Мудрый Юрист

Факторы, обусловливающие эффективность прокурорского надзора и судебного контроля за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования по уголовным делам о преступлениях экономической направленности

Бажанов Станислав Васильевич, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции, академик Петровской академии наук и искусств.

В настоящей статье исследуются вопросы, касающиеся понятий "надзор" и "контроль", с акцентом на прокурорском надзоре и судебном контроле за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Ключевые слова: прокурор, надзор, контроль, уголовное преследование, уголовный процесс, преступление.

Factors contributing to effectiveness of prosecutorial oversight and judicial control over procedural activities of bodies of preliminary investigation in criminal cases involving economic crimes

S.V. Bazhanov

This article examines the issues relating to the concepts of "supervision" and "control" with a focus on the public prosecutor's supervision and judicial monitoring of criminal procedure activity of bodies of inquiry and preliminary investigation.

Key words: prosecutor, supervision, control, prosecution, criminal process, crime.

Статья 29 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" определяет предмет надзора в части, касающейся исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; она гласит: "Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-разыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие" <1>.

<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

В развитие указанной регламентации пункт 1 статьи 30 названного Закона декларирует, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами, а пункт 2 статьи 30 устанавливает, что указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. Приведенная редакция пункта 2 статьи 30 названного Закона вызывает возражения, поскольку анализ ее текста не позволяет однозначно разграничивать указания Генерального прокурора Российской Федерации как директивы (ведомственные нормативные правовые акты) и указания, которые вправе давать любой прокурор при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (например, в порядке, предусмотренном п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В науках уголовно-правового блока обоснованно критикуются высказывания отдельных авторов о том, что прокурорский надзор за исполнением законов оперативно-разыскными органами, а также органами дознания и предварительного следствия составляет единую отрасль. При этом подчеркивается, что, несмотря на общность задач, стоящих перед перечисленными составляющими борьбы с преступностью, следует учитывать и известную обособленность оперативно-разыскной деятельности как потенциального объекта вполне автономного прокурорского надзора <2>. Данной позиции придерживается, в частности, В.В. Скосарев <3>, к мнению которого присоединяется и автор настоящей статьи.

<2> Гулягин А.Ю. Обеспечение законности при осуществлении оперативно-разыскной деятельности средствами прокурорского надзора // Российский следователь. 2012. N 12. С. 46.
<3> Скосарев В.В. Предмет и пределы прокурорского надзора в сфере оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел // Проблемы теории и практики оперативно-разыскной деятельности: Материалы научно-практической конференции. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 75 - 80.

Перечисленные узаконения приобретают особое значение при осуществлении прокурорского надзора и вневедомственного, в том числе судебного, контроля за процессуальной деятельностью следователей, расследующих преступления экономической направленности, поскольку значительная их часть, как известно, раскрывается оперативно-разыскным путем. В связи с этим контрольно-надзорные функции уполномоченных государственных органов и их должностных лиц в рассматриваемой сфере в ряде случаев целесообразно осуществлять одновременно.

Изложенное подлежит обязательному учету при организации плановых проверок соблюдения норм федерального законодательства о дознании и предварительном следствии, когда прокуроры и замещающие их должностные лица изучают статистические данные о работе соответствующих подразделений, динамику роста (снижения) отдельных видов (в том числе экономических) преступлений по региону (району, городу), истребуют находящиеся в текущем производстве <4>, а также прекращенные и приостановленные уголовные дела <5>.

<4> Бондаренко В. Надзор за оперативно-разыскной деятельностью // Законность. 2013. N 2. С. 30.
<5> Об этом подробнее см., например: Исаенко В.Н., Кустов А.М., Шарихин А.Е. Процессуальные и криминалистические аспекты оценки прокурором законности и обоснованности приостановления предварительного расследования: Пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013.

Определенную специфику комментируемой прокурорской деятельности придает такой, по сути, порочный фактор, как экономизация уголовно-процессуальных норм, наблюдаемая, в частности, в статьях 23, 28.1, 108, 140 УПК РФ, вследствие чего указанный кодифицированный законодательный акт теряет универсализм присущих ему правовых норм.

Не менее значимым является и то, что выявленные преступления экономической направленности документируются в рамках дел оперативных учетов (ДОУ), формируемых оперативными уполномоченными подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел, вследствие чего соответствующая оперативно-разыскная деятельность не должна оставаться без участия уполномоченных надзорных, но не судебных органов.

Так, в 2012 г. внимание работников отдела по надзору за оперативно-разыскной деятельностью управления прокуратуры В-ой области в ходе осуществления надзорной деятельности привлекло то обстоятельство, что в производстве оперативных подразделений органов внутренних дел находилось значительное количество ДОУ, заведенных по фактам нераскрытых преступлений, в том числе экономической направленности, прошлых лет. В результате проведенной проверки было установлено, что их число - 1700, причем по фактам преступлений, уголовные дела о которых уже были прекращены следователями по основаниям, предусмотренным пунктом 3 части 1 статьи 24 УПК РФ (в связи с истечением сроков давности уголовного преследования). Это являлось нарушением требований статьи 10 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-разыскной деятельности" <6>, согласно которой ДОУ прекращается в случае решения конкретных задач оперативно-разыскной деятельности или установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения <7>.

<6> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
<7> Сидоров А.А. Из практики прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности // Следственная практика: Научно-практический сборник. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. Вып. 190. С. 129 - 133.

В приложении к процессуальной деятельности следователей (дознавателей) различают два основных повода к гипотетически возможному вмешательству прокурора:

В любом случае его вторжение в процессуальную деятельность потенциально оправдано и требует соответствующего реагирования со стороны непосредственных руководителей органов дознания и предварительного следствия, а в ряде случаев и их вышестоящих начальников.

Другое дело, когда поводом для возбуждения уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного статьей 172.1 УК РФ ("Фальсификация финансовых документов учета и отчетности финансовой организации"), согласно части 1.2 статьи 140 УПК РФ, выступают (только те) материалы, которые направлены Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <8>, а также конкурсным управляющим (ликвидатором) финансовой организации для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Такая установка создает дополнительные трудности субъектам прокурорского надзора и судебного контроля, обязанным оценивать факт отказа в приеме подобной информации в случае, если она получена из иных источников <9>.

<8> Ред. от 03.07.2016, с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016 // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
<9> Бажанов С.В. Правовой иммунитет банковской системы Российской Федерации от "несанкционированного" вторжения следственных и оперативно-разыскных органов // Вестник Московского университета МВД России. 2016. N 2. С. 116 - 118.

Наблюдаемое ныне дублирование прокурором полномочий ведомственных руководителей объясняется рядом причин, одну из которых обозначил, в частности, К.В. Капинус. В рамках проводившегося им исследования материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, решения по которым отменялись надзирающими прокурорами, а также уголовных дел, при расследовании которых в стадии предварительного расследования и при рассмотрении в суде выявлялись существенные ошибки, было установлено, что перечисленным нарушениям способствовали недостатки ведомственного контроля, осуществляемого руководителями органов дознания и начальниками следственных отделов <10>.

<10> Капинус К.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2004. С. 93.

Выбор способа прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона зависит от их характера и качества проверяемых материалов, поскольку с позиций теории управления организация прокурорского надзора должна рассматриваться как определенный, обособленный вид деятельности, основной целью которого является повышение эффективности решения задач обеспечения законности в ходе расследования преступлений. В этом смысле она (соответствующая организационная деятельность) включает в себя следующие компоненты:

Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора представляет собой системную деятельность, обусловленную необходимостью постоянного поиска и анализа сведений, получаемых из самых разнообразных источников <11>; как правило, в качестве таковых выступают:

<11> Захарцев С.И., Пахунов А.М. Организация прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью // Российский следователь. 2012. N 9. С. 37 - 40.

В правовой теории уже высказывались суждения, усиливающие надзорную составляющую в работе органов прокуратуры в пику так называемой ведомственной контрольной деятельности. Например, Д.Г. Чибисов утверждает, что прокурорский надзор отличен от контрольной деятельности иных государственных органов:

<12> Чибисов Д.Г. Соотношение права и обычая (на примере регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир: ВЮИ ФСИН России, 2008. С. 17.

Заострим внимание на последнем тезисе процитированного автора, поскольку он (данный тезис) чрезвычайно значим для объективной оценки задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими надзор за процессуальной деятельностью ее субъектов в стадии предварительного расследования: прокурор не должен самолично вмешиваться в оперативно-служебную деятельность следственных и оперативно-разыскных подразделений органов внутренних дел.

Количество выявленных в ходе прокурорской проверки нарушений закона в известной степени может свидетельствовать о состоянии ведомственного контроля за соблюдением законности при производстве дознания и предварительного следствия. В подобных случаях каждое нарушение надлежит оценивать с учетом его тяжести, так как от этого зависит выбор способа прокурорского реагирования (воздействия) <13>.

<13> Буланова Н.В., Ережипалиев Д.И., Яловой О.А. Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: организационный, процессуальный и криминалистический аспекты: Пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. С. 12 - 23.

Согласно требованиям международных нормативных правовых актов, договоров, соглашений, ратифицированных Российской Федерацией, Конституции Российской Федерации и УПК Российской Федерации выделяется и такая разновидность вневедомственного контроля за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, как судебный контроль, основным субъектом которого выступает федеральный судья. Указанное должностное лицо, как известно, является носителем судебной власти, в конституционном порядке наделяемым полномочиями по осуществлению правосудия и выполнению других возлагаемых на него обязанностей на профессиональной основе.

Примечательно, что в период подготовки и обсуждения проекта действующего УПК РФ высказывалось немало сомнений на предмет оправданности расширения судебного "присутствия" в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Так, по данным В.А. Лазаревой, значительная часть опрошенных в тот период следователей и дознавателей, а также прокуроров (по разным оценкам - от 40,0 до 80,0%) не сочли полезной замену прокурорского надзора судебным контролем и выступили категорически против судебного порядка разрешения (санкционирования) отдельных следственных (процессуальных) действий.

Возражения подобного рода высказывались и в отраслевой теории, общий смысл которых сводился к следующему:

<14> При этом не имеет значения, какой судья (тот же или другой) рассматривает уголовное дело в судебном заседании. - Прим. авт.<15> Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: Учебное пособие. М.: Юрайт, 2012. С. 123, 124.

Законодатель даже предпринял попытку отсрочить введение в действие части 2 статьи 29 УПК РФ и некоторых других сопряженных с ней уголовно-процессуальных норм, касавшихся передачи судам в ходе досудебного производства описываемых полномочий <16>, однако Конституционным Судом Российской Федерации она была пресечена <17>.

<16> Федеральный закон от 18.12.2001 N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4924.
<17> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.03.2002 N 6-П "По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3.

Тем не менее анализ складывающейся на сегодняшний день в судебной системе и вокруг нее обстановки позволяет поставить ей неутешительный диагноз: пороки, ранее свойственные прокурорскому надзору, заметно блекнут в сравнении с теми "достижениями", которыми обогатилась модернизированная судебно-контрольная практика. Похоже, апологеты судебного контроля весьма "ответственно" просчитали ее скрытые преимущества (с поправкой на издержки среды функционирования), поскольку расследование преступлений экономической направленности, а также судебное рассмотрение соответствующих уголовных дел в большинстве случаев сопряжено со значительным количеством участников, имеющих солидный "запас прочности", обусловливаемый приличным социальным статусом и толстым кошельком. В состоянии ли двойственный и уже в силу этого порочный прокурорский надзор и судебный контроль обеспечить надлежащее состояние законности в рассматриваемой сфере - вопрос большой и очень непростой, требующий пристального внимания со стороны его будущих исследователей.

Список литературы

  1. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
  2. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-разыскной деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
  3. Федеральный закон от 18.12.2001 N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. 2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4924.
  4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.03.2002 N 6-П "По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. N 3.
  5. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012: Информационно-аналитическая записка. М.: НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2013.
  6. Бондаренко В. Надзор за оперативно-разыскной деятельностью // Законность. 2013. N 2.
  7. Буланова Н.В., Ережипалиев Д.И., Яловой О.А. Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: организационный, процессуальный и криминалистический аспекты: Пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013.
  8. Гулягин А.Ю. Обеспечение законности при осуществлении оперативно-разыскной деятельности средствами прокурорского надзора // Российский следователь. 2012. N 12.
  9. Захарцев С.И., Пахунов А.М. Организация прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью // Российский следователь. 2012. N 9.
  10. Исаенко В.Н., Кустов А.М., Шарихин А.Е. Процессуальные и криминалистические аспекты оценки прокурором законности и обоснованности приостановления предварительного расследования: Пособие. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013.
  11. Капинус К.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2004.
  12. Лазарева В.А. Прокурор в уголовном процессе: Учебное пособие. М.: Юрайт, 2012.
  13. Сидоров А.А. Из практики прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности // Следственная практика: Научно-практический сборник. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. Вып. 190.
  14. Скосарев В.В. Предмет и пределы прокурорского надзора в сфере оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел // Проблемы теории и практики оперативно-разыскной деятельности: Материалы научно-практической конференции. М.: ВНИИ МВД России, 2002.
  15. Чибисов Д.Г. Соотношение права и обычая (на примере регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир: ВЮИ ФСИН России, 2008.