Мудрый Юрист

Становление института общественных палат субъектов северо-кавказского федерального округа

Решетникова Ирина Васильевна, аспирант кафедры конституционного и международного права юридического института "Северо-Кавказского федерального университета".

Автором дана характеристика процесса становления общественных палат субъектов Северо-Кавказского федерального округа, приоритетным направлением которых является решение общественно значимых проблем.

Ключевые слова: общественные объединения, общественная палата, субъект Российской Федерации, гражданское общество.

FORMATION OF THE INSTITUTE OF PUBLIC CHAMBERS OF THE SUBJECTS OF THE NORTH CAUCASIAN FEDERAL DISTRICT

I.V. Reshetnikova

Reshetnikova Irina V., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and International Law of the Law Institute of the North-Caucasian Federal University.

The author characterizes the process of becoming public chambers of subjects of the North Caucasian Federal District, aimed at solution of publicly important problems.

Key words: public associations, public chamber, subject of the Russian Federation, civil society.

Как показывает мировая практика, существование по-настоящему демократического, социально эффективного государства возможно при наличии сформированного гражданского общества.

Формирование и развитие гражданского общества основываются на праве. То есть параллельно с гражданским обществом существует и правовое общество, правовое государство. Реальным подтверждением этому является законодательное закрепление различных элементов, институтов гражданского общества, например конституционное закрепление права на объединение, существование общественных организаций в различных сферах жизнедеятельности человека, религиозных объединений, профессиональных союзов.

Практически одновременно при разработке Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации проекта действующей Конституции Российской Федерации в целях обеспечения участия общественных объединений в конституционном процессе и учета мнения, согласования интересов различных социальных групп и слоев общества, с целью взаимодействия с федеральными органами государственной власти для политических консультаций и выработки соответствующих рекомендаций по широкому кругу социально-политических вопросов по распоряжению Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина в 1993 году учреждается Общественная палата Конституционного совещания <1>. В ее состав входили зарегистрированные Министерством юстиции Российской Федерации политические партии, массовые движения, молодежные организации и иные общественные организации, предпринимательские объединения, религиозные конфессии, ассоциации органов местного самоуправления, общероссийские профессиональные союзы <2>.

<1> См.: Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания: распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 N 659-рп // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3674.
<2> См.: Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного совещания: распоряжение Президента РФ от 11.10.1993 N 686-рп // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 4000.

В феврале 1994 года на базе Общественной палаты Конституционного совещания образовывается несколько иной орган - Общественная палата при Президенте Российской Федерации. Являясь совещательным органом, в рамках которого осуществлялись необходимые политические консультации по широкому кругу общественно значимых вопросов с целью обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и общественными объединениями, подготовки решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создавался механизм обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти <3>.

<3> См.: Об Общественной палате при Президенте РФ: распоряжение Президента РФ от 16.02.1994 N 78-рп // Российская газета. N 34. 1994.

Итак, чуть позже, уже с Указом Президента Российской Федерации от 25 июня 1996 года N 989 "О политическом консультативном совете", "в соответствии с предложением ряда политических партий и движений об улучшении взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечения к этому процессу широких кругов общественности" Общественная палата при Президенте Российской Федерации была преобразована в Политический консультативный совет, который являлся консультативным органом при Президенте Российской Федерации. К основной функции Политического консультативного совета относилось проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов.

Задачи и функции таких консультативных органов в стране стали примером для субъектов Российской Федерации. С целью привлечения населения в процесс подготовки и принятия общественно значимых решений в регионах стали создаваться аналогичные общественные консультативные органы при органах государственной власти.

Конституционной основой для создания таких органов послужила норма статьи 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Так, Постановлением Губернатора Ставропольского края от 1 июля 1997 года N 430 "в целях достижения более эффективного взаимодействия между Правительством Ставропольского края и политическими партиями, общественными и общественно-политическими объединениями, действующими на территории Ставропольского края" <4> был создан консультативно-экспертный политический совет при Губернаторе Ставропольского края. Такой совет по поручению губернатора занимался аналитической деятельностью, давал консультации и выступал в качестве эксперта в рамках своей компетенции. Членами совета могли быть только уполномоченные представители партий, общественных и общественно-политических объединений, привлеченные специалисты различного профиля: экономисты, юристы, политологи, обществоведы, социологи, психологи, специалисты в других областях деятельности. Основными целями совета являлись обеспечение политической стабильности, улучшение социально-экономической ситуации и достижение общественного согласия в Ставропольском крае.

<4> См.: Постановление Губернатора Ставропольского края от 01.07.1997 N 430 "О создании консультативно-экспертного политического совета при Губернаторе Ставропольского края".

Подтвердив необходимость и важность своего существования как общественного совещательного органа, а также в связи с предложением ряда политических партий и движений об улучшении взаимодействия Губернатора Ставропольского края, правительства Ставропольского края с широкими кругами общественности в мае 1998 года Губернатором Ставропольского края было принято решение о преобразовании консультативно-экспертного политического совета при Губернаторе Ставропольского края в консультативный политический совет при Губернаторе Ставропольского края <5>. К функциям уже политического совета относились: содействие губернатору в развитии в крае цивилизованных отношений между политическими партиями, общественными организациями и органами власти, укреплении политической стабильности в регионе, ускорении вывода экономики края из кризисной ситуации; проведение по поручению Губернатора Ставропольского края обсуждения проектов решений Губернатора и регионального правительства по важнейшим социальным и политическим вопросам в целях улучшения механизма взаимодействия органов государственной власти и общественных объединений.

<5> См.: Постановление Губернатора Ставропольского края от 21.05.1998 N 355 "О консультативном политическом совете при Губернаторе Ставропольского края".

Уже в августе 1999 года "в целях улучшения взаимодействия Губернатора Ставропольского края и правительства Ставропольского края с политическими партиями и общественными объединениями, действующими на территории Ставропольского края" был создан политический консультативный совет при Губернаторе Ставропольского края <6>.

<6> См.: Постановление Губернатора Ставропольского края от 23.08.1999 N 522 (в ред. от 10.11.2006) "О политическом консультативном совете при Губернаторе Ставропольского края".

Деятельность совета была направлена: на информирование общественных объединений о проблемах и основных направлениях общественно-политической и социально-экономической жизни Ставропольского края; обсуждение наиболее актуальных вопросов общественно-политической и экономической жизни Ставропольского края; выработку предложений и рекомендаций для органов государственной власти Ставропольского края по решению наиболее актуальных общественно-политических и экономических проблем Ставропольского края; консолидацию различных политических сил при решении общественно значимых задач.

Просуществовал политический консультативный совет при Губернаторе Ставропольского края вплоть до конца 2008 года.

Говоря о подобных общественно-консультативных органах на территории Северно-Кавказского федерального округа, нужно напомнить о том, что Северный Кавказ - самый многонациональный район России. В его состав входят 7 субъектов Российской Федерации: Ставропольский край, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Чеченская Республика.

Многонациональный состав населения - историческая особенность Северного Кавказа, и несмотря на то, что он поделен на отдельные субъекты, в них также проживают представители различных национальностей. Так, например, по состоянию на 1 января 2015 года, по данным Федеральной службы государственной статистики, численность населения Карачаево-Черкесской Республики составляла 469 100 человек, в их числе карачаевцы, русские, черкесы, абазины, ногайцы, осетины, армяне, украинцы, татары, греки.

Разумно будет отметить, что при наличии достаточно большого количества национальностей на одной территории вопрос о межнациональных отношениях будет актуальным всегда как для региона, так и для государства в целом <7>.

<7> См.: Аванесова А.А. Вынужденная миграция в Российской Федерации на современном этапе (научная статья) // Миграционное право. 2015. N 3. С. 11 - 13.

Если отношения среди населения конфликтные, отсутствует слаженная работа для достижения единых целей, то о сотрудничестве такого населения с органами власти не может идти речь.

В целях гармонизации межнациональных отношений сотрудничество с органами государственной власти на территориях субъектов Северного Кавказа осуществляется посредством создания различных структур, перед которыми стоят такие задачи.

Ярким примером может служить созданный в 1994 году Комитет по межнациональным отношениям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, в компетенцию которого входило "осуществление сотрудничества в области национальных отношений с органами государственной власти и местного самоуправления, общественными движениями" <8>.

<8> Постановление Парламента КБР от 17.03.1994 N 10-П-П "О Положении о полномочиях и порядке деятельности Комитета по межнациональным отношениям Парламента КБР".

Комиссия при Президенте Карачаево-Черкесской Республики по гармонизации межнациональных отношений, недопущению экстремизма и дестабилизации обстановки в Республике также "подготавливала рекомендации для органов государственной власти Республики, органов местного самоуправления в целях обеспечения гармонизации межнациональных отношений, недопущения экстремизма и дестабилизации обстановки в Республике" <9>.

<9> Указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от 18.12.2009 N 219 "О Комиссии при Президенте Карачаево-Черкесской Республики по гармонизации межнациональных отношений, недопущению экстремизма и дестабилизации обстановки в Республике".

В апреле 1997 года на территории Республики Северная Осетия - Алания была создана Комиссия по правам человека при Президенте Республики, "совещательный и консультативный орган, содействующий реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и гарантируемых в Республике Северная Осетия - Алания, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ и Конституцией Республики Северная Осетия - Алания" <10>.

<10> Указ Президента Республики Северная Осетия - Алания от 29.04.1997 N 89 "О Комиссии по правам человека при Президенте Республики Северная Осетия - Алания".

В Республике Дагестан на вопрос о взаимодействии населения с органами власти подошли немного иначе. В 1996 году был образован Комитет народного собрания Республики Дагестан по межнациональным отношениям, внешним связям, делам общественных объединений и религиозных организаций, который "рассматривал, давал заключения и предложения по проекту законов, а также бюджета Республики Дагестан, обеспечивал контроль за исполнением бюджета республики, принимал участие в подготовке и рассмотрении программ социально-экономического развития Республики Дагестан, осуществлял контроль за выполнением принятых Народным Собранием программ" <11>.

<11> Постановление Народного Собрания РД от 30.05.1996 "Об утверждении Положения о Комитете Народного Собрания Республики Дагестан по межнациональным отношениям, внешним связям, делам общественных объединений и религиозных организаций".

Работа подобных общественно-совещательных органов в субъектах Российской Федерации является подтверждением того, что государственные органы заинтересованы во взгляде общественности на проблемы жизни региона, на способы их решения и в формировании гражданского общества.

Таким образом, полагаем, что гражданское общество возникает не в силу законов и не по воле власти, а в результате общественной инициативы и самостоятельности граждан. Важнейшим критерием гражданского общества является существование активной позиции человека или группы активных людей - граждан. Подобная активность проявляется прежде всего в общественно-политической жизни страны, происходит осознание своих прав и реализация их на практике. В первую очередь это касается тех, кому не безразлично, как функционирует власть, а также тех, кто готов реагировать на ее злоупотребление и отступление от закона. Именно поэтому, объединяясь, граждане создают некое "пространство" - гражданское общество.

В любом случае развитие институтов гражданского общества является важнейшей предпосылкой построения правового государства, в котором будет регламентировано тесное взаимодействие и сотрудничество государства и гражданского общества <12>.

<12> См.: Аванесова А.А. Проблемы соблюдения прав человека при административном выдворении (научная статья) // Миграционное право. 2013. N 3. С. 25 - 27.

Гражданское общество, как мы выявили, создают неправительственные организации, независимые от государства, такие как: средства массовой информации, религиозные организации, негосударственная система образования, местное самоуправление, политические партии.

В связи с избранием в 2000 году нового Президента Российской Федерации В.В. Путина модель управления государством претерпела ряд изменений, во главе которой был президент страны.

Уже в ноябре 2001 года с целью обсуждения путей развития гражданского общества в России, взаимодействия государственной власти страны с гражданами был сформирован, а после приступил к работе Оргкомитет для подготовки и проведения в Большом Кремлевском дворце Гражданского форума, который состоялся 21 - 22 ноября 2001 года.

Гражданский форум - социально-политический институт, перед которым стояли задачи по формированию позиции гражданских инициатив, способствующие созданию диалога между властью страны и обществом.

Идея создания Общественной палаты России была сформулирована Президентом в Послании в 2004 году Федеральному Собранию РФ, в котором, в частности, говорилось о целесообразности использования опыта работы общественных палат, накопленного в ряде регионов России, для дальнейшего роста институтов гражданского общества. Президентская идея была воплощена в жизнь путем принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".

После вступления в силу Закона об Общественной палате РФ началась процедура создания и становления общественных палат субъектов, в том числе Северо-Кавказского федерального округа, статус которых принципиально отличался от ранее существовавших на территориях региона общественных организаций. В Северо-Кавказском федеральном округе разработка и принятие отдельных законов, регулирующих деятельность общественных палат субъектов, начались практически сразу после принятия Закона на федеральном уровне. Первыми были приняты соответствующие законы в Республике Северная Осетия - Алания (апрель 2006 года) и Республике Дагестан (октябрь 2006 года), чуть позже, в декабре 2007 года, в Республике Ингушетия, в мае 2009 года - в Чеченской Республике, в июне 2009 года - в Кабардино-Балкарской Республике. Самыми поздними по дате принятия законами, регулирующими деятельность общественной палаты субъекта, были Закон Карачаево-Черкесской Республики, принятый в мае 2011 года, и Закон Ставропольского края, принятый в июле 2013 года.

Изучив состав общественных палат субъектов СКФО, видим, что большинство членов палат являются представителями таких общественных организаций, которые занимаются делами национальностей, проживающих на территории субъекта. Например, некоторые члены Общественной палаты КЧР являются уполномоченными организаций, занимающихся социально-политическими интересами русского населения Республики, его историей и культурой, интересами греческого населения, его языком и культурой, абазино-абхазского этноса, адыгов Северного Кавказа (черкесов, кабардинцев, адыгейцев), осетин КЧР, Терско-Малкинского казачества, а также горско-еврейской религиозной общины.

Таким образом, благодаря предпосылкам, в том числе созданию и работе предшествующих организаций, выполнявших функции взаимодействия органов власти и населения, на территории всех субъектов СКФО принят нормативный правовой акт - закон, в соответствии с которым образован и действует такой орган, как общественная палата. Однако необходимо отметить, что статус каждой из палат имеет свои особенности.

Общественная палата Ставропольского края представляет собой постоянно действующий независимый коллегиально консультативно-совещательный орган, осуществляющий свою деятельность на общественных началах и формирующийся на основе добровольного участия в ее деятельности граждан и представителей общественных объединений <13>.

<13> См.: Закон Ставропольского края от 10 июля 2013 г. N 66-КЗ "Об Общественной палате Ставропольского края".

Общественная палата Чеченской Республики является постоянно действующим независимым общественным органом по развитию институтов гражданского общества, общественного контроля и взаимодействия граждан с органами государственной власти Чеченской Республики и органами местного самоуправления <14>.

<14> См.: Закон Чеченской Республики от 19.05.2009 N 35-РЗ "Об Общественной палате Чеченской Республике".

В зависимости от характерных черт и признаков, которыми законодатель наделяет общественную палату, наблюдается различие указанных определений. При этом основополагающим является то, что общественная палата фактически представляет собой связующее звено между гражданами и общественными объединениями, с одной стороны, и органами власти - с другой <15>.

<15> См.: Комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" / Л.В. Давыдов, И.А. Слобцов, М.С. Степашина. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2010.

Концепция общественных палат субъектов Российской Федерации заключается в диалоге населения и власти региона. Развитие института региональных общественных палат только начинается, но, несмотря на это, наблюдается заинтересованность государства и органов власти субъекта в создании независимых институтов гражданского общества, поскольку, как известно, общественные палаты регионов должны быть независимыми, в том числе и от политических интересов власти. Создание такой организации на территории субъекта позволяет повысить уровень доверия к власти путем привлечения граждан к решению государственных задач, что в итоге способствует формированию гражданского общества и повышению его дееспособности в жизни страны.

Литература

  1. Аванесова А.А. Вынужденная миграция в Российской Федерации на современном этапе (научная статья) // Миграционное право. 2015. N 3. С. 11 - 13.
  2. Аванесова А.А. Проблемы соблюдения прав человека при административном выдворении (научная статья) // Миграционное право. 2013. N 3. С. 25 - 27.
  3. Закон Ставропольского края от 10 июля 2013 г. N 66-КЗ "Об Общественной палате Ставропольского края" // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2013. N 52. Ст. 10492.
  4. Закон Чеченской Республики от 19.05.2009 N 35-РЗ "Об Общественной палате Чеченской Республике" // Вести Республики. 2009. 22 мая.
  5. Комментарий к Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" / Л.В. Давыдов, И.А. Слобцов, М.С. Степашина // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания: распоряжение Президента РФ от 24.09.1993 N 659-рп // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3674.
  7. Об Общественной палате при Президенте РФ: распоряжение Президента РФ от 16.02.1994 N 78-рп // Российская газета. N 34. 1994.
  8. Об утверждении Положения об Общественной палате Конституционного совещания: распоряжение Президента РФ от 11.10.1993 N 686-рп // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 4000.
  9. Постановление Губернатора Ставропольского края от 01.07.1997 N 430 "О создании консультативно-экспертного политического совета при Губернаторе Ставропольского края" // СПС "КонсультантПлюс".
  10. Постановление Губернатора Ставропольского края от 21.05.1998 N 355 "О консультативном политическом совете при Губернаторе Ставропольского края" // СПС "КонсультантПлюс".
  11. Постановление Губернатора Ставропольского края от 23.08.1999 N 522 "О политическом консультативном совете при Губернаторе Ставропольского края" // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. N 10(100). Ст. 2119.
  12. Постановление Народного Собрания РД от 30.05.1996 "Об утверждении Положения о Комитете Народного Собрания Республики Дагестан по межнациональным отношениям, внешним связям, делам общественных объединений и религиозных организаций" // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1996. N 5. Ст. 234.
  13. Постановление Парламента КБР от 17.03.1994 N 10-П-П "О Положении, о полномочиях и порядке деятельности Комитета по межнациональным отношениям Парламента КБР" // Кабардино-Балкарская правда. 1994. 24 марта.
  14. Указ Президента Карачаево-Черкесской Республики от 18.12.2009 N 219 "О Комиссии при Президенте Карачаево-Черкесской Республики по гармонизации межнациональных отношений, недопущению экстремизма и дестабилизации обстановки в Республике" // День Республики. 2010. 4 февр.
  15. Указ Президента Республики Северная Осетия - Алания от 29.04.1997 N 89 "О Комиссии по правам человека при Президенте Республики Северная Осетия - Алания" // СПС "КонсультантПлюс".