Мудрый Юрист

Проблемы народосохранения в арктической зоне Российской Федерации

Чернов Сергей Николаевич, декан юридического факультета Петрозаводского государственного университета, заведующий кафедрой административного и финансового права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации и Республики Карелия.

Куликовская Людмила Юрьевна, младший научный сотрудник, соискатель кафедры административного и финансового права Петрозаводского государственного университета.

Президент России В.В. Путин ставит одну из самых главных задач перед государством - задачу народосохранения: "В России должна быть изменена демографическая политика, повышены зарплаты работникам здравоохранения и образования, созданы необходимые условия для увеличения работоспособного населения в стране" <*>. Особенно эта тема актуальна для Арктики. Самая обжитая часть северных широт - это российская Арктика. Здесь находятся более тысячи высокоширотных поселений и проживают около 40 северных коренных народов. В течение многих веков они сохраняют традиционный уклад жизни, налаженный предками. Арктическая экосистема, экстремальные климатические условия способствовали формированию особого мировоззрения и культуры, образа жизни <**>. Среди населения Арктической зоны РФ большинство составляют русские, работающие на освоение Арктики. Около половины населения Арктики проживает на российских территориях.

<*> Мусина А. Путин предлагает политику "народосбережения". URL: http://www.gosrf.ru/news/2453/.
<**> См.: Как живут люди в Арктике. URL: http://www.kakprosto.ru/kak-808601-kak-zhivut-lyudi-v-arktike#ixzz4OU2gx8qa.

Ключевые слова: Арктическая зона Российской Федерации, народосохранение, устойчивое развитие, северные коренные народы, инновационные процессы, демографическая политика.

PROBLEMS OF PEOPLE PROTECTION IN THE ARCTIC AREA OF THE RUSSIAN FEDERATION

S.N. Chernov, L.Yu. Kulikovskaya

Chernov Sergey N., Dean of the Law Faculty of the Petrozavodsk State University Head of the Department of Administrative and Financial Law, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation and the Republic of Karelia.

Kulikovskaya Lyudmila Yu., Junior Research Scientist Degree-Seeking Student of the Department of Administrative and Financial Law of the Petrozavodsk State University.

The President of Russia Vladimir Putin sets one of the most important national tasks - a task of population care (narodosohraneniya): "In Russia the demographic policy has to be changed, salaries of healthcare and education employees have to be increased, the necessary conditions for increasing the working population in the country should be created." Especially this theme is actual to the Arctic. The most habitable part of the northern latitudes is the Russian Arctic. There are more than one thousand of high latitude settlements and about 40 northern indigenous peoples. For centuries, they maintain a traditional way of living, settled by the ancestors. Arctic ecosystem, extreme climate conditions have fostered forming of a special philosophy and culture, style of living. The majority of Arctic populations in Russian Federation are Russians, who are working on development of the Arctic zone. Approximately half of the world Arctic population lives on Russian territory.

Key words: Arctic zone of the Russian Federation, population care, sustainable development, northern indigenous peoples, innovation processes, demographic policy.

Основные задачи государственной политики в Арктике решаются в рамках стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности России. Среди способов реализации - повышение эффективности управления Арктической зоной. Среди множества проблем, связанных с освоением Арктики, одно из первых мест занимает проблема правовой защиты среды обитания населения, которая обусловлена сильнейшими природными и антропогенными факторами. Для арктических и приарктических территорий это чрезвычайно актуально в силу их специфических особенностей. На этих территориях, экстремальных для проживания и ведения хозяйственной деятельности, происходит сильнейшее отрицательное воздействие на здоровье населения, повышаются затраты на все виды проводимых в Арктической зоне работ, возрастает стоимость производимой продукции. Хозяйственная деятельность и жизнеобеспечение зависят от поставок топлива, продовольствия и других товаров первой необходимости по Северному морскому пути, другим альтернативным маршрутам в ограниченные сроки. К проблемам народосбережения присоединяется проблема низкой плотности населения, удаленность друг от друга промышленных районов, крайняя уязвимость экосистем, слабоустойчивых, легко разрушаемых, практически не подлежащих освоению. Важнейшей задачей является создание системы экологического мониторинга окружающей среды <1>.

<1> См.: Воробейчик Е.Л., Садыков О.Ф., Фарафонтов М.Г. Экологическое нормирование техногенных загрязнений наземных экосистем (локальный уровень) // УИФ "Наука". Екатеринбург, 1994. С. 39.

По мнению Российской академии наук, оптимальным путем развития Арктической зоны Российской Федерации (АЗ РФ) на современном историческом этапе можно признать только ресурсно-инновационный сценарий, предполагающий освоение месторождений углеводородов и стратегического минерального сырья с одновременным расширенным воспроизводством всех видов капитала, включая человеческий <2>. Для освоения богатств Севера необходимо выстроить систему государственной власти, обеспечивающую жесткие требования к полноценной жизни человека на этих территориях. Можно использовать опыт Норвегии, которая за счет инновационных процессов при добыче нефти на шельфе смогла обеспечить норвежцам один из самых высоких в мире уровней жизни.

<2> См.: Тоскунина В.Э., Губина О.В., Проворова А.А., Кармакулова А.В., Воронина Л.В. Подходы к районированию и определению границ Арктической зоны Российской Федерации // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2013. N 6(30). С. 45.

Президентом В.В. Путиным 8 февраля 2013 г. утверждена Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. В августе 2013 г. утвержден План мероприятий по реализации Стратегии развития АЗРФ, содержащий более 60 мероприятий по реализации ее приоритетных направлений. Отдельные мероприятия Стратегии развития АЗРФ уже осуществляются в соответствии с планом мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Вместе с Государственной программой социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года важными нормативными актами являются и иные государственные программы, федеральные и ведомственные целевые программы, а также отраслевые стратегии, региональные и муниципальные программы, программы крупных компаний, предусматривающие мероприятия, направленные на комплексное развитие территории Арктической зоны России.

Мощным двигателем этих процессов во всей образовательной системе должно выступить высшее образование (в том числе создание федеральных государственных автономных образовательных учреждений высшего профессионального образования "Северный (Арктический) федеральный университет им. М.В. Ломоносова" и "Северо-Восточный федеральный университет имени М.К. Аммосова"), новые университетские научно-образовательные комплексы. Получат развитие новые специальности, адекватные меняющейся специализации арктической экономики <3>.

<3> См.: Наука и образование в Арктике. URL: http://library.narfu.ru/sites/arctic/rus/info/science/Pages/nauka_i_obrazovanie.aspx.

Динамика изменения количества населения на Севере такова, что это становится поводом для тревоги. Мы намеренно приводим в статье субъекты, которые вошли в Арктическую зону, и соседние с ними, так как считаем, что они тесно взаимосвязаны по многим направлениям социальной и экономической политики. Если сравнивать численность населения, по данным профессора В.В. Фаузера <4> (например, по 1990 г.) и данным Федеральной службы государственной статистики (на 2015 г.) <5>, результаты по отдельным северным регионам будут следующие:

1990 г.

2015 г.

Республика Карелия

771 тыс.

632 тыс.

18%

Республика Коми

1 249

864

31%

Архангельская обл.

1 576

1 183

25%

Мурманская обл.

1 067

766

28%

Республика Саха (Якутия)

1 111

957

14%

Республика Тыва

313

313

0%

Камчатский край

477

317

34%

Магаданская обл.

390

148

62%

Сахалинская обл.

714

488

32%

Ханты-Мансийский АО - Югра

1 267

1 597

+26%

Ямало-Ненецкий АО

489

540

+10%

Чукотский АО

162

50

-69%

9 586 тыс.

7 855 тыс.

-18%

<4> См.: Фаузер В.В. Демографический потенциал северных регионов России как фактор экономического освоения Арктики // Арктика и Север. Архангельск, 2013. N 10. С. 26.
<5> См.: Численность и миграция населения Российской Федерации в 2015 г. URL: www.gks.ru/bgd/regl/b15_107/Main.

Институтом физиологии природных адаптаций УрО РАН проведено районирование Архангельской области по медико-биологическим параметрам: обмен веществ (белковый, липидный, углеводный, витаминный, минеральный), гормональный фон, иммунный статус, нейровегетативная регуляция сердечной деятельности.

По результатам исследований в методику оценки дискомфортности жизнедеятельности населения в Федеральный закон о районировании Севера Российской Федерации (2007 г.) включены медико-биологические критерии (в том числе иммунологические) районирования. Доказано, что у северян формируется дефицит энергетических и регуляторных ресурсов жизнеобеспечения, а для адаптации к неблагоприятным условиям жизни требуется более высокий энергетический уровень <6>.

<6> См.: Юдахин Ф.Н., Боголицын К.Г., Щеголева Л.С. Экологические проблемы арктических и приарктических территорий России. URL: https://studydoc.ru/doc/2032114/yudahin-f.n.--bogolicyn-k.g.--shhyogoleva-l.s.-e-kologicheskie.

Деятельность нефтяных, газовых, горнодобывающих компаний серьезно затрагивает интересы проживающих коренных малочисленных народов Севера, которые в основном ведут традиционный образ жизни, занимаясь оленеводством, рыболовством, охотничьим и другими промыслами. Территория расселения коренных и малочисленных народов совпадает с территорией деятельности представителей нефтегазовой, горной и других отраслей хозяйственной деятельности.

В Ямало-Ненецком АО проживает, по данным Всероссийской переписи населения 2010 г., 41 415 представителей коренных и малочисленных народов (удельный вес в населении - 7,9%). Высокие темпы роста населения у ненцев, которые за пятьдесят лет увеличили свою численность в 2,1 раза при изменении ее в целом в 2 раза. В настоящее время коренные этносы занимают третье место по численности населения после русских и украинцев, причем с украинцами они практически на равных <7>.

<7> См.: Логинов В.Г., Балашенко В.В. Срединный арктический регион: ресурсы, социум, экология и экономика: Сб. статей / Ин-т экономики УрО РАН. Екатеринбург, 2014. С. 9.

Характерной особенностью сельских коренных жителей является наличие значительного числа кочующего населения. В Ямало-Ненецком АО к ним относятся 36,5% общей численности коренных этносов. С 1987 по 2012 г. количество кочующих хозяйств увеличилось в 1,8 раза (на 1 419 единиц), а численность населения в них - в 1,6 раза (на 5,8 тыс. человек). Трансформация хозяйственного уклада КМНС в 1990-х гг. способствовала быстрому росту поголовья оленей. Казалось бы, отрадное явление, однако этот рост, особенно за счет частных стад, вызывал перегрузку пастбищ в тундровых районах и деградацию растительности - кормовой базы оленеводства, а это привело к снижению товарности отрасли <8>.

<8> См.: Татаркин А.И., Захарчук Е.А., Логинов В.Г. Современная парадигма освоения и развития Арктической зоны Российской Федерации // Арктика: экология и экономика. 2015. N 2(18). С. 8.

Один из важнейших вопросов правового регулирования в Арктике связан с доступностью медицинской помощи. Доступность медицинской помощи - один из базовых принципов охраны здоровья граждан в Российской Федерации, нашедших свое отражение в важнейших законодательных нормах (Федеральных законах "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней"). Можно отметить такие нормы, как Постановление правительства Ямало-Ненецкого АО от 25 декабря 2013 г. N 1142-П "Об утверждении государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа "Развитие здравоохранения на 2014 - 2020 годы". Большие территории, на которых осуществляется хозяйственная деятельность, сложные погодные и бытовые условия проживания сказываются и на количестве обращений за медицинской помощью. Это и скорая, и плановая амбулаторно-поликлиническая помощь. При этом собственно санитарно-авиационная служба существует только в Ямало-Ненецком АО. В Мурманской области, например, санитарной авиации как авиационной структуры целевого назначения, оснащенной специализированными воздушными судами, нет. Полеты в интересах здравоохранения выполняются обычными пассажирско-транспортными вертолетами авиационных компаний. Необходимо закрепление правовыми нормами использования гражданской авиации для вывоза больных с полярных территорий <9>. Вследствие особенностей оказания медицинской помощи в районах Крайнего Севера (низкая плотность населения) национальными службами здравоохранения активно внедряются в практику информационные технологии. В научных публикациях фокус внимания исследователей направлен на изучение следующих аспектов данной темы: возможностей применения телемедицины в конкретных условиях; восприятия врачами и пациентами факта лечения с помощью телекоммуникационных технологий и экономической эффективности системы телемедицины <10>.

<9> См.: Цоматова Ф.В. Специальные проблемы здравоохранения Арктики и правовые средства их решения. URL: http://naukarus.com/spetsialnye-problemy-zdravoohraneniya-arktiki-i-pravovye-sredstva-ih-resheniya.
<10> См.: Mitton C., Dionne F., Masucci L., Wong S., Law S. Innovations in health service organization and delivery in northern rural and remote regions: a review of the literature // Int J Circumpolar Health. 2011. Vol. 70(5). P. 468.

Согласно данным московского Центра экономических и политических реформ (ЦЭПР), который провел исследование в октябре 2016 г. в 17 городах России, набор продуктов для борща (традиционный барометр колебаний стоимости наиболее важных продуктов для человека), состоящий из свеклы, говядины, картошки и других овощей, обойдется жителю Билибино (Чукотский автономный округ) в 628 руб. ($10). Это более чем в четыре раза дороже стоимости аналогичного набора покупок в Москве и в десять раз - в Нижнем Новгороде. Агентство отмечает, что такая поляризация в стоимости жизни бросает свет на экономику страны. В то время как общий уровень безработицы в России оценивается в 5%, в некоторых регионах она достигает 30% и более. Разница в ценах по стране может быть настолько резкой, что Центробанк запустил проект по анализу ценовых тенденций с целью найти регион, который мог бы стать индикатором инфляции по всей стране <11>.

<11> См.: Bloomberg рассказал о ценах в России на примере тарелки борща. URL: https://www.gazeta.ru/business/news/2016/10/28/n_9269849.shtml?utm_source=exnews&utm_medium=gazeta&utm_campaign=actual_news_bottom&utm_content=1&utm_term=context_article.

Установление величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения есть показатель уровня жизни в регионе. На наш взгляд, он плохо отражает реальное положение вещей. На основании статистических показателей сайта www/assessor/region/ можно сравнить уровень прожиточного минимума, например, Ямало-Ненецкого АО, Республики Карелия и Москвы.

Уровень прожиточного минимума в рублях <12>

<12> См.: www/assessor/region.

2013 г.

2016 г. (II квартал)

Ямало-Ненецкий АО

11 568

15 993

Республика Карелия

8 053

12 233

Москва

9 850

15 382

Государство должно проводить целенаправленную политику по закреплению трудовых ресурсов и комплексному развитию северных территорий. Пребывание на Севере должно быть не только привлекательным, но и оправданным. Член Совета Федерации Г. Олейник предлагает компенсировать хотя бы частично стоимость билетов на самолеты и поезда всем северянам независимо от цели поездки, изменить порядок переезда из северных регионов, установить льготный порядок ипотечного кредитования для северян, взять под свой контроль миграционные потоки <13>.

<13> См.: Олейник Г. Сворачивание программ по господдержке северных территорий недопустимо. URL: https://komiinform.ru/print/news/49541/.

Сейчас ведется большая работа по формированию законодательства Арктической зоны Российской Федерации. Это требует внимательного изучения и исследования вопросов по координации и регулированию механизмов взаимодействия коренных, малочисленных народов и русских, постоянно проживающих и временно прибывающих на работу; представителей разных народов с различной культурой и менталитетом. Принципы народосбережения, природосбережения можно реализовать только на основе социальных инноваций <14>.

<14> См.: Бобков В.Н. Методологический подход Всероссийского центра уровня жизни к изучению и оценке качества и уровня жизни населения // Вестник ВГУ. 2009. N 2. С. 29. Сер.: Экономика и управление.

В условиях активного освоения Арктики возрастает роль местного самоуправления в решении проблем народосохранения. Для этого необходимо более объективно давать оценку деятельности каждого главы муниципального образования, руководителей государственных органов и определить показатели, характеризующие качество жизни и миграционные процессы на конкретной территории.

Важно обновить все базовые документы на территориях Арктической зоны. Планы стратегического развития северных регионов на период 2020 и 2025 гг. создавались в большей части формально, их нужно поправить, чтобы уточнить стратегию развития региона. Основной документ должен быть с четкими целями на ближайшую перспективу. Этот документ должен быть с конкретными сроками, объектами, ответственными за исполнение, он должен быть обсужден представителями бизнеса, власти и населения. Надо разработать методы и технологии адресной социальной поддержки, дополнительные виды поддержки пенсионеров, которые остаются на Севере и являются тем самым моральной поддержкой для своих трудоспособных детей. Для молодого населения необходимо предусмотреть возможности получения среднего специального и высшего образования не хуже, чем на материке; создать условия для реализации творческих способностей и занятий спортом как инструментов развития личности и сохранения здоровья. Особое внимание следует уделить созданию рабочих мест и решению жилищных вопросов. Реализация всех этих мер будет значительно содействовать решению проблем сбережения нации <15>.

<15> См.: Губернатор Архангельской области поставил цель перед органами власти - народосохранение. URL: http://arkhangelsk.er.ru/news/2012/4/26/gubernator-arhangelskoj-oblasti-postavil-cel-pered-organami-vlasti-narodosohranenie/.

Литература

  1. Бобков В.Н. Методологический подход Всероссийского центра уровня жизни к изучению и оценке качества и уровня жизни населения / В.Н. Бобков // Вестник ВГУ. 2009. N 2. С. 29. Сер.: Экономика и управление.
  2. Воробейчик Е.Л., Садыков О.Ф., Фарафонтов М.Г. Экологическое нормирование техногенных загрязнений наземных экосистем (локальный уровень) / Е.Л. Воробейчик, О.Ф. Садыков, М.Г. Фарафонтов / УИФ "Наука". Екатеринбург, 1994. С. 39.
  3. Губернатор Архангельской области поставил цель перед органами власти - народосохранение. URL: http://arkhangelsk.er.ru/news/2012/4/26/gubernator-arhangelskoj-oblasti-postavil-cel-pered-organami-vlasti-narodosohranenie/.
  4. Как живут люди в Арктике. URL: http://www.kakprosto.ru/kak-808601-kak-zhivut-lyudi-v-arktike#ixzz4OU2gx8qa.
  5. Логинов В.Г., Балашенко В.В. Срединный арктический регион: ресурсы, социум, экология и экономика: Сб. статей / В.Г. Логинов, В.В. Балашенко / Ин-т экономики УрО РАН. Екатеринбург, 2014. С. 9.
  6. Мусина А. Путин предлагает политику "народосбережения" / А. Мусина. URL: http://www.gosrf.ru/news/2453/.
  7. Наука и образование в Арктике. URL: http://library.narfu.ru/sites/arctic/rus/info/science/Pages/nauka_i_obrazovanie.aspx.
  8. Олейник Г. Сворачивание программ по господдержке северных территорий недопустимо / Г. Олейник. URL: https://komiinform.ru/print/news/49541/.
  9. Подходы к районированию и определению границ Арктической зоны Российской Федерации / В.Э. Тоскунина, О.В. Губина, А.А. Проворова, А.В. Кармакулова, Л.В. Воронина // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2013. N 6(30). С. 45.
  10. Татаркин А.И., Захарчук Е.А., Логинов В.Г. Современная парадигма освоения и развития Арктической зоны Российской Федерации / А.И. Татаркин, Е.А. Захарчук, В.Г. Логинов // Арктика: экология и экономика. 2015. N 2(18). С. 8.
  11. Фаузер В.В. Демографический потенциал северных регионов России как фактор экономического освоения Арктики / В.В. Фаузер // Арктика и Север. 2013. N 10. С. 26.
  12. Цоматова Ф.В. Специальные проблемы здравоохранения Арктики и правовые средства их решения / Ф.В. Цоматова. URL: http://naukarus.com/spetsialnye-problemy-zdravoohraneniya-arktiki-i-pravovye-sredstva-ih-resheniya.
  13. Численность и миграция населения Российской Федерации в 2015 г. URL: www.gks.ru/bgd/regl/b15_107/Main.
  14. Юдахин Ф.Н., Боголицын К.Г., Щеголева Л.С. Экологические проблемы арктических и приарктических территорий России / Ф.Н. Юдахин, К.Г. Боголицын, Л.С. Щеголев. URL: https://studydoc.ru/doc/2032114/yudahin-f.n.--bogolicyn-k.g.--shhyogoleva-l.s.-e-kologicheskie.

References

  1. Bloomberg рассказал о ценах в России на примере тарелки борща. URL: https://www.gazeta.ru/business/news/2016/10/28/n_9269849.shtml?utm_jource=exnews&utm_medium=gazeta&utm_campaign=actual_news_bottom&utm_content=1&utm_term=context_article.
  2. Mitton C., Dionne F., Masucci L., Wong S., Law S. Innovations in health service organization and delivery in northern rural and remote regions: a review of the literature / C. Mitton, F. Dionne, L. Masucci, S. Wong, S. Law // Int J Circumpolar Health. 2011. Vol. 70(5). P. 468.