Мудрый Юрист

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления (на примере саратовской области)

Остапец Оксана Григорьевна, доцент кафедры теории права и правоохранительной деятельности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Балаковский филиал), кандидат юридических наук.

В статье анализируются организационно-правовые основы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в Саратовской области, обосновывается необходимость принятия региональной целевой программы развития правового просвещения населения в сфере местного самоуправления, определяются направления совершенствования нормативно-правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти региона.

Ключевые слова: местное самоуправление, программно-целевой метод, форумы сельских поселений, информационные отношения, правовое просвещение.

INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENTS (IN THE SARATOV REGION)

O.G. Ostapets

Ostapets Oksana G., Assistant Professor of the Department of Legal Theory and Law Enforcement of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Balakovo Branch), Candidate of Legal Sciences.

The article analyzes organizational-legal basis for cooperation between local government and state authorities In the Saratov region, the necessity of the adoption of the regional target program of development of legal education In the sphere of local government, determined the direction of Improvement of normative-legal regulation of interaction of local governments and public authorities in the region.

Key words: local government, performance budgeting, forums rural settlements, media relations, legal education.

В условиях реформирования институтов публичной власти развитие местного самоуправления является одной из первоочередных задач правовой политики Российского государства. Так, в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию в 2013 г. указывается на необходимость "уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах" <1>.

<1> Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г.

Одним из факторов, оказывающих влияние на решение вышеназванной проблемы, является поиск оптимальной модели взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней в субъектах Российской Федерации. Государственная политика в сфере местного самоуправления является важным компонентом жизнедеятельности общества и формирует соответствующий механизм социально ориентированной публичной власти.

Во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления необходимо учитывать два аспекта - социально-экономический и политико-правовой <2>. В каждом регионе с учетом политических и экономических особенностей существует специфика выстраивания отношений между государственной и муниципальной властью, определения институциональной модели местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Безусловный интерес представляет анализ организационно-правовых форм, используемых в целях совместного решения как государственных, так и местных задач в Саратовской области.

<2> См.: Clark G. Theory of local autonomy // Annals of the association of American Geographers, 1984. Vol. 74. N 2. P. 198.

Следует подчеркнуть, что правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в регионе осуществляется путем принятия отдельных нормативных правовых актов.

В ходе анализа содержания Основного Закона области было выявлено следующее: в Уставе Саратовской области отсутствуют положения, закрепляющие базовые начала взаимодействия государственных и муниципальных органов, за исключением норм о том, что губернатор области, обеспечивая координацию деятельности органов исполнительной власти области в соответствии с законодательством Российской Федерации, может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти региона с органами местного самоуправления <3>.

<3> См.: п. "м" ч. 1 ст. 55 Устава (Основного Закона) Саратовской области: Закон Саратовской области от 2 июня 2005 г. N 46-ЗСО (в ред. от 28.04.2015 N 54-ЗСО). URL: http://www.srd.ru/index.php/component/content/article.html?id=18894&menu=480&submenu=496&selmenu=716.

Рассмотрим отдельные формы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления в Саратовской области.

Во-первых, осуществляется государственная поддержка местного самоуправления, направленная на оптимизацию существующей модели местной власти применительно к конкретным региональным условиям и на совершенствование территориальной основы местного самоуправления. Так, например, законами Саратовской области определены способы формирования и (или) избрания представительных органов муниципальных районов <4>, а также способы избрания глав муниципальных образований <5>.

<4> См.: О порядке формирования представительных органов муниципальных районов в Саратовской области: Закон Саратовской области от 29 октября 2014 г. N 131-ЗСО. URL: http://www.srd.ru/index.php/component/content/article.html?id=18894&menu=480&submenu=496&selmenu=716.
<5> См.: О порядке избрания глав муниципальных образований в Саратовской области: Закон Саратовской области от 30 сентября 2014 г. N 109-ЗСО. URL: component/content/article.html?id=18894&menu=480&submenu=496&selmenu=716.

В последние годы в регионе идет процесс, связанный с преобразованием (укрупнением) поселений. В частности, в 2015 году законами области было преобразовано 2 поселения Красноармейского муниципального района в одно городское муниципальное образование и 11 поселений Балаковского района в одно сельское муниципальное образование. Ожидаемый экономический эффект в 2016 году от преобразований должен составить 14,4 млн рублей в год <6>. Фактически речь идет о рационализации административно-территориального деления с целью развития потенциала муниципальных образований, максимального их самообеспечения.

<6> См.: URL: http://saratov.gov.ru/law/source.

Кроме того, Правительством области утверждена государственная программа "Развитие государственного и муниципального управления до 2020 года" (далее - Программа), направленная в том числе на развитие местного самоуправления. На реализацию подпрограммы "Развитие местного самоуправления в Саратовской области до 2020 года" за счет областного бюджета выделено 400,5 тыс. рублей <7>. В основу Программы заложен принцип преемственности, в то же время ряд положений программы определяет новый вектор развития местного самоуправления. К основным задачам программы относятся: дальнейшее формирование нормативной правовой базы местного самоуправления с учетом изменений, вносимых в федеральное законодательство; поддержка развития кадрового потенциала органов местного самоуправления. Так, например, в 2015 году в Саратове состоялось открытие школы муниципального управленческого резерва <8>. Цель создания школы муниципального управленческого резерва - систематизация знаний и имеющихся профессиональных навыков у руководителей муниципальных образований Саратовской области и углубленная специализированная подготовка управленческих кадров.

<7> См.: О государственной программе Саратовской области "Развитие государственного и муниципального управления до 2020 года": Постановление Правительства Саратовской области от 20 ноября 2013 г. N 647-П (в ред. от 31.12.2015 N 682-П). URL: http://saratov.gov.ru/law/source/.
<8> См.: URL: http://sarmo.ru/novosti/2-uncategorised/248-v-shkole-munitsipalnogo-upravlencheskogo-rezerva-poyavilis-pervye-vypuskniki.

Во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Необходимо учитывать, что передача ряда государственных полномочий органами местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов <9>. Анализ отдельных законов Саратовской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Законы от 03.11.2015 N 144-ЗСО; от 28.03.2016 N 30-ЗСО и др.) свидетельствует о том, что содержание указанных законов в целом соответствует требованиям, изложенным в федеральном законодательстве. В то же время существует проблема, связанная с соблюдением принципа своевременного финансирования исполнения отдельных государственных полномочий. Эта ситуация приводит к отвлечению соответствующих финансовых ресурсов из местных бюджетов от решения вопросов местного значения.

<9> См.: Барциц А.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Изд-во РАГС, 2011. С. 245.

В-третьих, опосредованной формой взаимодействия органов публичной власти двух уровней в Саратовской области является сотрудничество через Ассоциацию "Совет муниципальных образований Саратовской области" (далее - Совет). К полномочиям органов государственной власти области по взаимодействию с Советом, в частности, относятся: обеспечение возможности участия представителей Совета в подготовке и обсуждении проектов законов области, иных нормативных правовых актов органов государственной власти области по вопросам, связанным с организацией деятельности органов местного самоуправления; привлечение Совета к участию в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и др.

В-четвертых, в последние годы наблюдается развитие такой формы сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как создание координационных, консультационных, совещательных органов и т.д.

В 2007 году начал работу административный совет Саратовской области (далее - административный совет) <10>, созданный по инициативе губернатора. Административный совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий губернатора области, органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения их согласованного функционирования и взаимодействия. Начиная с 2013 года стала активно использоваться практика выездных заседаний административного совета, что позволяет повысить уровень межведомственной координации и более эффективно решать вопросы, стоящие перед органами публичной власти государственного и муниципального уровней.

<10> См.: О создании административного совета Саратовской области: Постановление Правительства Саратовской области от 30 января 2007 г. N 11-П (в ред. от 29.10.2015 N 413-П). URL: http://saratov.gov.ru/law/source.

Также при Саратовской областной Думе создан Совет представительных органов муниципальных образований Саратовской области. Цель этого совещательного органа - обеспечение взаимодействия областной Думы с представительными органами муниципальных образований области в сфере нормотворческой деятельности и по вопросам местного самоуправления (Постановление Саратовской областной Думы от 26.03.2014 N 22-1010). Фактически создание указанной структуры способствует реализации принципа демократизма правотворчества, предполагающего привлечение "граждан к правотворческой деятельности (взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества и населением") <11>.

<11> См.: Филатов С.В. Правотворческий процесс: понятие, стадии, принципы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 37.

Основополагающее значение для выстраивания партнерских связей и взаимовыгодного сотрудничества двух уровней власти имеет развитие информационных отношений между муниципальными и государственными органами, заключающееся в первую очередь во взаимном информировании по вопросам, интересующим обе стороны. Так, например, положительной оценки заслуживает проведение министром по делам территориальных образований области еженедельных совещаний с руководителями муниципалитетов области в режиме видеоконференц-связи, позволяющих решать оперативные вопросы.

Интересен, например, опыт проведения в регионе форумов сельских поселений, инициированных Общественным советом при министерстве по делам территориальных образований Саратовской области, при активной поддержке министерства сельского хозяйства.

Помимо этого важным направлением работы министерства по делам территориальных образований является оценка эффективности деятельности муниципалитетов. При подготовке сводного доклада о результатах мониторинга эффективности работы глав администраций используются данные опросов общественного мнения, в том числе с использованием интернет-технологий, доклады глав администраций, сведения профильных органов исполнительной власти области. Мониторинг позволяет системно проанализировать результативность работы муниципальных образований, оценить эффективность принятия решений и определить меры по дальнейшему совершенствованию и развитию местного самоуправления.

Следует также обратить внимание на тот факт, что министерством экономического развития и инвестиционной политики области совместно с министерством по делам территориальных образований был разработан Стандарт деятельности органов местного самоуправления по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в муниципальных образованиях Саратовской области. Впервые среди регионов Российской Федерации в рамках внедрения Стандарта разработаны "дорожные карты" предоставления муниципальных услуг администрациями муниципальных районов, реализация которых предусматривает сокращение сроков прохождения административных процедур и снижение административных барьеров при предоставлении муниципальных услуг инвесторам. Внедрение муниципального инвестиционного Стандарта во всех муниципальных районах области завершено 1 сентября 2014 года.

И наконец, необходимо особо отметить, что правительством области запущен уникальный проект. В 2015 году был заключен договор с Федеральным институтом медиации, в рамках которого специалистами института был проведен обучающий курс для 22 сельских глав области <12>. В ходе обучения главы сельских муниципальных образований осваивали коммуникационные техники, составляющие основу медиативных практик. В 2016 году институт планирует провести социологическое исследование на территориях, где работают прошедшие обучающий курс главы сельских поселений с целью определения эффективности проведенного обучения.

<12> См.: URL: http://saratov.gov.ru/gov/auth/minterr/.

Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в Саратовской области носит динамичный и многоаспектный характер.

Основой развития государственной поддержки развития местного самоуправления в регионе является использование программно-целевого метода, позволяющего перейти к системному подходу и сконцентрировать все имеющиеся ресурсы для координированного и поэтапного выполнения программных мероприятий в указанной сфере.

В то же время приходится констатировать, что в Саратовской области не уделяется должного внимания проблеме правового просвещения населения в сфере местного самоуправления. Исследование состояния правовой культуры местного сообщества в отдельных муниципальных образованиях региона свидетельствует о ее низком уровне <13>. В целях формирования системы правового просвещения граждан приоритетным направлением региональной правовой политики должны стать разработка и принятие целевой программы в указанной сфере.

<13> См. подробнее: Остапец О.Г. Пути повышения правовой культуры населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 16 - 17.

Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Саратовской области, как уже подчеркивалось, осуществляется путем принятия многочисленных нормативных правовых актов, что создает определенные сложности для правоприменителя. Одной из причин складывающейся ситуации является отсутствие концепции по формированию нормативно-правовой основы взаимодействия органов публичной власти различных уровней. Разработка концепции необходима для определения целей, задач, принципов и приоритетных направлений совершенствования и систематизации законодательства, регулирующего данный вид правоотношений.

И завершая анализ правового регулирования в данной сфере в целях оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти в регионе с учетом значимости указанного вида правоотношений, видится необходимым включение в Устав Саратовской области статьи, определяющей принципы и основные направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, обеспечение согласованности государственных (региональных) и местных интересов заключается в разработке механизмов сотрудничества субъектов государственной политики в сфере местного самоуправления и определения системы государственной поддержки местного самоуправления в регионе.

Литература

  1. Устав (Основной Закон) Саратовской области: Закон Саратовской области от 2 июня 2005 г. N 46-ЗСО (в ред. от 28.04.2015 N 54-ЗСО). URL: http://www.srd.ru/index.php/component/content/article.html?id=18894&menu=480&submenu=496&selmenu=716.
  2. О порядке избрания глав муниципальных образований в Саратовской области: Закон Саратовской области от 30 сентября 2014 г. N 109-ЗСО. URL: component/content/article.html?id=18894&menu=480&submenu=496&selmenu=716.
  3. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов в Саратовской области: Закон Саратовской области от 29 октября 2014 г. N 131-ЗСО. URL: http://www.srd.ru/index.php/component/content/article.html?id=18894&menu=480&submenu=496&selmenu=716.
  4. О государственной программе Саратовской области "Развитие государственного и муниципального управления до 2020 года": Постановление Правительства Саратовской области от 20 ноября 2013 г. N 647-П (в ред. от 31.12.2015 N 682-П). URL: http://saratov.gov.ru/law/source/.
  5. О создании административного совета Саратовской области: Постановление Правительства Саратовской области от 30 января 2007 г. N 11-П (в ред. от 29.10.2015 N 413-П). URL: http://saratov.gov.ru/law/source/.
  6. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г.
  7. Барциц А.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс: В 2 т. Т. 1 / А.Н. Барциц. М.: Изд-во РАГС, 2011. С. 245.
  8. Clark G. Theory of local autonomy / G. Clark // Annals of the association of American Geographers, 1984. Vol. 74. N 2. P. 198.
  9. Остапец О.Г. Пути повышения правовой культуры населения муниципальных образований / О.Г. Остапец // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 16 - 17.
  10. Филатов С.В. Правотворческий процесс: понятие, стадии, принципы / С.В. Филатов // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 37.