Мудрый Юрист

Функции современного административного права и их система

Ведяшкин Сергей Викторович, доцент кафедры теории и истории государства и права, административного права Юридического института Томского государственного университета.

В статье идет речь об определении функций административного права и их системе. Анализируются социальное назначение, сущность и основные направления правового воздействия современного административного права. Исследуются элементы регулятивной и охранительной функций административного права в контексте образуемой ими системы.

Ключевые слова: функции права, функции административного права, система функций административного права, система регулятивной и охранительной функции.

Functions of Current Administrative Law and their System

S.V. Vedyashkin

Vedyashkin Sergey V., Assistant Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Administrative Law of the Law Institute of the Tomsk State University.

This article is devoted to the definition of functions of administrative law and its system. The author analyses social role, nature and main directions of legal regulation of modern administrative law. The author examines the elements of regulatory and protective functions of administrative law in context of its system.

Key words: functions of law, functions of administrative law, system of functions of administrative law, system of regulatory and protective functions.

"Функция" как категория общенаучная, универсальная привлекала внимание исследователей из различных областей научного знания достаточно давно. Изначально ее понятие определялось и использовалось представителями естественных наук (математики, биологии). Впервые в научный обиход термин "функция" был введен в конце XVII - начале XVIII в. Г.Ф. Лейбницем в рамках математических исследований. Право "проблему функций" выделяет в середине девятнадцатого столетия <1>, окончательно признавая ее объективное существование в начале XX в. с появлением серии работ французского юриста Л. Дюги.

<1> См.: Гамбаров Ю.С. Право в его основных моментах // Правоведение. 1995. N 4 - 5.

Справедливости ради стоит отметить, что эта проблема (научное направление) будет занимать исследователей из различных областей знания (гуманитарного, естественно-научного циклов) столько, сколько будет существовать сама наука. Это обусловлено очевидной закономерной зависимостью содержания, форм и методов реализации функций исследуемых явлений (объектов) от динамики развития общества, его системы и структуры, общих эволюционных процессов, изменения внешних условий, методов исследования и т.д. <2>.

<2> См., напр., общенаучное (универсальное) определение "функция" в работах: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1980. С. 416; Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1972. С. 448.

Право как социальное явление в известной степени также подчинено происходящим процессам, его функции модифицируются в зависимости от изменения содержания права, элементов механизма правового регулирования, социального назначения и иных факторов.

Теория функций права (учение о функциях права) в своем развитии преодолела значительный путь, создавая методологическую основу соответствующих отраслевых исследований <3>. Накопленный общетеоретический опыт в этой области отражен в фундаментальной работе Т.Н. Радько "Теория функций права" <4>, которая может рассматриваться как промежуточный итог состоявшихся научных исследований в области функций права, а равно проводник последующих изысканий этого научного направления, обозначающий акценты будущих научных сочинений.

<3> Не претендуя на полноту перечня ученых и их работ, внесших значительный вклад в развитие теории функций права: Абрамов А.И. Теоретические и практические проблемы реализации функций права. Самара, 2008; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Выпуск первый. Свердловск, 1963; Горцев А.М. Некоторые основные вопросы учения о праве. Петроград, 1917; Дюги Л. Общие проблемы преобразования гражданского права. М., 1919; Копаев В.С. Отдельные вопросы современной теории функций права // Актуальные вопросы российской государственности. Труды Академии управления. М., 2001; Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909; Реннер К. Теория капиталистического хозяйства. М.-Л.: ГИЗ, 1929; Радько Т.Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970; Палазян А.С. Современное право. Функциональный аспект. М., 2009; Петражицкий Л.Б. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907; Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980; Шамаров А.М. Актуальные проблемы современной российской теории права. М., 2015.
<4> См.: Радько Т.Н. Теория функций права: Монография. М.: Проспект, 2014.

Общетеоретический анализ функций в правовой науке позволяет сделать вывод о том, что понятие и содержание функции права во многом зависит от его структуры, целей, задач. Всякая попытка исследовать эту проблему без обращения к изучению конкретного содержания правового регулирования на уровне отрасли, подотрасли, института или особенностей иной группы норм будет малоэффективной. Изучать абстрактные юридические понятия, используя для этого подобные им абстракции, крайне сложно. Любое категориальное понятие как абстракция является обобщением проявления закономерностей в ее частном проявлении. Следовательно, уточнение понятия функции права следует искать в анализе практики отраслевого, в т.ч. административно-правового, регулирования, нормотворческой деятельности. Не следует пренебрегать их диалектическим единством.

Административное право, будучи элементом российской правовой системы, основывается на общеправовых дефинициях, в т.ч. в вопросах понятия функций, выделения их видов, методов и форм реализации, поскольку функции элементов отраслей производны от функций системы в целом <5>.

<5> См.: Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986. С. 216.

Функции административного права в известной степени конкретизируют общие функции права, привнося специфику, свойственную регулированию управленческих отношений. Очевидно, что соответствующее влияние не является односторонним, особенности правового регулирования отношений в сфере государственного управления, административно-правового механизма, задач, стоящих перед административно-правовым регулированием, оказали воздействие на формирование общеправовых категорий теории функций, особенно в вопросе выделения так называемых их "неосновных видов". Исследователи-теоретики всякий раз обращаются за доказательствами верности предлагаемой ими научной парадигмы к отраслевым, в т.ч. административно-правовым, характеристикам, подтверждая диалектическое, неразрывное единство "целого и его частей" <6>.

<6> См.: Радько Т.Н. Теория функций права. С. 228 - 255.

Содержание функциональной направленности административного права в рыночных условиях существенно изменилось в сравнении с трактовкой этого вопроса в советский период. Функции административного права, безусловно, отражают и подчеркивают его специфику. В них преимущественно проявляются свойства, присущие прежде всего этой отрасли. Современное административное право должно максимально полно учитывать публичные интересы, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц <7>, что должно находить отражение в характеристиках его функций.

<7> Административное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. проф. С.А. Старостина. М.: Инфра-М, 2010. С. 4.

В современной административно-правовой науке вопросам исследования функций должного внимания не уделяется, фундаментальные исследования, отражающие понятие, особенности, виды основных направлений правового воздействия на административные общественные отношения практически не проводятся <8>.

<8> Пожалуй, особняком стоит работа В.А. Юсупова "Теория административного права", в которой основательно проведен анализ функций административного права применительно к существующей формации понимания сущности и социальной роли административного права социалистического периода. См.: Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 46 - 67.

Ранее было замечено, что анализ функций административного права в настоящее время требует современной оценки и переосмысления. При наличии дискретных обращений исследователей к вопросам о функциях административного права, их классификации в большинстве случаев они ограничиваются рамками соответствующего раздела учебного издания или вовсе не упоминаются в них.

Так, В.А. Юсупов полагает, что функции административного права - это основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения <9>. Функции отрасли обусловливают значение административного права и его роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти <10>.

<9> См.: Там же. С. 47.
<10> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: Норма; Инфра-М, 2002. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 391; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма; Инфра-М, 2015. С. 76.

По мнению Л.Л. Попова, Ю.И. Мигачева, С.В. Тихомирова, функции административного права определяются назначением отрасли как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) <11>. А.П. Алехин, в свою очередь, также обращает внимание на то, что функция (им выделяется только регулятивная) административного права выражает назначение отрасли и особенности предмета регулирования <12>.

<11> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 40.
<12> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право. Первая часть: Учебник. М.: Зерцало, 2009. С. 24.

Анализ общетеоретических, административно-правовых позиций относительно определения категории "функции права", "функции административного права", соответственно, приводит к выводу о существовании следующих основных подходов к их определениям: во-первых, функция права - это основные направления правового воздействия; во-вторых, функция права - социальное назначение права; в-третьих, происходит объединение указанных позиций. Т.Н. Радько исходит из понятия функций в праве, при некоторых нюансах, как общепринятой категории: "...это определяемое сущностью и социальным назначением основное направление воздействия права на общественные отношения" <13>.

<13> Радько Т.Н. Теория функций права. С. 4.

Представляется, что приведенная точка зрения может рассматриваться как исходная в части уточнения понятия современного административного права, поскольку основные направления правового воздействия на управленческие общественные отношения и поведение их участников всегда осуществляются в соответствии с социальным назначением административного права и его сущностью. Анализ основных направлений административно-правового воздействия требует изначально определить (уточнить исходя из модификации внешних условий существования системы) социальное назначение современного административного права, поскольку "функция - это целеустремленное действие права по руслу, указанному социальным назначением" <14>.

<14> Там же. С. 71.

Определение социального назначения административного права - одна из сложнейших отраслевых задач, для разрешения которой исследователь всякий раз должен обращаться к анализу устойчивых, сформировавшихся признаков отрасли в предыдущие этапы (прежде всего советский) ее развития и совершенствования. Новые условия, современная формация российской государственности привносят в административное право, в его содержание, механизм регулирования свойства и признаки, ранее ему не свойственные и не известные, которые отражают и способствуют становлению системы правового регулирования государственного управления исходя из демократических основ на пути к правовому государству.

Не претендуя в настоящей статье на исчерпывающее решение такой проблемы, как социальное назначение административного права, стоит отметить, что определенные затруднения общеметодологического свойства создают дискуссионность данного вопроса в теории права. "До настоящего времени не сложилась более или менее определенная теоретическая концепция этой проблемы; нередко смешиваются такие понятия, как социальное назначение и социальные задачи, решаемые правом; не проводится различие между социальным назначением и юридическими результатами действия права и т.д." <15>.

<15> Радько Т.Н. Теория функций права. С. 47.

Социальное назначение современного административного права должно определяться исходя из решаемых задач, стоящих в целом перед отраслью. В общем виде социальное назначение административного права можно определить как осуществление регулирования общественных отношений, формирующихся, развивающихся и реализующихся в сфере государственного управления, а также охрана всего спектра социальных связей, имеющих не только "административно-правовую прописку".

Если социальное направление административного права детерминировать через решаемые административным правом задачи, то мы получим вполне устоявшуюся, узнаваемую систему государственного управления в административно-политической, экономической, социально-культурной сферах. Охрана общественных отношений административно-правовыми средствами, наряду с их регулированием, также является важнейшей задачей современного административного права. Так, например, в ст. 1.2 КоАП РФ к задачам, возложенным на законодательство об административных правонарушениях, относятся: защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений <16>.

<16> В административно-правовой литературе справедливо подмечено: "В реформировании КоАП РФ явно преобладает наказательная тенденция, а стимулирующие, профилактические нормы забыты. Но известно, что увеличение наказывающих норм никогда не уменьшало общего количества правонарушений, не решало задач, которые сформулированы в ст. 1.2 КоАП РФ, в особенности последнюю из них - предупреждение административных правонарушений". См.: Старостин С.А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2. С. 19.

Личность, общество, государство, исходя из приведенных формулировок, подлежат охране административно-правовыми средствами от неправомерных посягательств. Стоит отметить, что законодатель также обеспечивает охрану общественных отношений посредством предупреждения административных правонарушений.

Основные направления правового воздействия на управленческие общественные отношения, поведение их участников, как категория, характеризующая функции административного права, также требуют определенного уточнения. С.С. Алексеев обращал внимание на то, что "под действием права следует понимать пути и формы влияния права на общественные отношения, а также способы реализации юридических норм..." <17>. Пути, формы и способы воздействия права разнообразны и многочисленны, основные направления содержат, концентрируют его общие черты и свойства, включают в себя совокупность его существенных признаков <18>. Не согласиться с приведенными тезисами, характеризующими основные направления правового воздействия, затруднительно. Стоит обратить внимание: основные направления административно-правового воздействия, как решающий компонент функций административного права, по сути своей, отражают социальные сферы, которые опосредует административное право, а также являются иллюстрацией круга социальных задач, для решения которых требуются административно-правовые возможности и средства. Данный тезис подчеркивает необходимость учета данной категории, наряду с сущностью и социальным назначением, при определении функциональной характеристики современного административного права и классификации его функций.

<17> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. С. 128.
<18> См.: Радько Т.Н. Теории функция права. С. 72.

В административном праве зачастую в качестве основных выделяются регулятивная и охранительная функции. По мнению Ю.Н. Старилова, критерием их выделения является учет структуры общей части административного права. В них проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, осуществляемого для решения задач исполнительной власти <19>. За основу классификации регулятивной и охранительной функций в административно-правовой литературе также предлагается брать назначение административного права как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) <20>.

<19> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 76.
<20> Попов Л.Л. и др. Указ. соч. С. 40.

Коллектив авторов одного из учебников по административному праву, не определяя критерия классификации функций административного права, предлагает также выделять "довольно скромный перечень функций..." (охранительную и регулятивную), присущих практически любой отрасли права <21>.

<21> Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 21.

Безусловно, обращение внимания исследователей на указанные два вида основных функций административного права является продолжением и развитием на отраслевом уровне доминирующей (парадигмальной) общетеоретической правовой концепции, в рамках которой и выделяются регулятивная и охранительная функции (справедливости ради стоит отметить, что критерии их дифференциации в теории права значительно расходятся).

Делением функций административного права на две основные (охранительную и регулятивную) подходы ведущих ученых-административистов не исчерпываются. Так, А.П. Алехин рассматривает регулятивную функцию в качестве единственной функции административного права, обращая внимание на то, что ценность административного права заключается в его регулирующей функции. Выделение же охранительной функции, по его мнению, является условностью, ибо охранительная функция также регулируется правом, т.е. не выпадает из сферы правового регулирования <22>.

<22> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Указ. соч. С. 24 - 25.

Определенной оригинальностью подхода отличается точка зрения В.А. Юсупова, который приходит к выводу о существовании потенциальных (всегда связаны с целью и являются целевыми функциями) и реальных (обеспечивают действительную реализацию цели, хотя могут и не быть ей обусловлены) функций административного права <23>, связывая их выделение с потребностями управленческой деятельности.

<23> См.: Юсупов В.А. Указ. соч. С. 47.

Ю.А. Тихомиров полагает, что в современных условиях административное право призвано выполнять следующие функции: 1) организация и осуществление государственного управления; 2) государственное регулирование; 3) защита публичных интересов; 4) самореализация прав граждан в сфере государственного управления <24>.

<24> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 77 - 78.

Обращает на себя внимание позиция А.Б. Агапова, в части выделения функций административного права: он предлагает рассматривать функции планирования и координации, в которых, по существу, воплощается регулирующее воздействие государства в сфере частноправовых отношений <25>. Представляется, что автор допускает смешение понятий "функции административного права" и "функции государственного регулирования". Не исключая их взаимосвязь и взаимообусловленность, вряд ли планирование и координация отражают всю палитру основных направлений административно-правового воздействия на управленческие отношения и поведение их участников, обусловленных социальным назначением, сущностью современного административного права.

<25> Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М.: Юрайт, 2009. С. 36.

Допустимо ли рассуждать о регулятивной и охранительной функциях административного права как об элементах, образующих единую систему? Ответ на этот вопрос вполне очевиден, более того, системный подход к анализу функций вполне оправдал себя в теории права, а также на уровне отдельных отраслей, позволив исследователям "открыть их новые качества" <26>. Причем функции административного права, взаимодействуя как элементы единой системы, характеризуются наличием качественных связей между ними, отражающих их структуру. В свою очередь, каждая из двух основных функций административного права содержит (включает) ряд подфункций, которые образуют подсистемы. Подчиненные единой программе управления, они демонстрируют наличие определяющих признаков, которые позволят относить их к единой системе функций административного права. Функции любой системы находятся в определенной зависимости, причем функция одного уровня не просто подчиняется функции другого уровня, но является условием ее отправления <27>.

<26> Всякий раз в приведенных работах исследователи обращают внимание на существование системы функций права. См., напр.: Жимиров В.М. Юридический функционализм (теоретико-методологический анализ): Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005; Палазян А.С. Функциональная характеристика права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009; Емельянов А.С. Реализация охранительной функции финансового права: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005; Кузьмина М.В. Компенсационная функция права и механизм ее реализации по российскому законодательству: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015; Курцев И.А. Проблемы реализации охранительной функции: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2008; Филимонов В.Д. Охранительная функция уголовного права. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2003; и др.
<27> Сетров М.И. Основы функциональной теории организации. Л., 1972. С. 40.

В административно-правовых исследованиях обращается внимание на то, что потенциал регулятивной функции наиболее полно реализуется посредством таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правовосстановительная), контрольно-надзорная <28>. В отдельных изданиях практически в приведенном виде функции рассматриваются как собственно функции административного права, с той лишь разницей, что к ним добавляется координационная функция <29>. По существу своему указанные подвиды (виды) являются подфункциями регулятивного административно-правового воздействия, обусловленного социальным назначением и сущностью отрасли в целом.

<28> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 76 - 77.
<29> См.: Попов Л.Л. и др. Указ. соч. С. 40 - 41.

При анализе элементов (подвидов) охранительной функции исследователи демонстрируют меньшее единодушие, что обусловлено различиями в выборе критерия их дифференциации. Интерес к проблеме классификаций функций на отраслевом уровне подогревается тем, что в правовой доктрине нет единого мнения по поводу оснований и принципов классификаций функций, выделения их видов и определения других важных моментов <30>.

<30> Медведев Е.В. Классификация функций права // История государства и права. 2012. N 6. С. 6.

Одним из предложений, высказанных по поводу подвидов охранительной функции, является ее деление на профилактическую и оперативную <31>. О.С. Лапшина выделяет следующие подфункции в рамках охранительной: юридической ответственности (карательная, превентивная, восстановительная); юридических мер защиты (предупредительная, восстановительная, пресекательная); мер безопасности (превентивная, пресекательная); контрольно-надзорную; обеспечения юридического процесса <32>. По мнению И.Ф. Казьмина, в охранительной функции выделяется пять подфункций: профилактическая, контрольная, восстановительная, карательная <33>. Ограничиваясь приведенными позициями ученых, стоит отметить определенную разобщенность выделенных подходов. При детальном анализе становится понятно, что в основе своей, как уже отмечалось, лежит выявление критерия их классификации. Почему же им не может быть социальное назначение права, в частности административного права? Может и должно. Опираясь на его определение, охранительную функцию предлагается рассматривать как объективно существующую систему, объединяющую относительно самостоятельные, но в то же время взаимосвязанные, взаимообусловленные элементы, ее образующие. В предложенном контексте уместным представляется рассматривать следующие виды охранительной функции административного права, в частности превентивную (предупредительную, пресекательную, карательную), компенсационную и восстановительную. Причем мы выделяем не просто их суммативность, а рассматриваем как определенную систему, обусловленную сущностью и социальным назначением административного права, реализация которых обеспечивает решение поставленных задач, не столько основываясь на мерах наказательного характера, но и стимулирования, поощрения и профилактики.

<31> Жимиров В.Н. Указ. соч. С. 108 - 109.
<32> Лапшина О.С. Указ. соч. С. 8.
<33> Казьмин И.Ф. Общие проблемы права в условиях научно-технического прогресса. М., 1986. С. 69.

Литература

  1. Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М.: Юрайт, 2009.
  2. Административное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. проф. С.А. Старостина. М.: Инфра-М, 2010.
  3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право. Первая часть: Учебник. М.: Зерцало, 2009.
  4. Гамбаров Ю.С. Право в его основных моментах // Правоведение. 1995. N 4 - 5.
  5. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2009.
  6. Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. М.: Мысль, 1986.
  7. Копаев В.С. Отдельные вопросы современной теории функций права // Актуальные вопросы российской государственности. Труды Академии управления. М., 2001.
  8. Медведев Е.В. Классификация функций права // История государства и права. 2012. N 6. С. 6.
  9. Палазян А.С. Современное право. Функциональный аспект. М., 2009.
  10. Радько Т.Н. Теория функций права: Монография. М.: Проспект, 2014.
  11. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма; Инфра-М, 2015.
  12. Сетров М.И. Основы функциональной теории организации. Л., 1972.
  13. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М.: Норма, 2002. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты.
  14. Старостин С.А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2.
  15. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
  16. Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980.
  17. Шамаров А.М. Актуальные проблемы современной российской теории права. М., 2015.
  18. Филимонов В.Д. Охранительная функция уголовного права. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2003.
  19. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.