Мудрый Юрист

Отдельные вопросы правоприменения ст. 17.14 "нарушение законодательства об исполнительном производстве" кодекса РФ об административных правонарушениях

Крупинова Татьяна Арсентьевна, магистр Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

Данная статья посвящена изучению отдельных вопросов, возникающих при составлении судебными приставами-исполнителями протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ (неисполнение банком или иной кредитной организацией содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника). Анализируются причины отказа в удовлетворении заявлений судебных приставов-исполнителей о привлечении банков к административной ответственности.

Ключевые слова: исполнительное производство, административная ответственность, судебный пристав, неисполнение требований судебного пристава.

Separate issues of administration of law of Art. 17.14 "Violation of the legislation on enforcement proceedings" of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses

T.A. Krupinova

Krupinova Tatyana A., Magister of the All-Russian State University of Justice (RLA of the Ministry of Justice of the Russian Federation).

The article is devoted to studying of separate issues arising out of creation by judicial bailiff-executors of protocols on administrative offenses provided by part 2 of Art. 17.14 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences (non-execution by the bank or other credit institution of the requirement on money recovery containing in the executive document from the debtor). Causes of refusai to satisfy statements of judicial bailiff-execu-tors on involvement of banks to the administrative responsibility are analyzed.

Key words: enforcement proceedings, administrative responsibility, bailiff, non-execution of requirements of the bailiff.

Задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (ст. 2 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве)).

Обязанность принятия мер по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов возложена на судебных приставов-исполнителей (ст. 12 Закона об исполнительном производстве).

В последнее время отмечается тенденция роста количества исполнительных документов, поступающих на принудительное исполнение в федеральную службу судебных приставов. По статистическим данным ФССП России, в 2012 г. на исполнении находилось 52 млн исполнительных производств. За два года количество исполнительных производств увеличилось на 10 млн и достигло 62 млн <1>. Безусловно указанная динамика не внушает оптимизма.

<1> Официальный сайт ФССП России. Ведомственная статистическая отчетность: http://fssprus.ru/statistics/.

Неисполнение судебных решений негативно влияет на авторитет судебной системы власти, поскольку в таком случае не достигается конечная цель правосудия - защита интересов граждан и реальное возобновление их нарушенных прав, так как без должностного исполнения судебных решений правосудие теряет смысл.

К сожалению, не все должники исполняют требования, содержащиеся в исполнительных документах, в установленный для добровольного исполнения срок. Есть должники, которые не могут исполнить решение суда в силу сложившихся обстоятельств, но есть и те, кто намеренно не исполняет требования исполнительных документов, уклоняясь от погашения задолженности.

В отношении таких должников судебные приставы-исполнители вынуждены применять меры принудительного исполнения. Одной из таких мер является обращение взыскания на денежные средства должника, находящиеся в банке или кредитной организации.

Обращение взыскания на денежные средства должника, находящиеся в банке, происходит путем их перечисления со счетов должника на основании исполнительного документа или постановления судебного пристава-исполнителя без представления в банк или кредитную организацию расчетных документов. Банк или кредитная организация, осуществляющие обслуживание счетов должника, незамедлительно исполняют содержащиеся в исполнительном документе или постановлении судебного пристава-исполнителя требования о взыскании денежных средств, перечисляя их на депозитный счет подразделения судебных приставов, о чем в течение трех дней со дня их исполнения информируют судебного пристава-исполнителя. Если имеющихся на счетах должника денежных средств недостаточно, то банк или кредитная организация перечисляют имеющиеся средства и продолжают дальнейшее исполнение по мере поступления денежных средств на счет или счета должника до исполнения содержащихся в исполнительном документе требований в полном объеме (ст. 70 Закона об исполнительном производстве).

Кроме того, необходимо учитывать, что законные требования судебного пристава-исполнителя обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций и подлежат неукоснительному выполнению на всей территории Российской Федерации; невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя, а также воспрепятствование осуществлению судебным приставом-исполнителем функций по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц влекут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (ст. 6 Закона об исполнительном производстве).

Итак, постановление судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на денежные средства должника никаких новых материально-правовых требований на должника не возлагает, но лишь обязывает банк совершить определенные действия по списанию денежных средств со счета должника. Так как постановление судебного пристава-исполнителя является исполнительным документом (ст. 12 Закона об исполнительном производстве), его неисполнение является основанием для привлечения банков к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ (неисполнение банком или иной кредитной организацией содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника), которая предусматривает ответственность в виде наложения административного штрафа на банк или иную кредитную организацию в размере половины от денежной суммы, подлежащей взысканию с должника, но не более 1 млн руб.

В случае неисполнения в установленный законом срок содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника банком или кредитной организацией, осуществляющими обслуживание счетов должника, при наличии денежных средств на указанных счетах судебный пристав-исполнитель составляет протокол об административном правонарушении в порядке, установленном ст. 28.2 КоАП РФ. Копия протокола вручается представителю банка или иной кредитной организации.

Поскольку дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ, рассматриваются судьями арбитражных судов, то после составления протокола пристав-исполнитель направляет в арбитражный суд по месту нахождения банка или кредитной организации подписанное им и заверенное печатью (штампом) подразделения судебных приставов заявление о привлечении банка или кредитной организации к административной ответственности (ст. 23.1 КоАП РФ).

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ст. 2.1 КоАП РФ).

Мною из картотеки дел, размещенных на сайтах арбитражных судов, было проанализировано 54 дела о привлечении к административной ответственности банка или иной кредитной организации по ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ, рассмотренных судами в период с января 2013 г. по ноябрь 2015 г. Из них только по 12 протоколам арбитражные суды приняли решение о привлечении банка к ответственности с наложением административного штрафа.

Проанализированная судебная практика позволяет сделать вывод о том, что несоблюдение процедуры привлечения к административной ответственности, установленной КоАП РФ, влечет признание того, что такие доказательства являются недопустимыми. Несоблюдение процессуального порядка независимо от того, совершило или нет лицо административное правонарушение, является основанием для отказа арбитражным судом в удовлетворении требований о привлечении банков к административной ответственности.

Так, в решении Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 августа 2015 г. по делу N А56-45649/2015 о привлечении Филиала ПАО ВТБ 24 к ответственности суд указал, что законными представителями юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. Представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Таким образом, при составлении протокола допущены грубые нарушения процессуальных норм, в том числе ст. ст. 25.1, 25.4, 28.2 КоАП РФ, гарантирующих лицу, привлекаемому к административной ответственности, право на защиту его прав и законных интересов, что является безусловным основанием для отказа в удовлетворении заявления о привлечении банка к административной ответственности. Во избежание подобных нарушений при составлении протокола об административной ответственности в отношении филиала банка или иной кредитной организации судебный пристав-исполнитель обязан уведомить руководителя головного юридического лица.

Другой пример несоблюдения правил составления протокола об административном правонарушении и надлежащего извещения законного представителя банка или кредитной организации, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, являлся предметом рассмотрения Арбитражного суда Нижегородской области по делу N А43-26582/2013. В ходе судебного разбирательства было установлено, что при составлении приставом-исполнителем протокола об административном правонарушении присутствовал представитель по общей доверенности. Так как доказательств направления и уведомления о дате, времени, а также о месте составления протокола об административном правонарушении законному представителю в суд не было представлено, 15 января 2014 г. решением в удовлетворении требований судебного пристава-исполнителя отказано.

На совершение аналогичных нарушений порядка привлечения к административной ответственности как оснований для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности указано в решениях Арбитражного суда г. Москвы от 28 апреля 2015 г. по делу N А40-35261/2015 и Арбитражного суда Волгоградской области от 13 октября 2015 г. по делу N А12-37011/2015.

Другой причиной отказа в удовлетворении заявления судебного пристава-исполнителя является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности исключает производство по делу об административном правонарушении, и данный факт является безусловным основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя, на что указано в решениях Арбитражного суда г. Москвы от 18 марта 2013 г. по делу N А40-11140/2013, от 12 марта 2013 г. по делу N А40-165512/12, Арбитражного суда Нижегородской области от 30 сентября 2013 г. по делу N А43-15137/2013. При возбуждении подобных административных дел судебным приставам-исполнителям следует учитывать, что срок давности привлечения к административной ответственности составляет три месяца со дня совершения административного правонарушения, при этом датой совершения является момент, когда банк должен был исполнить постановление судебного пристава-исполнителя, и у него была для этого реальная возможность (ст. 4.5 КоАП РФ).

Также судебные приставы-исполнители при возбуждении дел по ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ не всегда выполняют требования закона о всестороннем, полном и объективном выяснении обстоятельств каждого дела, а при описании деяний, подпадающих под признаки состава данного правонарушения, в протоколе не указывают конкретные обстоятельства, доказательства и нормы закона, свидетельствующие о виновности банка или кредитной организации в неисполнении требований исполнительного документа.

Так, при возбуждении ряда административных дел судебными приставами-исполнителями было проигнорировано правовое положение должника, в частности организаций, признанных банкротами. В данном случае основания для привлечения банка к административной ответственности отсутствуют, поскольку счет является специальным банковским счетом должника, предназначенным только для удовлетворения требований кредиторов за счет денежных средств, вырученных от реализации предмета залога, режим которого предусмотрен ст. 138 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Этот Закон наделил правом распоряжения денежными средствами по такому счету только конкурсного управляющего (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 сентября 2014 г. по делу N А40-11795/14-84-102, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 3 июля 2015 г. по делу N А12-17672/2015, решение Арбитражного суда Республики Чувашия от 23 августа 2013 г. по делу N А79-4431/2013).

Принимая во внимание вышеперечисленные нарушения порядка привлечения банков и иных кредитных организаций к административной ответственности, а также анализируя судебную практику по делам данной категории, можно сделать вывод о том, что основной причиной отказов, выносимых арбитражными судами, является слабое знание судебными приставами-исполнителями административного законодательства, норм АПК РФ и руководящих разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам, возникающим в правоприменительной практике. В связи с этим необходимо повышать профессиональную подготовку судебных приставов-исполнителей по данному направлению.

Также необходимо обратить внимание на то, что отсутствие процессуальных нарушений при подготовке материалов дела не означает, что банк или кредитная организация будут привлечены к административной ответственности из-за имеющихся противоречий в толковании арбитражными судами одних и тех же положений закона.

Так, Арбитражный суд Томской области в своем решении от 8 мая 2014 г. по делу N А67-132/2014 делает вывод о том, что постановление судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на денежные средства не является исполнительным документом и, следовательно, должно исполняться банком при одновременном предоставлении постановления и исполнительного документа.

Аналогичная правовая позиция изложена в решениях Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 21 января 2013 г. по делу N А61-3554/12, Арбитражного суда Калининградской области от 10 марта 2015 г. по делу N А21-10480/2014, Арбитражного суда Свердловской области от 24 мая 2013 г. по делу N А60-10871/2013, Арбитражного суда Республики Татарстан от 11 августа 2015 г. по делу N А65-11750/2015, Арбитражного суда г. Москвы от 26 марта 2013 г. по делу N А40-4030/2013.

С данной позицией не согласны суды апелляционной инстанции: Восьмой арбитражный апелляционный суд (Постановление от 19 июля 2012 г. по делу N А81-532/2012), Девятый арбитражный апелляционный суд (Постановление от 13 июня 2012 г. по делу N А40-21103/12-2-104), Седьмой арбитражный апелляционный суд (Постановление от 11 июля 2014 г. по делу N А67-132/2014). В частности, последний указал: "Исходя из системного толкования положений статей 12, 30, 47, 70 Закона об исполнительном производстве постановление судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на денежные средства должника выносится в процессе исполнительного производства, возбужденного на основании исполнительного документа. В этой связи оно носит производный (вторичный) характер, поскольку принимается в процессе принудительного исполнения актов судов и иных органов на основании выданных ими исполнительных документов. <...>

Следуя логике суда первой инстанции, часть 2 статьи 17.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за неисполнение банком или иной кредитной организацией содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника, каковым в рассматриваемом случае является подлинник исполнительного листа.

Вместе с тем исходя из диспозиции части 2 статьи 17.14 КоАП РФ неисполнение постановления судебного пристава об обращении взыскания на денежные средства должника, находящиеся на его счете, трансформируя содержащееся в исполнительном документе требование о взыскании денежных средств с должника, в силу указанной нормы, образует событие и объективную сторону вменяемого правонарушения и в том случае, когда подлинный исполнительный лист, на основании которого возбуждено исполнительное производство, не предъявляется в банк, поскольку хоть и опосредованно, но такие действия/бездействие банка являются неисполнением со стороны банка содержащегося в исполнительном документе требования о взыскании денежных средств с должника.

Суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить, что в случае наличия расчетных счетов в нескольких кредитных учреждениях направление в адрес банка постановления судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на денежные средства должника в порядке погашения задолженности по исполнительному листу совместно с подлинным исполнительным документом вообще не представляется возможным, что, однако, не означает необязательность для банка такого постановления судебного пристава-исполнителя.

Постановление судебного пристава-исполнителя является надлежащим и достаточным основанием перечисления денежных средств, имеющихся на счете должника. Банк не уполномочен законом на выяснение обоснованности указанных в постановлении судебного пристава-исполнителя обстоятельств и представление интересов клиента в правоотношениях клиента с государственными органами, в том числе органами принудительного исполнения судебных актов".

Стоит отметить, что в настоящий момент ведется активная работа по межведомственному взаимодействию ФССП России и банков, когда документы направляются с помощью систем электронного документооборота. В таком случае предоставление исполнительных документов в банк просто невозможно, поэтому различные подходы арбитражных судов в толковании одних и тех же положений закона вызывают настороженность.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что в связи с немногочисленной практикой возбуждения судебными приставами-исполнителями административных дел по ч. 2 ст. 17.14 КоАП РФ, а также с допускаемыми ими процессуальными нарушениями требуется повышение уровня профессиональной подготовки приставов по данному направлению.

Следует также отметить, что из-за применения различного толкования в арбитражных судах Закона об исполнительном производстве в части ст. 12 о том, является ли постановление об обращении взыскания на денежные средства исполнительным документом, представляется необходимым внести соответствующие изменения в законодательство.