Мудрый Юрист

Устав оон и организация объединенных наций в глобализирующемся мире

В.А. Карташкин, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор.

Потрясения, которыми ознаменовалось вступление мира в XXI век, привели к радикальным изменениям в международных отношениях. Как отмечалось в докладе Генерального Секретаря ООН "Осуществление Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций" <*>, международное сообщество столкнулось не только со старыми угрозами, но и с новыми вызовами для мира и безопасности, которые могут привести к утрате некоторых из крупных завоеваний предыдущих десятилетий, в особенности в сфере прав человека и укреплении демократии. <**>

<*> Доклад представлен 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2003 г.
<**> Doc. А/58/323, 2 September 2003. P. 3.

О каких угрозах миру и международной безопасности идет речь? Новые, более опасные, формы терроризма, распространение оружия массового уничтожения, расширение транснациональных преступных систем, нищета и внутренние вооруженные конфликты - далеко не полный перечень угроз всеобщему миру и безопасности. В этой связи надо иметь в виду, что в современном взаимозависимом мире кризисы и насилие локального характера быстро приобретают глобальные масштабы и могут нести угрозу существованию человечества.

Как никогда ранее, особую опасность представляет преследование государствами сугубо эгоистических национальных интересов. Не считаясь с правами других и не принимая во внимание глобальные реальности, они стремятся усилить свое влияние в международных отношениях, одновременно предпринимая меры по ослаблению интересов других участников межгосударственных отношений. Роль международного права в данном процессе состоит в том, чтобы найти компромиссное сочетание национальных интересов с общечеловеческими ценностями, не допустить, чтобы угрозы миру со стороны тех или иных государств переросли в международный конфликт.

Разумеется, политика государства меняется на различных этапах своего существования, но всегда остается неизменным стремление укрепить свое положение в мире, упрочить безопасность, политическое и экономическое влияние. Такой подход присущ не только крупным державам, но и небольшим государствам. Безусловно, воздействие разных государств на систему международных отношений различно. В эпоху глобализации особую опасность представляет отстаивание государствами мнимых (или даже подлинных) национальных интересов в ущерб общечеловеческим ценностям и приоритетам. К ним следует отнести попытки создания или приобретения оружия массового уничтожения, территориальные притязания, развязывание вооруженных конфликтов и многое другое. Ряд государств официально заявляют о том, что цель их политики состоит в навязывании своих идеалов другим странам, использования всех средств (включая применение силы) для защиты собственных экономических и финансовых интересов. Огромную тревогу вызывает открыто декларируемое право на односторонние превентивные удары по территории других государств.

Все это дестабилизирует межгосударственные отношения, способствует эрозии международного права, которая в условиях глобализации приобретает угрожающие размеры. Национальные интересы государств не могут быть обеспечены путем односторонних действий. Только путем совместных усилий, сочетания национальных и общечеловеческих ценностей, строгого соблюдения взаимных договоренностей, общепризнанных принципов и норм международного права реально можно укрепить как государственную, так и международную безопасность. <*> В этой связи возникает вопрос об эффективности и адекватности норм и институтов международного сообщества для того, чтобы справиться с новыми угрозами, возникающими в глобализирующемся мире.

<*> Подробнее об интересах государств и международного сообщества см.: Лукашук И.И. Глобализация, государство, право XXI век. М., 2000. С. 68 - 111.

Устав ООН и сотни международных договоров, заключенных за последние десятилетия, образуют прочную основу международного сотрудничества. Однако в глобализирующемся мире происходят быстротекущие процессы, которые требуют, чтобы созданная архитектура международной безопасности, воплощенная в Уставе ООН и других основополагающих договорах, могла бы своевременно адаптироваться к новым реальностям. В целях решения современных проблем на длительную перспективу абсолютно необходимо принять меры, позволяющие ООН действовать эффективно и применять (когда это необходимо) вооруженную силу.

В данный момент ООН стоит перед сложным выбором: оставаться на прежних позициях или решиться на изменение своих функций и структуры?

Безусловно, процессы глобализации требуют кардинального улучшения деятельности ООН. Однако следует иметь в виду, что выживание в глобальном мире возможно исключительно при учете как интересов отдельных государств, так и международного сообщества в целом. Международное право в этом должно играть не только доминирующую, но и решающую роль, которая возможна исключительно в процессе реформирования и приспособления международного права к нуждам современной цивилизации.

Развитие международного права всегда отстает от политических, социальных, экономических и иных процессов, происходящих в отдельных государствах и мире в целом. Это - объективная реальность. Международное право (как и любые правоотношения) лишь отражает со значительной задержкой изменения, наблюдающиеся в каждом государстве и международном сообществе.

Юридической основой как договорных, так и обычных норм международного права являются соглашения между государствами. Согласование же позиций государств занимает обычно существенный период и зачастую весьма отстает от быстротекущих процессов глобализации. Данное отставание может негативно сказаться на системе современных международных отношений. Поэтому своевременная увязка международных принципов и норм с потребностями межгосударственных взаимоотношений - неотложная задача всех участников международных отношений. Только в этом случае возможно согласование интересов государств, предотвращение бесконтрольного развития ситуации, упрочение мира и международной безопасности. Именно поэтому К. Анан в упомянутом ранее докладе особо подчеркнул обязанность международного сообщества "не останавливаться перед необходимостью улучшения, а в соответствующих случаях изменения структуры и функций Организации Объединенных Наций и других учреждений". <*>

<*> Doc. А/58/323, 2 September 2003. P. 5.

3 ноября 2003 г. К. Анан назначил группу экспертов высокого уровня для изучения глобальных угроз и анализа будущих вызовов международному миру и безопасности, которая должна представить свои рекомендации о том, какими должны быть коллективные действия государств по преодолению указанных вызовов, включая изучение вопроса об изменениях в основных органах ООН. Реформирование ООН и изменение ее Устава назрели давно. Многие положения Устава устарели, не отвечают потребностям современного этапа развития международных отношений и нуждаются в коренной переработке. Так, цели Организации, провозглашенные в первой же статье Устава, уже длительное время являются принципами современного международного права. Расширился и перечень принципов, закрепленных в ст. 2 Устава ООН, в соответствии с которыми должны действовать государства, коренным образом изменилось и их содержание. Особенно это относится к таким из них, как принципы уважения суверенитета государств и невмешательство в их внутренние дела, принцип суверенного равенства государств и многим другим.

Вряд ли в данный момент возможно, например, говорить о равенстве ядерных держав и так называемых "микрогосударств". Сейчас 20 членов Организации обеспечивают 90% ее расходов, а реальный вклад 40 "микрогосударств" составляет менее 1% бюджета ООН. Поэтому не случайно обсуждается вопрос о взвешенном голосовании в Организации Объединенных Наций. Как подчеркивалось ранее, коренным образом изменились принципы суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела. В настоящее время уже практически никто не отрицает правомерность "вмешательства" во "внутренние" дела государств в целях защиты прав человека. Многие из указанных вопросов фактически изъяты из внутренней юрисдикции государств.

Суверенитет подвергается ограничениям, во-первых, когда государство добровольно принимает на себя определенные международные обязательства; во-вторых, когда оно становится участником двустороннего или многостороннего договора; в-третьих, когда государство вступает в ту или иную международную организацию, принимая на себя соответствующие обязательства; в-четвертых, когда международными или региональными органами принимаются решения, имеющие обязательную силу; в-пятых, когда государство признает верховенство международных норм над национальным законодательством; в-шестых, суверенитет государств ограничивается принципами "jus cogens", действующими "erga omnes".

Суверенная власть государства не всегда распространяется даже на собственных граждан, включая высших должностных лиц, если они совершают тягчайшие международные преступления. Согласно своему Статуту, Международный Уголовный Суд (МУС) принимает к производству дела, когда государство не хочет или неспособно провести расследование или возбудить уголовное преследование (ст. 17 Статута МУС).

Давно устарели целые главы Устава ООН. К ним, в первую очередь, относятся глава XI "Декларация в отношении несамоуправляемых территорий", глава XII "Международная система опеки" и др. В "спящий" орган превратился и Совет по Опеке. Данный список можно продолжить. Требуют коренной переработки многие статьи Устава ООН, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, применению принудительных мер, самообороне и другим.

Например, право на самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН может быть реализовано исключительно в ответ на вооруженное нападение. Законность самообороны должна соответствовать определенным критериям, перечисленным в указанной статье: должно произойти вооруженное нападение; самооборона должна быть предпринята до принятия мер Советом Безопасности ООН; о ней незамедлительно должно быть сообщено главному органу ООН; меры самообороны не должны затрагивать полномочий Совета Безопасности.

Обычно ученые, дипломаты и государственные деятели высказывают мнение, что наличие агрессии - первое и непременное условие правомерности самообороны. <*> С этим мнением трудно согласиться. В Уставе ООН говорится не об агрессивных действиях тех или иных государств, а о "вооруженном нападении Члена Организации". Такое вооруженное нападение может быть предпринято не только государством, но и террористической группировкой, имеющей свои базы на территории сопредельного или иного государства. В данном случае государство, подвергшееся нападению, имеет право уничтожать террористов на той территории, на которой они находятся.

<*> См.: Международное право: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2002. С. 188.

Статья 51 Устава ООН отвечала реалиям межгосударственных отношений в тот период, когда ядерным оружием владели только постоянные члены Совета Безопасности. В настоящее время такое оружие имеется у ряда других государств. А возможна ли "самооборона" от агрессора, который уже применил ядерное оружие? В данной связи возникает вопрос о Концепции превентивного удара. Не случайно, что такая Концепция уже выдвинута в качестве официальной рядом государств. Это - исключительно серьезная проблема, ставящая под реальную угрозу всю структуру современных межгосударственных отношений. Поэтому в высшей степени актуальной является задача выработки и согласования определенных правил применения названной Концепции.

Не должна быть в стороне ООН и от процессов глобализации и управления ими. Для этого в ее рамках должен быть создан специальный орган, принимающий рекомендации по гармонизации проблем, возникающих в процессе глобализации (и управляющий ими).

В Устав ООН должны быть включены главы, регулирующие новые направления деятельности этой Организации. В первую очередь, речь должна идти о правах человека. Деятельность ООН в данном направлении имеет первостепенное значение и становится центральной. В то же время в Уставе ООН имеются лишь отдельные ссылки на необходимость уважения и соблюдения прав человека (п. 3 ст. 1, ст. 55). Современный этап развития международных отношений выдвигает императив создания специальной главы Устава ООН относительно международного сотрудничества в области прав человека. Также целесообразно предусмотреть создание нового главного органа ООН - Совета по правам человека, функции которого необходимо закрепить в специальной главе ООН.

В январе 2004 г. на Конференции в Стокгольме, созванной для рассмотрения вопросов, относящихся к предупреждению и пресечению геноцида, а также массовых нарушений прав человека, Генеральный Секретарь ООН предложил учредить Комитет для рассмотрения докладов государств об имплементации конвенций ООН о предупреждении геноцида и наказании за него. Кофи Анан также выступил за создание поста Специального докладчика по предупреждению геноцида, ответственного перед Генеральным Секретарем ООН.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос о санкциях и механизмах их применения. Санкции должны применяться не только к тем странам, которые своими действиями создают угрозу миру и международной безопасности, совершают акты агрессии. Такие санкции должны действовать и против государств, создающих или приобретающих ядерное оружие; против негосударственных субъектов, стремящихся получить доступ к оружию массового уничтожения; против государств, предоставляющих помощь террористам; а также во многих других случаях.

Эффективность международного права и упрочение законности в межгосударственных отношениях во многом зависят от той системы санкций, которая будет согласована и закреплена в договорном порядке.

В первую очередь следует также решить вопрос, чтобы Совет Безопасности ООН представлял не отдельные государства, а действовал в качестве органа, отражающего интересы международного сообщества и геополитические реальности глобализирующегося мира.

Известно, что в настоящее время Совет Безопасности ООН состоит из пяти постоянных и десяти непостоянных членов, которые избираются на двухгодичный срок. Причем ежегодно переизбираются пять государств. Эта "чехарда" не способствует укреплению авторитета Совета Безопасности ООН и повышению его роли в укреплении международного мира и безопасности. При избрании непостоянных членов учитывается, главным образом, принцип справедливого географического распределения, а не вклад государств в поддержание международного мира и безопасности, их политическое и экономическое значение в регионе и мире в целом, а также их потенциальные возможности в данном аспекте. Состав Совета Безопасности ООН не отражает положение, сложившееся в современных международных отношениях и не отвечает вызовам глобализации. Поэтому, наряду с постоянными членами Совета Безопасности ООН и расширением их состава за счет небольшого числа ведущих держав мира, следует определить категорию полупостоянных членов, которая входила бы в состав Совета Безопасности ООН в течение длительного периода и формировалась бы из наиболее крупных государств различных регионов.

Новые постоянные члены Совета Безопасности ООН должны дать торжественное обязательство не применять вето ни при каких обстоятельствах. Следует также ограничить и право вето, внесенное в Устав ООН по предложению США и имеющееся у современных постоянных членов Совета Безопасности, определив конкретные случаи, когда оно не применяется. Наилучший путь - это отказ от права вето в случаях, не связанных с действиями в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии (гл. VII Устава ООН).

Не менее важным является вопрос о праве Генеральной Ассамблеи ООН преодолевать вето, принятое Советом Безопасности ООН. Такая возможность могла бы быть предоставлена этому главному органу ООН, если аналогичные решения, по крайней мере, будут приниматься 3/4 голосов членов Организации. Одновременно следует рассмотреть вопрос о том, чтобы государства обладали бы в Генеральной Ассамблее ООН не одним голосом, а таким количеством, которое было бы пропорционально их значению в международных отношениях. При этом постоянные члены Совета Безопасности ООН должны обладать одинаковым количеством голосов. Необходимо учитывать, что практика взвешенного голосования существует в ряде специализированных организаций. Кстати, в данной связи можно вспомнить, что в процессе разработки Устава ООН США выдвинули предложение о предоставлении им дополнительных голосов, а Советский Союз предлагал включить в число первоначальных членов ООН Украину и Белоруссию. <*>

<*> См.: Крылов С.В. История создания ООН. М., 1960. С. 90 - 93.

Система голосования в ООН должна отражать громадные изменения, произошедшие в мире после принятия Устава ООН. Как было отмечено ранее, членами этой Организации в настоящее время являются многие "микрогосударства", не имеющие, в сущности, какого-либо влияния в международных отношениях. Поэтому приравнивание крупнейших государств к названным небольшим образованиям является в настоящее время абсурдным.

Безусловно, реформирование ООН - это мучительный и длительный процесс, который может занять многие десятилетия. Согласно Уставу ООН любое его изменение может произойти на данный момент исключительно на конференции Организации Объединенных Наций, которая созывается, если это будет решено простым "большинством голосов членов Генеральной Ассамблеи и голосами любых семи членов Совета Безопасности" (п. 3 ст. 109). Согласовать позиции государств на указанной Конференции в настоящей сложной международной обстановке представляется практически невозможным.

Известно, что уже более четверти века заседает Комитет по Уставу ООН и усилению роли Организации, 24-я сессия которого прошла в апреле 2003 г. Однако этот Комитет не может похвастаться какими-либо серьезными достижениями. На его рассмотрении находятся сотни различных предложений, которые из-за принципиальных расхождений между государствами обсуждаются не один год. Многие члены Комитета выступают не за реформирование Устава ООН, а его "адаптацию" к новым условиям. Подобная "адаптация" вряд ли приведет к нужным результатам.

Реформирование ООН - объективная необходимость. Что нужно для этого сделать? В современных условиях, с нашей точки зрения, лучшим способом является принятие Организацией Объединенных Наций таких решений, которые помогали бы ей эффективнее осуществлять свои функции. Устав ООН предоставляет главным органам Организации определенные права, позволяющие им вносить изменения в распределение своих полномочий для исправления недостатков, выявленных в ходе деятельности, а также создавать вспомогательные экспертные органы. Названные органы, лишенные политизации, могут играть значительную роль в деятельности ООН, способствуя объективному рассмотрению вопросов особенно в тех областях, в которых сталкиваются политические и иные интересы государств. <*>

<*> См.: Карташкин В.А. Права человека и международная безопасность // Юрист-международник - International Lawyer. 2003. N 1. С. 2 - 8.

В одном из своих консультативных Заключений (1949 г.) Международный Суд ООН поддержал так называемую концепцию "подразумеваемой компетенции". Суд заявил, что "Организация Объединенных Наций имеет такие полномочия, которые, хотя они прямо не предусмотрены Уставом, предоставлены ей в силу логики вещей и совершенно необходимы для выполнения ее обязанностей". <*> Суд далее подтвердил, что "права и обязанности Организации должны определяться ее целями и функциями, как они определены или подразумеваются в основополагающих документах и получили развитие на практике". <**>

<*> International Court of Justice, Reports, 1949. P. 182.
<**> Ibid. P. 182 - 183.

Приняв в 1950 г. широко известную Резолюцию 377 (V) "Единство в пользу мира", Генеральная Ассамблея пыталась модифицировать Устав ООН. Согласно указанной Резолюции в случае бездействия Совета Безопасности ООН из-за разногласий между его постоянными членами, Генеральная Ассамблея имела право рекомендовать государствам - членам ООН принятие коллективных мер, включая использование силы, если будет иметь место нарушение мира или акт агрессии.

В этой связи необходимо отметить, что уставы международных организаций и многие межгосударственные договоры содержат большое количество разнообразных постановлений, которые практически не могут предусмотреть все возможные последствия их практического применения. Поэтому при выработке уставов и международных договоров предполагалось, что ряд вопросов их практического применения может быть урегулирован в процессе их функционирования, не прибегая к сложной процедуре внесения и принятия поправок. Одним из характерных примеров является учреждение ЭКОСОС в 1985 г. Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, создание которого не было предусмотрено международным Пактом об экономических, социальных и культурных правах.

Многие изменения Устава ООН возможны при помощи принятия главными органами ООН соответствующих решений по вопросам, входящим в их компетенцию. Генеральная Ассамблея ООН, например, уже принимала ряд поправок к Уставу ООН, модернизируя его содержание. Таким же образом Совет Безопасности ООН мог бы согласовать и принять декларацию или заявление о том, что его постоянные члены не будут применять право вето при рассмотрении ряда вопросов, входящих в его компетенцию. Очевидно, что совершенствование деятельности Организации Объединенных Наций по ряду направлений возможно без принятия каких-либо решений, корректирующих Устав ООН.

Для этого необходимо активизировать деятельность ряда ее органов и принять процедурные и иные решения, которые бы способствовали более эффективной их работе.

Коренные изменения Устава ООН, структуры и функций Организации Объединенных Наций и других универсальных и региональных организаций - длительный и мучительный процесс, который займет значительный период и будет сопровождаться продолжительными дебатами и ожесточенными спорами. Об этом свидетельствуют, например, неудачные попытки решить вопрос о системе голосования и представительства в органах Европейского союза. Предполагалось, что каждый член Европейского союза при голосовании будет иметь определенный "пакет голосов" в зависимости от численности населения, а решения должны приниматься согласованным большинством государств в контексте учета общей численности их населения. Согласовать такой пакет странам - членам Европейского союза не удается уже длительное время.

Сохранение всеобщего мира и укрепление международной безопасности в глобализирующемся мире возможны только в контексте колоссальных изменений, происходящих в межгосударственных отношениях, и своевременного реформирования Организации Объединенных Наций и других универсальных и международных организаций. Учитывая сложность данного процесса, первоначально следует ограничиться принятием различными органами ООН процедурных и иных решений, активизирующих их деятельность и не ведущих к принципиальным трансформациям Устава ООН. Именно в этом направлении, видимо, будет работать упомянутая ранее группа экспертов, назначенная Генеральным Секретарем ООН. Кардинальный же пересмотр Устава ООН, включая изменения системы голосования в Совете Безопасности и Генеральной Ассамблеи, пересмотр их функций - долговременный и сложный процесс. Однако он не должен откладываться бесконечно.

Организация Объединенных Наций должна все же обрести свой новый Устав, который бы учитывал на перспективу те изменения в мире, которыми сопровождается его глобализация. В течение ближайших десятилетий мир коренным образом преобразится. Закончится экономическое господство одного государства, постепенно снизится его политическое влияние. Китай, Япония, Индия, многие другие страны резко увеличат свою экономическую мощь, а некоторые из них постепенно достигнут уровня США. Новая система глобального международного сотрудничества должна строиться в рамках ООН с учетом изменяющейся геополитической реальности мира.