Мудрый Юрист

Тарифное регулирование как специальная мера конкурентного права

Варламова Алла Николаевна, профессор кафедры коммерческого права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.

В представленной статье анализируются вопросы о том, каким образом тарифное регулирование влияет на конкурентные отношения, какие методы установления тарифов более предпочтительны для построения хозяйствующими субъектами эффективных конкурентных стратегий. Тарифное регулирование рассматривается как специальная мера конкурентного права, применяемая на отдельных отраслевых товарных рынках.

Ключевые слова: конкуренция, конкурентные стратегии, тарифное регулирование, отраслевые товарные рынки, специальные меры конкурентного права.

Tariff Regulation as a Special Measure of Competition Law

A.N. Varlamova

Varlamova Alla N., Professor of the Department of Commercial Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), Doctor of Law, Professor.

This article analyzes the questions of how the tariff regulation affects the competitive relations, what tariff setting methods are more preferable for the development by business entities of effective competitive strategies. Tariff regulation is regarded as a special measure of competition law, applicable to individual industrial commodity markets.

Key words: competition, competitive strategies, tariff regulation, industrial commodity markets, special measures of competition law.

Согласно Указу Президента РФ от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" <1> функция регулирования тарифов передана ФАС России. В настоящее время вопросы тарифного регулирования в деятельности антимонопольной службы занимают одно из ключевых мест. Разрабатывается Федеральный закон "Об основах государственного регулирования цен (тарифов)", обсуждаются вопросы о поэтапном прекращении государственного регулирования в потенциально конкурентных сферах деятельности, об изменении приоритетных методов тарифообразования.

<1> СЗ РФ. 2015. N 30. Ст. 4571.

Прежде чем переходить к подробному рассмотрению вопроса о целях государственного регулирования цен, методах тарифообразования, сферах применения тарифов, представляется необходимым определить место тарифного регулирования в структуре конкурентного права.

В целом всю совокупность законодательных мер, обеспечивающих развитие конкуренции, условно можно поделить на четыре категории - стимулирующие, ограничительные, защитные и специальные <2>.

<2> Об этом подробно см.: Варламова А.Н. Правовое регулирование развития конкуренции: Дис. ... д. ю. н. М., 2008.

Что касается ограничительных мер, а именно собственно антимонопольных запретов, то круг данных мер не вызывает особых споров. Это запреты на монополистическую деятельность, антиконкурентную деятельность органов власти, недобросовестную конкуренцию, нарушение правил контроля за экономической концентрацией.

К защитным мерам следует отнести меры ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой), налагаемые при нарушении установленных антимонопольным законодательством запретов (ограничительных мер). Помимо мер ответственности все большая роль в защите конкуренции отводится превентивным мерам, применяемым до установления факта нарушения антимонопольных запретов. Это такие формы реагирования, как выдача предупреждений и предостережений.

В связи с тем что собственно меры защиты конкуренции напрямую связаны с ограничительными мерами, так как в большинстве случаев применяются при нарушении последних, в юридической науке часто всю совокупность запретов (ограничительных мер) и собственно защитных мер рассматривают как меры защиты конкуренции, что в целом вполне допустимо.

Совершенно иную группу в структуре законодательных мер, обеспечивающих полноценную конкурентную среду, образуют стимулирующие меры конкурентного законодательства. Данные меры во многом схожи с мерами адвокатирования конкуренции, широко применяемыми за рубежом. В России, где конкурентное законодательство разрабатывалось практически при полном отсутствии конкурентных отношений, стимулирующие меры приобретают первостепенную важность. О необходимости именно поддержки, а не просто защиты конкуренции говорится в Конституции РФ: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции (выделено мной. - А.В.), свобода экономической деятельности" (ст. 8).

И наконец, специальные меры. Это меры, применяемые на отдельных отраслевых товарных рынках и учитывающие специфику конкурентных отношений на данных отраслевых товарных рынках <3>. Среди специальных мер регулирования, которые могут наиболее широко применяться в отдельных отраслях экономики, можно выделить следующие:

  1. тарифное регулирование;
  2. создание правил "недискриминационного доступа";
  3. лицензирование;
  4. контроль за качеством.
<3> Об особенностях регулирования конкурентных отношений см.: Варламова А.Н. Отраслевой аспект в конкурентном праве // Конкурентное право. 2015. N 3.

На одной из специальных мер, а именно тарифном регулировании, мы остановимся подробнее. Именно данная мера в последнее время становится одной из ключевых для российского конкурентного права. Как отмечает ФАС, проблема отсутствия единства законодательства в сфере тарифного регулирования носит глобальный характер и мешает развитию экономики <4>.

<4> URL: http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=47624.

Почему тарифное регулирование следует рассматривать как специальную меру конкурентного права? Каким образом тарифное регулирование может оказать влияние на конкурентные отношения на отраслевых товарных рынках?

Прежде всего, нельзя не учитывать того факта, что регулирование цен приводит к ограничению использования важнейшего метода конкурентной борьбы - конкуренции по цене. При введении государственного регулирования тарифов хозяйствующие субъекты вынуждены выстраивать свою конкурентную стратегию <5>, не имея возможности получать конкурентные преимущества "по ценовому фактору".

<5> О формировании конкурентных стратегий см.: Варламова А.Н. Свобода конкуренции и границы конкурентных стратегий на отраслевых товарных рынках // Законодательство. 2015. N 1.

Помимо этого, если тарифы в той или иной степени занижены регулятором, производитель товара (услуг, работ) недополучает прибыль и стагнирует в своем развитии, что опять-таки влияет на его конкурентоспособность <6>.

<6> Кутовой Г.П. Регулирование доступа потребителей электроэнергии к электрическим сетям энергосистем как важнейший фактор экономической политики // Экономика, инвестиции и рынки в электроэнергетике. Доклад на юбилейной научно-практической конференции, посвященной 55-летию ИПК госслужбы. Т. 2 / Под ред. Г.А. Салтаева, Г.П. Кутового, Н.С. Поповой. М.: ИПК госслужбы. 2007. С. 113.

И еще один немаловажный аспект, определяющий влияние тарифного регулирования как на конкурентные отношения, так и на права потребителей. Если государство, устанавливая те или иные тарифы, их завышает, то это лишает пользователей (потребителей) этих услуг части прибыли, что тормозит их собственное развитие и, соответственно, отрицательно сказывается уже на их конкурентоспособности.

Учитывая столь серьезное влияние данной специальной меры конкурентного права, ее применение должно быть мотивированным и взвешенным. В целях минимизации возможных вредных последствий для конкурентных отношений в случае принятия решения о необходимости введения государственного регулирования цен следует обратить внимание прежде всего на такие вопросы, как сферы применения тарифов, методы тарифообразования, виды тарифов, недопущение дискриминации при введении тарифов, порядок установления тарифов.

Что есть тариф и в каких сферах применяется тарифное регулирование?

Ценовое регулирование хозяйственной деятельности в России имеет глубокие корни <7>. В дореволюционной России из общего принципа свободы договора законодательство допускало некоторые исключения, которые диктовались, как отмечал Г.Ф. Шершеневич, "резко выступающим общественным интересом" <8>. Д.И. Мейер писал, что "случаются неестественные движения цен, как бы возмущения в экономическом быту, которые правительство обязано предупреждать, устранять" <9>.

<7> Бекузарова Л.Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности: Дис. ... к. ю. н. М., 2002. С. 6.
<8> Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. М., 1994. С. 170.
<9> Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997 (по изданию 1902 г.). Ч. 2. С. 232.

В нормативных правовых актах, а также в научной и учебной литературе термин "тариф" употребляется наряду с понятием "цена". При этом и в научной литературе, и в нормативно-правовых актах можно встретить разный подход к сочетанию данных терминов. Как писала Н.И. Клейн, "применительно к работам и услугам часто используется термин "тариф" как синоним термина "цена" <10>. К.Ю. Тотьев полагает, что "тарифы - цены, применяемые в отдельных отраслях хозяйства к работам (услугам) и исчисляемые особым образом" <11>. По мнению других авторов, тариф является разновидностью цены <12>.

<10> Предпринимательское право: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М., 1993. С. 261.
<11> Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. / Под ред. О.М. Олейник. М., 2002. Т. 2. С. 314.
<12> Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право. М., 2000. С. 347.

В.В. Кванина отмечает, что регулируемые цены - цены, складывающиеся на рынке в процессе прямого государственного воздействия. По условиям их формирования они подразделяются на фиксированные и предельные цены <13>.

<13> Кванина В.В. Государственное регулирование цен продовольственных товаров // Юрист. 2015. N 20.

Ценовое регулирование экономической деятельности может быть не только прямым (директивным, административным), но и косвенным (экономическим), которое осуществляется посредством бюджетных субсидий, компенсации затрат производителям, льготного кредитования, налоговых льгот <14>.

<14> Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России во Всемирной торговой организации, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. С. 96 - 97.

Можно согласиться с мнением И.В. Редькина, который пишет, что "тариф можно определить как цену товара (услуги), установленную уполномоченным государственным органом в соответствии с порядком, предусмотренным федеральным законом и иными нормативно-правовыми актами" <15>.

<15> Государственное ценовое регулирование рынков электрической энергии и мощности: Учеб.-метод. пособие / Под ред. И.Ю. Редькина. М.: Учебный центр НП "Совет рынка", 2013. С. 84.

Что касается сфер применения данной специальной меры конкурентного права, то в России она применяется достаточно широко, не ограничиваясь сферами естественной монополии. Согласно п. 1 ст. 424 ГК РФ "исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон". В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

В настоящее время регулирование цен в отдельных отраслях осуществляется на основании отдельных отраслевых законов. Так, принципы и методы государственного регулирования цен в электроэнергетике <16> определены в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <17>. В сфере теплоснабжения вопросы тарифообразования урегулированы в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального хозяйства" <18>. Государственному регулированию цен на продовольственные товары посвящено значительное количество норм Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" <19>.

<16> Подробно о государственном регулировании цен в электроэнергетике см.: Государственное ценовое регулирование рынков электрической энергии и мощности: Учеб.-метод. пособие / Под ред. И.Ю. Редькина; Изотова А.В. Особенности государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики // Закон. 2015. N 1.
<17> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
<18> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). С. 36.
<19> См.: Егорова М.А. Вознаграждение оптового покупателя как элемент механизма ценообразования // Коммерческое право. Научно-практический журнал. 2012. N 1(10); Кванина В.В. Указ. соч.

Далее несколько слов о методах государственного регулирования цен и влиянии отдельных методов на конкурентные отношения. Несмотря на то что существует значительное количество методов государственного регулирования цен, во многих сферах основным остается метод экономически обоснованных затрат (известный как метод "затраты плюс").

При затратном методе субъект регулирования представляет регулирующему органу отчет о своих издержках. Регулирующий орган проверяет обоснованность затрат. В результате в тариф включаются обоснованные издержки и установленная прибыль.

Отрицательным моментом при таком методе установления тарифов является отсутствие у субъекта регулирования необходимости снижать издержки. Чем больше издержек сможет обосновать субъект, тем выше регулятор ему установит тариф. При этом, какими бы детальными ни были правила, которыми руководствуется регулирующий орган при проверке затрат, точно установить данные затраты крайне сложно. Кроме того, затраты могут часто меняться, и поэтому установленные тарифы подлежат частому пересмотру.

В России, несмотря на использование в отдельных сферах иных методов ценообразования, данный метод продолжает оставаться доминирующим. Еще раз повторим, что основным отрицательным моментом данного метода является отсутствие стимула к сокращению издержек. А именно сокращение издержек является одним из основных методов эффективной конкурентной борьбы. Поэтому для решения задачи внедрения конкуренции уход от "затратного метода" ценообразования является ключевой задачей.

При методе price-cap regulation используется иной подход. Регулируемой компании заранее определяется верхняя планка роста цен. При данном методе тарифообразования регулирующему органу не нужно анализировать информацию по издержкам субъекта регулирования. При данной схеме производитель заинтересован в снижении затрат, так как при снижении затрат увеличивается его прибыль. Данный метод вполне способен положительным образом отразиться на конкурентной борьбе на товарных рынках, но только в том случае, если "потолок цен" установлен обоснованно на длительную перспективу, что в меняющихся экономических условиях сделать не всегда возможно.

Еще одним достаточно широко применяемым методом является метод индексации. При применении метода индексации тарифов в качестве индекса используется прогнозируемый уровень инфляции (индекс потребительских цен). По сути, при использовании данного метода отсутствует стимул для снижения издержек, изменение тарифов привязано к экономической ситуации в стране в целом.

Метод доходности инвестированного капитала (известный как RAB) достаточно широко применяется и за рубежом, и в России. При применении данного метода отдельно выделяются текущие издержки, уровень инвестиций и норма доходности. Тарифы удерживаются на протяжении нескольких лет, что крайне удобно при выстраивании конкурентной стратегии. Данный метод прежде всего привлекателен для инвесторов, так как гарантирует возврат вложенных денег. Так как инвестиции оказывают несомненное положительное влияние на повышение конкурентоспособности компании, то данный метод в целом можно отнести к методам, дающим возможности для выстраивания эффективных конкурентных стратегий. Однако он все же имеет определенные минусы. Так, при использовании RAB, к примеру, в электроэнергетике субъектами регулирования были привлечены значительные кредитные ресурсы, которые необходимо возвращать. При использовании данного метода регулирования заемная часть может расти практически до бесконечности, что не всегда правильно и с точки зрения финансового положения самой компании, и с точки зрения потребителей. Таким образом, в целом данный метод можно охарактеризовать как "проконкурентный", однако его применение с целью недопущения неэффективного привлечения и расходования инвестиций должно быть поставлено под жесткий контроль государственного органа.

Метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки является для нашей страны достаточно новым. Данный метод, по сути, является альтернативой RAB. Специфика данного метода заключается в том, что, несмотря на долгосрочность применения тарифов, принимаемых основываясь на данном методе, регулирующие органы ежегодно корректируют необходимую валовую выручку. В связи с этим говорить о данном методе однозначно как о методе, предоставляющем регулируемой компании видение своей тарифной политики на долгосрочную перспективу, можно со значительными оговорками.

Метод сравнения аналогов (benchmarking) - это метод ценового регулирования, согласно которому цена определятся государственным регулятором на уровне лучшего стандарта в отрасли и предлагает сравнение компаний друг с другом и поиск компании (образца, аналога) с оптимальным соотношением цены, качества и других параметров деятельности в рамках конкретной отрасли <20>.

<20> Государственное ценовое регулирование рынков электрической энергии и мощности: Учеб. пособие / Под ред. И.Ю. Редькина. С. 80.

Глава ФАС России И.Ю. Артемьев указывает данный метод как основу будущей тарифной политики государства. По его мнению, необходимо применять эволюционный подход в тарифном регулировании, который предусматривает поэтапное прекращение государственного тарифного регулирования в конкурентных сферах деятельности, применение принципа "инфляция минус" и постепенный уход от затратного метода к методу сопоставимых рынков (бенчмаркинг) <21>.

<21> Семинар-совещание "Тарифное регулирование в 2016 г. и задачи органов государственного регулирования на 2017 г.". Ялта. 20 октября 2016 г. URL: http://fas.gov.ru.

В целом отсутствие единого закона о ценах приводит к противоречиям в отраслевом регулировании, а также к отсутствию единых ориентиров в ценовой политике. Вопрос о необходимости принятия закона о ценообразовании неоднократно поднимался учеными и специалистами различных областей <22>.

<22> Винниченко С.И. Цена как условие гражданско-правового договора: Дис. ... к. ю. н. Екатеринбург, 1999. С. 63; Винницкий Д.В. Ценообразование в жилищно-коммунальной сфере // Законность. 2003. N 2. С. 52.

Для преодоления сложностей в существующей системе тарифного регулирования Федеральная антимонопольная служба приступила к разработке проекта Федерального закона "Об основах государственного регулирования цен (тарифов)". Первоочередной задачей документа станет унификация подходов к установлению тарифов в различных сферах регулирования на основе единых принципов и методов тарифного регулирования.

Как отметил заместитель руководителя ФАС Сергей Пузыревский: "Закон должен определить единые для всех отраслей принципы тарифного регулирования и закрепить базовые правила установления тарифов. При этом особенности тарифного регулирования должны сохраниться в отраслевом законодательстве (законодательстве об электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении и др.)" <23>.

<23> URL: http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=47624.

Разрабатываемый в настоящее время ФАС России законопроект "О государственном регулировании цен (тарифов)" основывается на следующих концептуальных положениях:

  1. поэтапное прекращение государственного тарифного регулирования в конкурентных сферах деятельности;
  2. переход к методам регулирования тарифов, учитывающим экономическую обоснованность и эффективность деятельности (бенчмаркинг);
  3. прозрачность и доступность информации о регулировании цен;
  4. долгосрочный период установления тарифов;
  5. отсутствие дискриминации при установлении тарифов;
  6. совершенствование подходов к порядку согласования инвестиционных программ.

Хочется обратить внимание еще на один аспект в реформе тарифного регулирования, который выделил в своем выступлении заместитель руководителя ФАС России В. Королев <24>. Речь идет о так называемой прибыли за качество, т.е. создании механизмов, которые должны носить стимулирующий характер. Размер расчетной предпринимательской прибыли, по словам заместителя руководителя ФАС России, должен быть увязан с надежностью, качеством оказания услуг, реализацией мероприятий по энергосбережению и повышению эффективности. По нашему мнению, именно увязка тарифа и качества является одним из основополагающих элементов продуманной государственной конкурентной политики.

<24> Семинар-совещание "Тарифное регулирование в 2016 г. и задачи органов государственного регулирования на 2017 г.".

Принятие общего для различных сфер деятельности закона о государственном регулировании цен, а также внедрение вышеуказанных принципов формирования тарифов будут способствовать тому, что тарифное регулирование как специальная мера конкурентного права станет эффективным механизмом выстраивания хозяйствующими субъектами своих конкурентных стратегий.

ЛИТЕРАТУРА

  1. URL: http://fas.gov.ru/press-center/news/detail.html?id=47624.
  2. Бекузарова Л.Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности: Дис. ... к. ю. н. М., 2002. С. 6.
  3. Варламова А.Н. Отраслевой аспект в конкурентном праве // Конкурентное право. 2015. N 3. С. 3 - 7.
  4. Варламова А.Н. Правовое регулирование развития конкуренции: Дис. ... д. ю. н. М., 2008.
  5. Варламова А.Н. Свобода конкуренции и границы конкурентных стратегий на отраслевых товарных рынках // Законодательство. 2015. N 1.
  6. Винницкий Д.В. Ценообразование в жилищно-коммунальной сфере // Законность. 2003. N 2. С. 52.
  7. Винниченко С.И. Цена как условие гражданско-правового договора: Дис. ... к. ю. н. Екатеринбург, 1999. С. 63.
  8. Государственное регулирование экономической деятельности в условиях членства России во Всемирной торговой организации, Евразийском экономическом сообществе и Таможенном союзе: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. С. 96 - 97.
  9. Государственное ценовое регулирование рынков электрической энергии и мощности: Учеб.-метод. пособие / Под ред. И.Ю. Редькина. М.: Учебный центр НП "Совет рынка", 2013. С. 84.
  10. Изотова А.В. Особенности государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики // Закон. 2015. N 1.
  11. Егорова М.А. Вознаграждение оптового покупателя как элемент механизма ценообразования // Коммерческое право. 2012. N 1(10).
  12. Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право. М., 2000. С. 347.
  13. Кванина В.В. Государственное регулирование цен продовольственных товаров // Юрист. 2015. N 20. С. 41 - 46.
  14. Кутовой Г.П. Регулирование доступа потребителей электроэнергии к электрическим сетям энергосистем как важнейший фактор экономической политики // Экономика, инвестиции и рынки в электроэнергетике. Доклад на юбилейной научно-практической конференции, посвященной 55-летию ИПК госслужбы. Т. 2 / Под ред. Г.А. Салтаева, Г.П. Кутового, Н.С. Поповой. М.: ИПК госслужбы, 2007. С. 113.
  15. Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997 (по изданию 1902 г.). Ч. 2. С. 232.
  16. Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. / Под ред. О.М. Олейник. М., 2002. Т. 2. С. 314.
  17. Предпринимательское право: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М., 1993. С. 261.
  18. Семинар-совещание "Тарифное регулирование в 2016 г. и задачи органов государственного регулирования на 2017 г.". Ялта. 20 октября 2016 г. URL: http://fas.gov.ru.
  19. СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). С. 36.
  20. СЗ РФ. 2015. N 30. Ст. 4571.
  21. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
  22. Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. М., 1994. С. 170.