Мудрый Юрист

К вопросу о понятии "социально незащищенные категории граждан"

Ережипалиев Дамир Ильдарович, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доцент кафедры общей юриспруденции и правовых основ безопасности Национального исследовательского ядерного университета "МИФИ", кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению проблем правового регулирования защиты прав социально незащищенных категорий граждан. Обосновывается точка зрения, согласно которой к числу социально незащищенных категорий граждан следует также отнести граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Сформулирован вывод о необходимости конкретизации и нормативного закрепления понятия "социально незащищенные категории граждан".

Ключевые слова: социально незащищенные категории граждан, малоимущие, адресная социальная помощь, дополнительные формы поддержки.

On the Concept of Socially Vulnerable Groups

D.I. Erezhipaliev

Erezhipaliev Damir I., Senior Research Scientist of the Research Institute of the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Assistant Professor of the Department of General Jurisprudence and Legal Bases of Security of the National Research Nuclear University MEPhI (Moscow Engineering Physics Institute), Candidate of Legal Sciences.

The article is devoted to problems of legal regulation of protection of rights of socially unprotected categories of citizens. Substantiated point of view according to which the number of socially unprotected categories of citizens should also include citizens whose funds attracted for construction of apartment houses and whose rights are violated. A conclusion about the necessity of clarifying the legal requirement of the concept of "socially unprotected categories of citizens".

Key words: socially unprotected categories of citizens, the poor, targeted social assistance, additional forms of support.

Текущая пятилетка в России ознаменована по сути своей революционными преобразованиями в социальной сфере <1>. Вместе с тем в России до настоящего времени отсутствует системный подход к поддержке социально уязвимых категорий граждан, именно тех из них, которым особенно тяжело, которые действительно нуждаются в такой поддержке, выработке системных мер такой поддержки <2>.

<1> Игонина Н.А. Реализация конституционных прав социально уязвимых категорий граждан в Российской Федерации // Деятельность органов прокуратуры по защите прав социально незащищенных категорий граждан: Сб. материалов круглого стола (г. Москва, 22 апреля 2016 г.) / Под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М., 2016. С. 3.
<2> Выступление Президента РФ В.В. Путина на заседании президиума Госсовета по социально-экономической ситуации в регионах от 24.02.2015 [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/transcripts/47733.

В отечественном законодательстве понятие "социально незащищенные категории граждан" (социально незащищенная группа населения) используется достаточно широко. При этом ни один нормативный правовой акт не содержит его легального определения и не приводит в полном объеме перечня указанной категории.

Так, рассматриваемое понятие упоминается в Налоговом кодексе РФ (ст. 217), в Федеральных законах от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 38), от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (ст. 16), от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ст. 80) и др.

Справедливости ради следует отметить, что в федеральном законодательстве закреплены обстоятельства, в силу которых граждане признаются нуждающимися в специальной социальной защите.

Так, в силу п. 2 ст. 98 ЖК РФ категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ.

Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности. К таким обстоятельствам законодатель относит: полную или частичную утрату способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности; наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе; наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан, и др.

При этом в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации также отсутствует унифицированный подход к пониманию рассматриваемых категорий граждан.

К примеру, согласно п. 1.4 Постановления правительства Хабаровского края от 17.04.2012 N 124-пр "Об утверждении Государственной программы Хабаровского края "Развитие малого и среднего предпринимательства в Хабаровском крае на 2013 - 2020 годы" к числу социально незащищенных категорий граждан отнесены: инвалиды; матери, имеющие детей в возрасте до 3 лет; из числа одиноких родителей, имеющие детей в возрасте до 18 лет; являющиеся многодетными родителями; имеющие детей-инвалидов в возрасте до 18 лет; выпускники детских домов; освобожденные из мест лишения свободы, в случае если освобождение произошло менее двух календарных лет на дату подачи заявки на получение государственной поддержки. Законом Нижегородской области от 03.10.2007 N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" к числу социально незащищенных категорий населения отнесены пожилые граждане, инвалиды, ветераны и участники боевых действий, граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации, и другие.

Проведенный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих понятие "социально незащищенные категории граждан", позволяет предложить следующую их классификацию в зависимости от сферы правоотношений, в которых оно применяется:

  1. нормативные правовые акты, регулирующие сферу поддержки малого и среднего предпринимательства (Законы г. Москвы от 26.11.2008 N 60 "О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве", Саратовской области от 03.12.2009 N 201-ЗСО "О развитии малого и среднего предпринимательства в Саратовской области" и др.);
  2. нормативные правовые акты, регулирующие сферу предоставления субсидий отдельным категориям социально незащищенных граждан (Постановления Правительства Архангельской области от 08.10.2013 N 462-пп "Об утверждении Государственной программы Архангельской области "Экономическое развитие и инвестиционная деятельность в Архангельской области (2014 - 2020 годы)", Ульяновской области от 24.10.2011 N 510-П "О предоставлении субсидий из областного бюджета Ульяновской области Фонду помощи социально незащищенным слоям населения "Горячев-фонд" и др.);
  3. нормативные правовые акты, регулирующие сферу здравоохранения и бесплатного лекарственного обеспечения граждан (Закон Волгоградской области от 16.12.2015 N 220-ОД "О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Волгоградской области на 2016 год", Постановление администрации Калининградской области от 18.08.2005 N 537 "О бесплатном лекарственном обеспечении граждан при амбулаторном лечении" и др.);
  4. нормативные правовые акты, регулирующие сферу образования (Постановление Правительства Ростовской области от 07.11.2011 N 96 "Об утверждении Положения о министерстве общего и профессионального образования Ростовской области" и др.);
  5. нормативные правовые акты, регулирующие сферу предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан (Законы Калужской области от 03.06.2013 N 435-ОЗ "О порядке и условиях предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан", Рязанской области от 28.08.2003 N 61-ОЗ "Об утверждении Областной целевой программы "Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда Рязанской области", Постановление губернатора Владимирской обл. от 17.12.2013 N 1390 "Об утверждении Государственной программы Владимирской области "Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области" и др.);
  6. нормативные правовые акты, регулирующие сферу занятости (Постановления губернатора Сахалинской области от 21.12.1998 N 482 "О мерах по обеспечению занятости женщин и молодежи", Правительства Чеченской Республики от 19.12.2013 N 346 "Об утверждении Государственной программы Чеченской Республики "Социальная поддержка и содействие занятости населения Чеченской Республики" на 2014 - 2018 годы" и др.);
  7. нормативные правовые акты, регулирующие сферу предоставления услуг в области культуры и искусства (Законы Томской области от 13.06.2007 N 112-ОЗ "О реализации государственной политики в сфере культуры и искусства на территории Томской области", Воронежской области от 27.10.2006 N 90-ОЗ "О культуре" и др.).

Приведенный перечень сфер правоотношений, в которых используется понятие "социально незащищенные категории граждан", не является исчерпывающим, но дает общее представление о содержании рассматриваемого явления.

Таким образом, анализ законодательства, в том числе регионального, свидетельствует о том, что рассматриваемое понятие является собирательным и включает в себя группы населения, которые в силу возраста, состояния здоровья и т.п. не в состоянии обеспечить себе (своим семьям) достойный уровень материального благосостояния.

Одновременно нельзя не обратить внимание и на то обстоятельство, что анализ публикаций последних лет также свидетельствует об отсутствии общепризнанной дефиниции и единообразных научных положений о содержании понятия "социально незащищенные категории граждан". В специальной литературе крайне редко можно встретить определение указанного понятия, а ряд авторских суждений по рассматриваемому вопросу носит противоречивый характер.

Так, М.В. Асачева отмечает, что конституционная гарантия исключает саму постановку вопроса о существовании социально незащищенных слоев населения, и предлагает понятия "малоимущие" <3> и "социально незащищенные категории граждан" заменить понятием "граждане, имеющие право на социальную защиту" <4>. Фактически автор рассматривает указанные понятия как синонимы. Утверждение М.В. Асачевой представляется неубедительным.

<3> Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной поддержки.
<4> См.: Асачева М.В. О легальном определении понятия "социально незащищенные категории граждан" // Социальное и пенсионное право. 2014. N 4. С. 34.

Указанная точка зрения не в полной мере, на наш взгляд, соответствует законодательству, поскольку на территории страны все граждане имеют право на социальную защиту.

Более правильным, на наш взгляд, было бы говорить о гражданах, имеющих право на дополнительную социальную защиту. Кроме того, данная позиция уязвима и ввиду того, что низкий уровень дохода лица (семьи), который имеет место в силу ряда негативных факторов (инвалидности, потери работы, преклонного возраста и т.д.), хотя и рассматривается в качестве ключевого признака отнесения граждан к рассматриваемой категории, но не является единственным.

На практике нередко возникают такие ситуации, когда граждане, фактически не являясь малоимущими, в силу кризисных явлений в экономике, а также в силу совершения в отношении их откровенно преступных действий, оказываются в сложной жизненной ситуации.

Ярким примером тому являются обманутые дольщики. Проблема защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве, является одной из острых социальных проблем современной России. Кризисные явления в экономике позволяют прогнозировать ухудшение ситуации на рынке долевого строительства многоквартирных домов и увеличение дел о банкротстве строительных организаций и, как следствие, увеличение граждан, участвующих в долевом строительстве, чьи права и законные интересы ущемлены.

В связи с этим, на наш взгляд, к числу социально незащищенных категорий граждан следует также отнести граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, с целью выработки дополнительных механизмов поддержки указанной категории граждан.

В этой связи следует согласиться с позицией Н.А. Игониной, которая предлагает в перечень лиц, нуждающихся в дополнительной социальной поддержке в периоды экономических кризисов, включить пенсионеров, безработных, граждан с низким уровнем дохода, а также иные категории граждан: многодетные семьи, женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, студентов, признанных малоимущими в установленном порядке, а также лиц, хотя и не являющихся малоимущими, но находящихся в сложной жизненной ситуации, вызванной кризисами (например, в связи с невозможностью исполнения обязательств по уплате кредитов ввиду резкого роста объема платежей по кредитным договорам, взятым в иностранной валюте) <5>.

<5> Игонина Н.А. Механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в социальном государстве в периоды кризисных явлений в экономике // Пробелы в российском законодательстве. 2015. N 2. С. 19.

В свете продолжающихся негативных экономических процессов на внутригосударственном, межгосударственном и региональном уровнях, повышающихся рисков неисполнения обязательств по уплате кредитов ситуация, когда отсутствуют конкретизация и нормативное закрепление рассматриваемого понятия, вряд ли может быть признана удовлетворительной с точки зрения необходимости адресной социальной помощи и выработки дополнительных форм поддержки со стороны государства социально незащищенных категорий граждан.

Полагаем, что конкретизация, уточнение и нормативное закрепление названного понятия необходимы и ввиду того, что в условиях негативных тенденций в экономике численность граждан, нуждающихся в государственной защите и поддержке, постоянно растет.

Литература

  1. Асачева М.В. О легальном определении понятия "социально незащищенные категории граждан" // Социальное и пенсионное право. 2014. N 4.
  2. Игонина Н.А. Механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в социальном государстве в периоды кризисных явлений в экономике // Пробелы в российском законодательстве. 2015. N 2.
  3. Игонина Н.А. Реализация конституционных прав социально уязвимых категорий граждан в Российской Федерации // Деятельность органов прокуратуры по защите прав социально незащищенных категорий граждан: Сб. материалов круглого стола (г. Москва, 22 апреля 2016 г.) / Под общ. ред. А.Ю. Винокурова. М., 2016.