которых и детерминируют видовые отличия в объекте и предмете прокурорской деятельности.

Прокурорская деятельность, как и любая иная юридическая деятельность, осуществляется в форме правоотношений, субъектами которых выступает, с одной стороны, всегда сама прокуратура в лице конкретного прокурора, а с другой - иной субъект (далее - прокурорские правоотношения). То есть соотношение прокурорской деятельности и прокурорского правоотношения можно представить как соотношение содержания и формы функций прокуратуры как целостного явления. Однако прокурорская деятельность и прокурорское правоотношение имеют не только такое соотношение. Деятельность представляет собой воздействие прокуратуры на объект, а правоотношение - правовая связь прокуратуры с иным субъектом по поводу данного объекта. Воздействие осуществляется с использованием и посредством этой связи, т.е. в форме правоотношения, что предполагает применение полномочий прокурора в качестве субъекта правоотношения. Поэтому отличия видов прокурорской деятельности друг от друга содержатся в юридической природе полномочий прокурора, являющихся, как и объект, составным элементом прокурорского правоотношения и правовым инструментом воздействия прокуратуры на объект.

Юридическая природа полномочий прокурора в правоотношениях различается в зависимости от их властности или не властности по отношению к иному субъекту данного правоотношения. Например, полномочия прокурора в надзорных правоотношениях обладают признаком властности по отношению к поднадзорному субъекту, что отсутствует в полномочиях прокурора по участию в судопроизводстве <17> или взаимодействию с не поднадзорными прокуратуре государственными органами.

<17> См.: Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 23.

На основании указанных отличий прокурорская деятельность подразделяется на три вида: 1) прокурорская надзорная деятельность, осуществляемая в прокурорско-надзорных правоотношениях, в которых прокурор в качестве их субъекта занимает доминирующее положение (далее - прокурорский надзор), и юридическая сила его полномочий здесь доминирует над юридической силой полномочий другого, не прокурорского субъекта правоотношения <18>; 2) деятельность прокуратуры по участию в судопроизводстве, где в правоотношениях доминирующее положение занимает суд, а прокурор - положение состязающейся под руководством суда равноправной стороны судопроизводства, и юридическая сила полномочий суда здесь доминирует над юридической силой его полномочий (далее - прокурорское участие в судопроизводстве); 3) деятельность прокуратуры по осуществлению взаимодействия с институтами публичной власти <19> и гражданского общества, где в правоотношениях никто не занимает доминирующее положение, а прокурор, так же как и другой субъект, занимает равноправное положение добровольно сотрудничающего участника правоотношения (далее - прокурорское взаимодействие), обладая равными с последним по юридической силе полномочиями <20>.

<18> В этой связи ученые отмечают, что прокурорско-надзорное правоотношение по сути является разновидностью административного правоотношения. См.: Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005. С. 50.
<19> Здесь и далее термин "публичная власть" употребляется в качестве общего понятия для государственной и муниципальной власти.
<20> Термин "взаимодействие" в статье употребляется в узком смысле для обозначения добровольного и равноправного сотрудничества прокуратуры с другими субъектами права вне рамок прокурорского надзора и судопроизводства. А в широком смысле взаимодействие прокуратуры с иными субъектами права осуществляется и при осуществлении прокурорского надзора и судопроизводства.

Объект и предмет каждого из указанных видов прокурорской деятельности имеют свои видовые отличия. В этой связи в литературе отмечено, что каждая отрасль прокурорского надзора имеет свой обособленный предмет <21>, что можно утверждать и относительно каждого из указанных видов прокурорской деятельности.

<21> Настольная книга прокурора: В 2-х ч. / Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. Ч. 2. С. 375.

/"Российский следователь", 2017, N 3/

Объектом прокурорской надзорной деятельности, согласно данной концепции, является вся юридическая действительность, выраженная в юридических актах (актах-действиях (бездействии) и актах-решениях) поднадзорных прокуратуре субъектов, которые объективируются (внешне проявляются) в виде юридически значимых действий, бездействия, а также в виде приказов, распоряжений, резолюций, указаний, постановлений, решений, инструкций, регламентов, положений, заключений, а в субъектах Российской Федерации также конституций, уставов, указов, законов и уставов муниципальных образований и т.д., объем и границы которых определяются функциями и компетенцией прокуратуры и целями прокурорской деятельности. Она (эта действительность) вырабатывается и поставляется на правовую поверхность субъектами иной, не прокурорской деятельности, осуществляемой ими суверенно (независимо от прокурорского надзора), используя свои полномочия и в форме своих правоотношений. А предметом здесь являются свойства, которые содержатся в этих актах и подвергаются прокурором исследованию, оценке, сохранению или изменению в соответствии со своими полномочиями и целями деятельности. Если прокурор в рамках этого вида своей деятельности (прокурорского надзора) установил в юридических актах поднадзорного ему субъекта такое свойство, как их правомерность, то он принимает надзорные меры к сохранению их в правомерном состоянии или преобразованию в более совершенное правовое качество, а если установил обратное, то - к устранению неправового их состояния. Сохранение и преобразование обычно выражаются в составлении прокурорского заключения, отзыва, мнения, справки, во внесении предложений или иного документа, отражающего положительную оценку прокурора, и т.п. <1>. А устранение <2> - в изменении или прекращении действий (бездействия), отмене и т.п. путем составления и внесения акта прокурорского реагирования.

<1> Сохраненное качество может быть также использовано в дальнейшей прокурорской деятельности.
<2> Понятие "устранение нарушений закона" включает и принятие мер к виновным, совершившим нарушение закона.

Специфика прокурорской надзорной деятельности заключается в том, что она сама, будучи возведена в рамки своих (прокурорских) правоотношений, инициативно воздействует на процессы и результаты иных (чужих) правоотношений, не вмешиваясь в их внутренние дела и не подменяя иные государственные органы.

Из анализа формулировок Закона относительно содержания предмета прокурорского надзора видно, что изложенным выше теоретическим положениям соответствуют законодательные установления, содержащиеся в четырех статьях раздела IV Закона, посвященных регулированию предмета соответствующих видов (можно их назвать также отраслями или направлениями) прокурорского надзора. Согласно этим положениям предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, соответствие закону правовых актов, издаваемых поднадзорными прокуратуре субъектами правоотношений (ст. 21 Закона); соблюдение прав и свобод человека и гражданина этими же субъектами (ст. 26 Закона); соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях, выполнения оперативно-разыскных мероприятий и проведения расследования; законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона); законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и иные меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы (ст. 32 Закона). В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют также надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов.

Каждое из указанных в Законе определений понятия предмета того или иного вида прокурорского надзора (соблюдение, исполнение, соответствие, законность) содержит оценочный элемент. Эти понятия сами по себе, по своему смыслу, включают в предмет надзора не только такие формы проявления свойств актов-действий и актов-решений, как соблюдение и исполнение ими законов, уставов, муниципальных правовых актов, соответствие их закону или их законность, но и противоположные формы проявления их свойств как несоблюдение и неисполнение ими закона, несоответствие их закону или их незаконность, что невозможно установить без оценки. То есть законодатель не отвергает, а, наоборот, подразумевает в предмете прокурорского надзора присутствие прокурорской оценки актов-действий и актов-решений поднадзорного субъекта.

С учетом сказанного предмет прокурорского надзора можно определить как свойство (часть, сторона) актов-действий (бездействия) и актов-решений поднадзорного прокуратуре субъекта, подлежащее со стороны прокуратуры с использованием предусмотренных законом правовых средств и полномочий прокурора исследованию, уяснению и оценке для определения их законности или незаконности, соответствия или несоответствия их закону, соблюдения или несоблюдения, исполнения или неисполнения ими требований закона, наличия-отсутствия их значения для целей прокурорской деятельности, необходимости и возможности их сохранения, использования, отмены, прекращения, изменения, преобразования или устранения для тех же целей.

Поясним эти теоретические положения на практическом примере из надзорной деятельности прокуратуры.

Проверкой, проведенной в 2016 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзоре), установлено, что должностные лица этого государственного органа при рассмотрении коллективного обращения врачей в нарушение требований законодательства часть поставленных заявителями вопросов оставили без ответа по существу. Принятыми мерами прокурорского реагирования нарушение закона устранено, виновные лица привлечены к ответственности <3>.

<3> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1108807.

Проводя данную проверку, прокуратура в лице конкретного прокурора вступила в конкретные прокурорско-надзорные правоотношения с Рособрнадзором в лице конкретных должностных лиц данного поднадзорного государственного органа.

Объектом прокурорской надзорной деятельности здесь стала деятельность Рособрнадзора, внешне выраженная в совершении его должностными лицами юридических действий по принятию и регистрации данного обращения, поручению его рассмотрения конкретным работникам, по анализу, уяснению, проверке и оценке доводов обращения, принятию юридического акта-решения об их удовлетворении, отклонении и т.п., составлению, подписанию и отправке ответа на обращение. А предметом - свойство указанных юридических актов-действий и актов-решений, проявившееся в их несоответствии закону в виде оставления без ответа части доводов заявителей, что имело значение для целей прокурорской деятельности и поэтому требовало принятия мер к устранению данного несоответствия, т.е. к тому, чтобы доводы обращения были рассмотрены в полном объеме.

Участие прокурора при рассмотрении дел судами осуществляется при организующей и руководящей роли суда строго в рамках специальных процессуальных норм и процедур, в которых четко определены полномочия прокурора и порядок их реализации. В целях участия прокурора в судопроизводстве конкретизируются общие цели прокурорской деятельности, предусмотренные п. 2 ст. 1 Закона применительно к особенностям прокурорской деятельности в данной сфере правоотношений. Достижение целей судопроизводства является важной составляющей для создания и поддержания в обществе на непрерывной основе состояния, соответствующего целям прокурорской деятельности. Здесь объектом прокурорской деятельности (прокурорского участия в судопроизводстве) являются акты-действия (бездействия) и акты-решения всех участников судопроизводства, которые выражаются в юридических действиях и бездействии участников судопроизводства по представлению суду материалов, сведений и информации, могущих иметь значение для принятия законного и обоснованного промежуточного и (или) итогового судебного решения, а также сами решения суда. А предметом - их свойства, проявляющиеся а) в соответствии или несоответствии закону актов-действий (бездействия) и актов-решений участников судопроизводства, в том числе состава суда, включая соблюдение или несоблюдение, исполнение или неисполнение ими требований закона, или б) в наличии-отсутствии ошибок в принятых судебных решениях и подвергаемые конкретным прокурором с применением прокурорских полномочий исследованию, уяснению, оценке, определению необходимости и возможности сохранения, использования, отмены, прекращения, изменения или преобразования для достижения целей прокурорской деятельности.

При описании с практической стороны объект и предмет прокурорской деятельности в судопроизводстве выглядят следующим образом.

Прокурор, участвуя при рассмотрении судом уголовного, гражданского, административного, арбитражного дела или дела об административном правонарушении, а Конституционным Судом Российской Федерации и конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации - дела, отнесенного законом к их компетенции, вступает в судебно-процессуальные правоотношения со всеми участниками судопроизводства, используя свои полномочия участника производства и совершая юридические действия строго в рамках, предусмотренных процессуальным законодательством процедур под руководством суда. Объектом его деятельности при этом являются юридические акты суда и участников судопроизводства, а именно процессуальные действия (бездействие) и показания свидетелей, подозреваемых, обвиняемых, подсудимых, лиц, совершивших административные правонарушения, их защитников, заявителей, истцов, ответчиков, потерпевших, их адвокатов, представителей сторон, экспертов и специалистов, заключения последних, письменные документы, вещественные доказательства и т.п., а также действия (бездействие) и решения, приговоры, постановления, определения состава суда как промежуточные, так и итоговые. А предметом - свойства указанных юридических актов, выражающиеся в их положительных или отрицательных для целей судопроизводства (следовательно, и для целей прокурорской деятельности) качествах, проявляющихся в их законности или незаконности, обоснованности или необоснованности, допустимости или недопустимости, достоверности или недостоверности, относимости или неотносимости. Для определения указанных качеств они прокурором с использованием своих процессуальных полномочий подвергаются уяснению и оценке, в результате чего прокурор формирует свое мнение, руководствуясь внутренним убеждением. Однако в отличие от надзорного вида своей деятельности здесь прокурор сам не принимает решения по существу, а публично излагает свое мнение суду в ходатайствах, заключениях, прениях, репликах, протестах, представлениях, возражениях и просит сохранить, учесть, использовать положительные из указанных качеств, отменить, прекратить, устранить, изменить или преобразовать отрицательные, т.е. принять такое решение, которое, по его мнению, является законным и обоснованным и тем самым соответствует целям прокурорской деятельности.

Объект и предмет прокурорского взаимодействия. При определении понятий "объект" и "предмет" прокурорского взаимодействия необходимо иметь в виду, что прокуратура взаимодействует с иными субъектами главным образом потому, что деятельность последних имеет такую цель, которая полностью или частично совпадает с целью прокурорской деятельности. В процессе взаимодействия прокуратура, так же как и в процессе прокурорского надзора и участия в судопроизводстве, осуществляет свою, а не чужую деятельность, в объекте деятельности имеет отношение со своим, а не чужим предметом. Прокурорская деятельность при осуществлении взаимодействия не растворяется в чужой деятельности, ею не дублируется и не подменяется последняя. Поэтому-то деятельность прокуратуры здесь также имеет свой четко определенный объект. Суть взаимодействия при этом заключается в том, что прокуратура и иные субъекты, обладая в правоотношениях равными правами, осуществляют свою деятельность в определенной степени согласованно друг с другом, результаты ее и проблемы ее осуществления выводят на общую для участников взаимодействия правовую поверхность, сопоставляют их друг с другом, сверяют имеющиеся у себя и у взаимодействующего субъекта ресурсы (возможности, используемые способы и средства) и тем самым выявляют наличие-отсутствие недостатков и просчетов, требующих устранения, а также дополнительных ресурсов, которые возможно использовать для совершенствования своей деятельности и достижения своих и общих целей, разрабатывают планы совместных или согласованных мероприятий и осуществляют их. Эти ресурсы могут быть информационными, организационными, правовыми, научными и т.п. и внешне могут выражаться в справках-анализах, докладах, информациях, банках данных и других юридических актах-действиях (бездействии) и юридических актах-решениях субъекта деятельности.

В объект прокурорского взаимодействия входят только те юридические явления, которые не охвачены и (или) не могут быть охвачены в принципе объектами прокурорского надзора и прокурорского участия в судопроизводстве.

Так, на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов, состоявшемся 25 июля 2016 г., объектом прокурорского взаимодействия стали проблемы эффективности работы и межведомственного взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере жилищно-коммунального хозяйства за 2014 - 2015 гг. и в начале 2016 г., обозначенные в юридических актах - в докладах заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, генерального директора - председателя правления государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, начальника Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации, руководителя Главного управления процессуального контроля Следственного комитета Российской Федерации - и оставшиеся не подвергнутыми воздействию прокурорского надзора или которые невозможно подвергнуть таковому в силу своей специфики, но имеющие значение для достижения целей как прокурорской деятельности, так и деятельности субъектов, принявших участие в данном Координационном совещании. А предметом - выявление не использованных ими в данной сфере ресурсов и возможностей для обеспечения эффективности работы и межведомственного взаимодействия, взаимная оценка проделанной органами прокуратуры и взаимодействующими субъектами работы. Одним из таких выявленных ресурсов стало наличие неиспользованных возможностей по совершенствованию правовых механизмов защиты финансовых ресурсов ЖКХ от неправомерных посягательств, в связи с чем члены Координационного совещания, пользуясь равными правами, приняли решение дать поручение Генеральной прокуратуре Российской Федерации рассмотреть совместно с другими правоохранительными органами вопрос о целесообразности подготовки предложений законодательного характера, направленных на совершенствование этих механизмов <4>.

<4> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news_events/news-1105140.

Взаимодействие прокуратуры на равноправных условиях может осуществляться как с поднадзорными, так и с неподнадзорными прокуратуре институтами, в том числе и с судами вне рамок судопроизводства. При этом иногда формы надзорных мероприятий и мероприятий по взаимодействию внешне выглядят похожими, например, при проведении прокуратурой различных заседаний, оперативных, межведомственных или координационных совещаний с участием поднадзорных субъектов. Отличие взаимодействия от надзора при этом заключается не только в отмеченных выше отличиях их объекта и предмета, но и в том, что при взаимодействии не применяются (не задействованы) надзорные полномочия прокурора.

Так, состоявшееся 5 августа 2016 г. в Бурятии оперативное совещание при Генеральном прокуроре Российской Федерации о состоянии законности в сферах лесопользования и охраны окружающей среды на территории УрФО, СФО и ДФО является формой осуществления прокурорского надзора, так как, выслушав доклады и информации представителей поднадзорных прокуратуре субъектов (Правительства Республики Бурятия, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) и подчиненных ему прокурорских работников, дал поручения и принял необходимые решения лично Генеральный прокурор Российской Федерации, пользуясь надзорными прокурорскими полномочиями по отношению к указанным поднадзорным субъектам <5>.

<5> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news_events/news-1108644.

А состоявшееся в Хабаровске 23 июня 2016 г. заседание коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока по вопросам исполнения законодательства о рыболовстве, аквакультуре и сохранении водных биологических ресурсов на территории Дальневосточного федерального округа является формой взаимодействия, так как по результатам заседания решения приняты Генеральным прокурором Российской Федерации и Министром Российской Федерации по развитию Дальнего Востока на паритетных принципах без применения прокурорских надзорных полномочий по отношению к данному Министерству как к поднадзорному прокуратуре органу исполнительной власти <6>.

<6> Решение коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока "Об исполнении законодательства о рыболовстве, аквакультуре и сохранении водных биологических ресурсов на территории Дальневосточного федерального округа" (Хабаровск, 23 июня 2016 г.) // Номенклатурное дело отдела проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016 г.

Формы взаимодействия органов прокуратуры Российской Федерации с институтами публичной власти и гражданского общества не получили в законодательстве достаточной регламентации, за исключением координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Поэтому ныне используемые формы взаимодействия выработаны либо по аналогии с этой координацией, либо в результате сложившихся на практике традиций.

Таким образом, объектом прокурорского взаимодействия являются юридические акты (акты-действия (бездействие) и акты-решения) поднадзорных и неподнадзорных прокуратуре институтов публичной власти и общества, а также органов прокуратуры, в которых внешне выражаются имеющиеся у этих институтов и органов прокуратуры правовые, информационные, организационные и научные ресурсы, не проявляющиеся без взаимодействия в силу своих особенностей, не подвергнутые воздействию прокуратуры и взаимодействующих с ней субъектов в рамках прокурорско-надзорных или судебно-процессуальных правоотношений, не использованные при осуществлении прокурорского надзора или при участии прокурора в судопроизводстве, т.е. не охваченные прокурорским надзором и судопроизводством, но имеющие значение для решения общих для прокуратуры и взаимодействующих с ней субъектов задач и целей. А предметом - свойства этих ресурсов, проявляющиеся в наличии-отсутствии недостатков и просчетов, требующих устранения, или дополнительных ресурсов, которое возможно использовать для совершенствования деятельности и достижения своих и общих целей, и подвергающиеся прокуратурой и иными субъектами взаимодействия совместному или согласованному исследованию, уяснению и оценке для определения необходимости и возможности их использования, отмены, прекращения, изменения, преобразования, совершения других совместных юридических актов-действий или принятия совместных юридических актов-решений для обеспечения тех же целей <7>.

<7> См.: Усов А.Ю. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с неподнадзорными государственными органами: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2016. С. 12.

В научной литературе координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие прокуратуры в правотворческой деятельности, уголовное преследование, осуществляемое прокурором, а иногда даже возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования (далее - возбуждение и расследование административных дел) рассматриваются в качестве самостоятельных видов прокурорской деятельности. Однако объект и предмет последних и правоотношения, через которые они осуществляются, охватываются так или иначе объектом, предметом и правоотношениями, выделенными в предлагаемой трехвидовой классификации прокурорской деятельности и прокурорских правоотношений. А используемые при их осуществлении полномочия прокурора являются либо надзорными, либо полномочиями по осуществлению взаимодействия в виде сотрудничества.

В самом деле, указанная прокурорская координация представляет собой деятельность прокуратуры по взаимодействию с поднадзорными правоохранительными органами при организующей роли прокурора, осуществляемую на равноправных условиях, что является основным признаком взаимодействия, т.е. эта прокурорская координация охватывается правоотношениями прокурорского взаимодействия, которые уже выделены в качестве самостоятельного вида в предложенной классификации. В форме координации прокурорское взаимодействие осуществляется не только в рамках норм ст. 8 Закона, но и вне их. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Постановлении от 17.02.2015 N 2-П <8>, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов контролирующими органами и в то же время занимает по отношению к ним координирующее положение, что предполагает взаимодействие прокуратуры с этими органами на равноправных условиях, в том числе в рамках межведомственных рабочих групп, создаваемых вне рамок координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Оба указанных вида прокурорской координации, их объект и предмет охватываются соответственно правоотношениями прокурорского взаимодействия, объектом и предметом последнего.

<8> СЗ РФ. 2015. N 9. Ст. 1389.

Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществляется через реализацию надзорных полномочий прокурора на муниципальном и региональном уровнях власти и его же полномочий по взаимодействию с субъектами правотворчества на всех уровнях публичной власти.

Возбуждение и расследование административных дел - это исключительно надзорное полномочие прокурора.

Уголовное преследование прокурором осуществляется в судебных стадиях уголовного судопроизводства, что охватывается прокурорскими правоотношениями по участию в уголовном судопроизводстве, объектом и предметом этого участия. Прокурор в суде через свои полномочия не только осуществляет уголовное преследование, но и отказывается от него, не только участвует при осуждении виновного, но и при реабилитации невиновного. На досудебных стадиях уголовного судопроизводства прокурор участвует в осуществлении уголовного преследования поднадзорными субъектами в рамках реализации своих надзорных полномочий, т.е. вступая в надзорные правоотношения.

Такова концепция теоретического обоснования сущности и содержания понятия объекта и предмета прокурорского надзора и ненадзорной прокурорской деятельности.

Литература

  1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П // СЗ РФ. 2015. N 9. Ст. 1389.
  2. Решение коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока "Об исполнении законодательства о рыболовстве, аквакультуре и сохранении водных биологических ресурсов на территории Дальневосточного федерального округа" (Хабаровск, 23 июня 2016 г.) // Номенклатурное дело отдела проблем организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016 г.
  3. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
  4. Барабаш А.С. Соотношение понятий "объект" и "предмет" познания и использование их при описании уголовно-процессуальной деятельности // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы региональной научно-практической конференции. Тюмень: ТГУ, 2001. Ч. 3.
  5. Буланова Н.В. Принципы, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2014. N 6.
  6. Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2015. N 1.
  7. Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011. N 3.
  8. Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине "Прокурорский надзор". Таганрог, 2004.
  9. Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008.
  10. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Ин-т повышения квалификации рук. кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2005.
  11. Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2013. N 2.
  12. Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятельность? // Законность. 2014. N 8.
  13. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990.
  14. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: НОРМА, 2010.
  15. Малько А.В. "Правовая жизнь" как важнейшая категория юриспруденции // Журнал российского права. 2000. N 2.
  16. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Дело, 2016.
  17. Мелкумов В.Г. Общий надзор прокуратуры. Основные формы реагирования на выявленные нарушения законов. Душанбе, 1963.
  18. Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000.
  19. Настольная книга прокурора: В 2-х ч. / Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016. Ч. 2.
  20. Прокурорский надзор / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М.: НОРМА, 2008.
  21. Прокурорский надзор / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд. М.: Юрайт, 2010.
  22. Прокурорский надзор. Особенная и специальная части: Учебник для академического бакалавриата / Под общ. ред. проф. О.С. Капинус. 3-е изд. М.: Юрайт, 2016.
  23. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / А.Я. Сухарев и др. М.: НОРМА, 2005.
  24. Усов А.Ю. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с неподнадзорными государственными органами: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2016. 32 с.
  25. Шагиева Р.В. Теоретические проблемы соотношения правового отношения и правовой деятельности // Государство и право. 2015. N 11.
  26. Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003.