Мудрый Юрист

Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о муниципальном экологическом контроле

Кичигин Н.В., научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Причиной выбора данной темы исследования послужило активное развитие законодательства о муниципальном экологическом контроле (далее - МЭК). Почему исследуется только региональное и местное законодательство? Ответ заключается в том, что федеральное законодательство о МЭК практически не развивается. В этих условиях законодательству субъектов РФ и нормотворчеству местного самоуправления принадлежит ключевая роль в развитии и совершенствовании правового института МЭК.

Нами исследовалось законодательство большей части субъектов РФ на основании информационно-правовой системы "КонсультантПлюс:Регионы" <*>. Общий вывод - развитие нормативно-правовой базы происходит очень неравномерно, скачкообразно. В одних регионах и муниципальных образованиях принят комплекс нормативно-правовых актов о МЭК (Ульяновская область и г. Ульяновск, Вологодская область и г. Вологда и др.), в других соответствующие нормативно-правовые акты, в частности положения о МЭК, отсутствуют или их планируется принять.

<*> Нормативные правовые акты приведены по состоянию на июль 2003 г. Если не указано иное, нормативно-правовые акты приводятся по информационной правовой системе "КонсультантПлюс:Регионы".

Естественно, мы не претендуем на законченный анализ, так как правовая база МЭК только формируется. Вместе с тем необходима попытка обобщения существующего нормативного материала и на основе этого выработка некоторых рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования МЭК.

Для анализа заявленной темы необходимо классифицировать исследуемые нормативные акты по содержанию на акты, содержащие:

Нормативные правовые акты, содержащие статутные нормы

"Конституцией" муниципального образования является устав, который принимается либо непосредственно населением соответствующего муниципального образования, либо представительным органом, который, опять же, формируется на выборной основе населением. В связи с этим закрепление именно в уставе полномочия органов местного самоуправления на осуществление МЭК представляется важным и необходимым шагом. Естественно, если упоминания о МЭК и не будет в уставе, то соответствующие полномочия останутся, так как МЭК предусмотрен в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. Тем не менее проблема легитимности МЭК остается, так как ни на федеральном, ни на региональном уровнях не установлены пределы и порядок его проведения. В случае закрепления нормы о МЭК в уставе муниципального образования появится дополнительная "галочка" в копилке органов местного самоуправления, так как подразумевается, что такое решение поддержано самим населением муниципального образования. Так, решением от 30 апреля 2002 г. N 154 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Тынды" среди полномочий муниципалитета в области охраны окружающей среды и использования земель предусмотрено в том числе осуществление соответственно муниципального контроля в области охраны окружающей среды и муниципального земельного контроля (ст. 44, 47).

Кроме того, к статутным нормам мы относим нормы региональных законов об охране окружающей среды и природных ресурсах, устанавливающие понятие и правовой статус МЭК применительно к территории соответствующего субъекта РФ. К сожалению, в большинстве региональных законов нормы о МЭК дословно переносятся из Федерального закона "Об охране окружающей среды" либо не предусмотрены вовсе <*>. Такая практика, безусловно, не является оптимальной.

<*> См., например: Закон Рязанской области от 31 октября 2002 г. N 67-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Рязанской области"; Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области"; Закон Тамбовской области от 11 октября 2002 года N 58-З "О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области" и др.

Нормативные правовые акты, содержащие нормы о финансировании МЭК

В настоящее время возрождается система целевых экологических фондов, которые получают статус бюджетных. Так, решением Думы г. Благовещенска от 30 мая 2002 г. N 21/70 утверждено положение о целевом бюджетном фонде г. Благовещенска. Отличие данного положения от аналогичных в том, что среди целей финансирования указано "обеспечение выполнения программ и отдельных мероприятий по государственному, муниципальному, производственному и общественному экологическому контролю" (п. 10.14). Эта же норма прописана в Законе Амурской области от 8 апреля 2002 г. N 99-ОЗ "Об областном целевом бюджетном экологическом фонде" <*>.

<*> Амурская правда. 2002. 18 апр. N 104 - 105.

Кроме того, Законом Амурской области от 11 января 2002 г. N 64-ОЗ "Об областном бюджете на 2002 год", в приложении N 4, предусмотрено 2050000 руб. на обеспечение выполнения программ и отдельных мероприятий по государственному, производственному, муниципальному и общественному экологическому контролю. В бюджете г. Улан-Удэ на 2002 г. в целевом бюджетном экологическом фонде заложены средства именно на осуществление мероприятий по МЭК. Пополнение данных фондов может происходить в том числе за счет МЭК, так как среди источников финансирования бюджетных экологических фондов муниципальных образований предусматриваются штрафы за совершение экологических правонарушений.

Нормативные правовые акты, содержащие нормы о планировании и прогнозировании

Данную группу можно, в свою очередь, подразделить на три подгруппы: о планировании мероприятий по охране окружающей среды (в том числе и мероприятий по МЭК), о планировании нормотворческой деятельности (в частности, о принятии положений о МЭК), о прогнозировании социально-экономической, экологической ситуации на территории муниципального образования.

К первой подгруппе можно отнести, например, распоряжение мэра г. Новосибирска от 15 ноября 2002 г. N 2626-р "О плане социально-экономического развития города Новосибирска на 2003 год", в котором для Новосибирского городского комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов запланировано осуществление муниципального экологического контроля на территории города (не менее 1200 проверок) по направлениям: очистка и благоустройство зон отдыха по берегам рек и водоемов; вывоз твердых бытовых отходов из частного жилого сектора; соблюдение лесного законодательства, нормативных правовых актов муниципалитета при ведении лесного хозяйства в городских лесах; проектирование, содержание и охрана зеленых насаждений в городе Новосибирске; соблюдение условий хранения вышедших из употребления ртутьсодержащих ламп и приборов; очистка и предотвращение загрязнения берегов рек и водоемов на территории города Новосибирска.

Ко второй подгруппе можно отнести Постановления мэра г. Новосибирска от 25 марта 2002 г. N 700 и от 25 сентября 2002 г. N 2140 "О плане работы мэрии" на соответствующий квартал, решение городского Совета г. Новосибирска от 20 марта 2002 г. N 117 "О плане работы городского Совета на II квартал 2002 года", которыми было предусмотрено утверждение положения о МЭК. В связи с этим возникает вопрос о том, какой орган должен утверждать положение о муниципальном экологическом контроле. По нашему мнению, данное решение должно приниматься на уровне представительного органа местного самоуправления, а не исполнительным органом (главой администрации) или мэром.

Нормативные правовые акты, содержащие нормы, устанавливающие порядок осуществления МЭК

Данная группа нормативных правовых актов, пожалуй, самая важная среди иного массива законодательства, регулирующего МЭК. Попытка анализа подобных нормативных актов уже предпринималась автором <*>, но в том случае исследование базировалось только на одном Положении о МЭК, принятом в г. Ульяновске. В настоящий момент также приняты заслуживающие внимания положения о МЭК в таких крупных городах, как Пермь, Нижний Новгород, Воронеж, Ярославль и др. За редким исключением разработчики положений о МЭК идут своим путем, что представляет несомненный интерес для исследователей, но не способствует единству практической реализации данного института экологического управления.

<*> См.: Кичигин Н.В. Проблемы правового регулирования муниципального экологического контроля // Черные дыры в российском законодательстве. 2003. N 2. С. 438 - 441.

Кроме положений о МЭК, на местном уровне принимаются также нормативные акты, регламентирующие отдельные процедуры МЭК, в частности получение отчетной информации от субъектов хозяйственной деятельности о количестве и составе выбросов, организации производственного экологического контроля. Так, на основании Порядка предоставления данных для учета и оценки негативного воздействия на окружающую среду, а также проведения муниципального экологического контроля на территории г. Воронежа <*> установлена обязанность всех юридических лиц независимо от форм собственности и индивидуальных предпринимателей (природопользователей) обеспечить предоставление в Управление по охране окружающей среды г. Воронежа различной документации в области охраны окружающей среды (по отходам, по выбросам в атмосферу, о выполнении плана природоохранных мероприятий и т.д.) в установленные сроки.

<*> Утвержден Постановлением Администрации г. Воронежа от 25 ноября 2002 г. N 2206.

Нормативные правовые акты, содержащие нормы, устанавливающие структуру и правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих МЭК, а также обеспечивающие взаимодействие с государственными органами власти и общественностью

Установление структуры и правового статуса органов местного самоуправления, осуществляющих МЭК, является второй важнейшей задачей (наряду с принятием соответствующего положения), необходимой для институционального обеспечения МЭКа. Единая структура природоохранных органов на уровне местного самоуправления, подобная системе Госкомэкологии РФ, в настоящее время отсутствует. Большинство структурных подразделений именуются управлениями (комитетами, департаментами, отделами) охраны окружающей среды (природных ресурсов, экологии) соответствующего муниципального образования <1>. Однако есть и оригинальные названия. Например, в г. Иркутске на проведение МЭК уполномочен отдел охраны окружающей среды городского комитета по делам горожан г. Иркутска <2> , в г. Улан-Удэ - Комитет по строительству <3>, а в г. Воткинске - Управление водолесопользования и природных ресурсов <4>. Кроме того, создаются специальные муниципальные инспекции в форме муниципальных учреждений, которые могут функционировать либо самостоятельно <5>, либо во взаимодействии с соответствующим муниципальным комитетом <6>.

<1> Например, Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов, Управление природных ресурсов Администрации города Костромы, Департамент охраны окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда.
<2> См. распоряжение мэра г. Иркутска от 6 июня 2002 г. N 031-10-726/2 "Об утверждении Положения о Комитете по делам горожан администрации г. Иркутска".
<3> См.: Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 24 декабря 2002 г. N 525 "Об утверждении Положения о муниципальном учреждении "Комитет по строительству администрации г. Улан-Удэ".
<4> См.: Постановление Администрации города Воткинска Удмуртской Республики от 6 марта 2002 г. N 818 "О муниципальном экологическом контроле".
<5> См.: Постановление главы Администрации г. Ростов-на-Дону от 6 декабря 1995 г. "О создании муниципального учреждения "Муниципальная инспекция города Ростов-на-Дону".
<6> См.: Постановление главы города Екатеринбурга от 1 ноября 2001 г. N 1251 "Об уполномоченном органе в области экологии, охраны окружающей среды" (функции по определению порядка проведения и осуществлению МЭК возложены соответственно на Комитет по экологии и природопользованию и муниципальное учреждение "Муниципальная экологическая инспекция города Екатеринбурга").

Таким образом, все уполномоченные на осуществление МЭК структуры можно свести к двум формам: органы местного самоуправления и муниципальные учреждения. Это не противоречит действующему законодательству, так как ст. 68 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. предусматривает осуществление МЭК как органами местного самоуправления, так и уполномоченными ими органами.

Кроме определения муниципальных контрольных органов и установления их структуры, в отдельных муниципальных образованиях устанавливается особый правовой статус должностных лиц, осуществляющих МЭК. Так, Постановлением мэра г. Хабаровска от 11 июля 2002 г. N 776 "О специально уполномоченном органе города Хабаровска в области муниципального экологического контроля и его должностных лицах" предусмотрен следующий перечень должностных лиц: главный муниципальный инспектор города по охране природы (председатель Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации города Хабаровска), заместитель главного муниципального инспектора города по охране природы (заместитель председателя комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации города Хабаровска), муниципальные инспекторы города по охране природы (главные специалисты Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации города Хабаровска).

Вопрос о взаимодействии между органами, осуществляющими МЭК, и государственными органами экологического контроля является принципиальным. Оно объективно необходимо в плане обмена информацией, координации своей деятельности на территории муниципального образования. Вместе с тем данный вопрос имеет важнейшее практическое значение в аспекте проведения совместных проверок.

Исходя из того что в большинстве положений о МЭК подконтрольными объектами называются все субъекты хозяйственной деятельности, расположенные на территории муниципального образования, муниципальные экологические контролеры получают право контролировать объекты как федерального, так и регионального экологического контроля. В связи с этим с целью избежания дублирования и излишнего административного давления просто необходимо планировать проверки хозяйствующих субъектов на основе совместных планов. Правда, есть и другой путь: выделить объекты хозяйственной деятельности, подконтрольные именно МЭК, а совместные проверки проводить в специально предусмотренных случаях. Данный путь пока не поддержан как в нормотворчестве большинства субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и в судебной практике <*>.

<*> Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ по протесту прокурора Пермской области 26 мая 2003 г. вынесла Определение по делу N 44-ГО3-10, признав недействующими положения Закона Пермской области "Об охране окружающей среды в Пермской области" в части выделения объектов муниципального экологического контроля (к ним Закон отнес объекты хозяйственной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю и экологическому контролю субъектов РФ).

Поэтому в условиях неразграничения объектов контроля нужно искать пути взаимодействия органов, осуществляющих МЭК, с соответствующими органами федерального и регионального уровня. Этот процесс достаточно сложен, так как исходя из узких ведомственных интересов каждое ведомство "тянет одеяло на себя". А между тем усилий экологических органов только одного уровня мало, соответствующие шаги должны быть сделаны как минимум с двух сторон. Так, Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 12 сентября 2002 г. N 368 органу, осуществляющему МЭК, предписано координировать свою деятельность с деятельностью федеральных, республиканских органов исполнительной власти по охране окружающей среды в г. Улан-Удэ. Распоряжением мэра г. Иркутска от 6 июня 2002 г. N 031-10-726/2 "Об утверждении положения о Комитете по делам горожан администрации г. Иркутска" на данный Комитет возложено участие в координации деятельности всех расположенных на территории города органов государственного контроля и управления экологической ситуацией, независимо от их ведомственной подчиненности, за экологическую обстановку в городе, а также предписано тесное взаимодействие с Комитетом природных ресурсов по Иркутской области, Центром Госсанэпиднадзора в г. Иркутске, соответствующими подразделениями Госгидромета и иными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды и общественными экологическими организациями (п. 32).

С другой стороны, Постановлением Правительства Еврейской автономной области от 26 ноября 2002 г. N 174-пп "Об органе исполнительной власти Еврейской автономной области и должностных лицах, осуществляющих государственный экологический контроль" Управлению природных ресурсов правительства Еврейской автономной области предписано обеспечить взаимодействие с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный экологический контроль, а также с органами местного самоуправления, осуществляющими муниципальный экологический контроль, в части проведения совместных проверок по соблюдению природоохранного законодательства, сбора и обмена информацией, разработке мер по предотвращению и устранению экологических правонарушений.

Нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие МЭК в отдельных направлениях природоохранной деятельности

К ним можно отнести законы субъектов РФ, посвященные правовому регулированию обращения отходов производства и потребления <*>. На местном уровне также принимаются нормативные акты, относящие контроль в сфере обращения с отходами производства и потребления к муниципальному экологическому контролю <**>.

<*> См.: Кичигин Н.В. Указ. соч. С. 438.
<**> См. решение Совета муниципального образования "Город Сыктывкар" от 19.09.2002 "Об утверждении правил обращения с отходами на территории муниципального образования "Город Сыктывкар".

Кроме того, это правовые акты в области охраны атмосферного воздуха: Законом Краснодарского края от 30 апреля 2002 года N 474-КЗ "Об охране окружающей среды и населения Краснодарского края от экологически вредного воздействия автотранспортного комплекса" предусмотрен муниципальный контроль за охраной окружающей среды и населения от экологически вредного воздействия автотранспортного комплекса, который осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 12). Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения об организации производственного контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль, в порядке, установленном законодательством (ст. 13).

К этой группе, по нашему мнению, следует отнести нормативные правовые акты в сфере обеспечения благоустройства на территории муниципальных образований. Например, Правилами благоустройства г. Ульяновска <*> предусмотрено участие в контроле за уборкой мусора, охраной и использованием зеленых насаждений и органов муниципального экологического контроля.

<*> Утверждены решением Ульяновской Городской Думы от 30 апреля 2002 г. N 88.

Нормативные правовые акты, предусматривающие порядок составления протоколов и привлечения к административной ответственности за экологические правонарушения, выявленные в процессе осуществления МЭК

Необходимость формирования специальных структур по рассмотрению протоколов о выявленных в процессе МЭК правонарушениях вызвана тем, что Кодексом РФ об административных правонарушениях 2001 г. не предусмотрена возможность рассмотрения экологических проступков муниципальными административными комиссиями или должностными лицами органов местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 22.1 Кодекса дела об административных правонарушениях, предусмотренных им, рассматриваются в пределах компетенции:

  1. судьями (мировыми судьями);
  2. комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
  3. федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

При этом в соответствии с п. 2 ст. 22.1 Кодекса дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

  1. мировыми судьями;
  2. комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
  3. уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  4. административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, муниципальные административные комиссии могут быть созданы на основании законов субъектов РФ. Например, Законом Ямало-Ненецкого Автономного округа от 10 января 2003 г. "Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком Автономном округе" определен порядок организации и деятельности административных комиссий в автономном округе. Административные комиссии являются постоянно действующими коллегиальными органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции законами округа. Комиссии создаются в муниципальном образовании по решению главы муниципального образования в составе председателя комиссии, ответственного секретаря и иных членов комиссии. Комиссия создается на срок полномочий главы муниципального образования в составе не менее 5 человек.

Законом Курской области от 4 января 2003 г. "Об административной ответственности в Курской области" предусмотрен другой порядок создания муниципальных административных комиссий. Согласно данному Закону административные комиссии являются коллегиальными органами административной юрисдикции и образуются Курской областной Думой в городах и районах; при необходимости административные комиссии могут образовываться в поселках, селах и иных территориях.

Подробнее хотелось бы остановиться на анализе областного Закона Ростовской области "Об административных правонарушениях" от 25 октября 2002 г., которым предусмотрено создание муниципальных административных комиссий и закрепление за ними полномочий по рассмотрению протоколов о совершении экологических правонарушений, предусмотренных указанным Законом (ст. 10.7).

К составам экологических правонарушений, протоколы о совершении которых рассматриваются муниципальными административными комиссиями, могут быть отнесены следующие правонарушения:

Статья 11.1 указанного Закона устанавливает также перечень должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, подведомственных муниципальным административным комиссиям. К ним относятся, в частности, должностные лица областных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль, а также должностные лица муниципальных инспекций, которые могут быть образованы в соответствии с уставами муниципальных образований, а также исполнительных органов местного самоуправления, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждается главой (мэром) муниципального образования. Эта норма Закона представляется нам очень важной, поскольку регулирует важные процедуры в системе МЭКа - составление и рассмотрение протоколов об экологических правонарушениях.

Таким образом, подводя итог вышеизложенному, следует сделать вывод о том, что для эффективного функционирования МЭК необходим комплекс нормативных правовых актов на региональном и муниципальном уровнях. Это: закон субъекта РФ об охране окружающей среды, положение о целевом бюджетном экологическом фонде муниципального образования, устав муниципального образования, положения о муниципальном экологическом контроле и органе (органах), должностных лицах местного самоуправления, уполномоченных на осуществление МЭК, закон субъекта РФ об административной ответственности (в том числе за отдельные экологические правонарушения), а также совместные планы проверок с государственными контролирующими органами. Основным условием эффективности их действия является согласованность между собой и с иными нормативными правовыми актами различного уровня.