Мудрый Юрист

К вопросу о состоянии противодействия незаконной миграции

Маматов Максим Владимирович, заведующий отделом проблем участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Маслов Игорь Александрович, старший научный сотрудник отдела проблем участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье представлен комплексный анализ деятельности уполномоченных органов, участвующих в противодействии незаконной миграции. На основе изучения материалов практики, статистических данных, результатов анкетного опроса обоснованы основные направления совершенствования соответствующей работы.

Ключевые слова: незаконная миграция, суд, прокурор, правонарушения.

Revisiting the Status of Illegal Migration Control

M.V. Mamatov, I.A. Maslov

Mamatov Maksim V., Head of the Department of Prosecutor Participation in Civil, Arbitration and Administrative Procedure of the Research Institute of the Academy of Prosecutor General's Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences.

Maslov Igor A., Senior Research Scientist of the Department of Prosecutor Participation in Civil, Arbitration and Administrative Procedure of the Research Institute of the Academy of Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The article presents a comprehensive analysis of the activities of the competent authorities involved in combating illegal migration. On the basis of studying of materials of practice, statistical data, results of a questionnaire survey substantiates the main directions of improving the work.

Key words: illegal migration, the court, the Prosecutor, the offence.

Незаконная миграция - явление комплексное, которое сопровождает многие социально-экономические процессы, оказывает на них определенное влияние, в том числе порождая и продуцируя правонарушения. Уполномоченные органы в пределах своей компетенции активно участвуют в противодействии незаконной миграции, стараясь оперативно реагировать на каждый соответствующий факт, но по известным причинам сталкиваясь только со своей частью "пазла". Между тем только панорамный подход позволяет увидеть реальные масштабы проблемы, понять основные точки ее роста и после чего на основании результатов предметного научного анализа дать оценку современному законодательству в разрезе реальных потребностей правоприменительной практики.

В соответствии с подп. "ж" п. 5 Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена 13.06.2012 Президентом Российской Федерации) незаконная миграция - перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности. В этой связи следует обратить внимание на положения ст. 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", согласно которой "иностранный гражданин или лицо без гражданства, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, либо утратившие такие документы и не обратившиеся с соответствующим заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации, а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации, являются незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Между тем к субъектам незаконной миграции помимо иностранцев следует отнести и российских граждан и юридических лиц, заинтересованность которых во многом также питает эти процессы (работодатели, наймодатели жилья, коррупционеры и др.).

Все эти лица несут административную ответственность за совершенные правонарушения, в том числе в сфере миграции. Причем согласно ст. 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях (ч. 1), а вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на российской территории правонарушение, решается в соответствии с нормами международного права (ч. 3) <1>.

<1> См. подробнее: Суслова Г.Н., Амельчакова В.Н. Применение норм миграционного законодательства к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим режим пребывания (проживания) в Российской Федерации // Миграционное право. 2016. N 2. С. 11 - 14; Потапенкова И.В. Актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях, субъектами которых являются иностранные граждане и лица без гражданства // Миграционное право. 2016. N 2. С. 19 - 21; и др.

По данным Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России), в 2015 г. в Россию въехали 17 083 849 иностранных граждан, что на 6,1% меньше показателей 2014 г., ставшего рекордным по посещаемости иностранцами Российской Федерации на протяжении последних 5 лет (во многом из-за мигрантов, которые были вынуждены покинуть территорию Украины в связи с эскалацией насилия в ее юго-восточных регионах).

Непосредственно в 2015 г. по фактам выявленных уполномоченным миграционным органом нарушений составлено 2 225 017 протоколов о привлечении иностранцев к административной ответственности, наложено административных штрафов на сумму более 8,7 млрд рублей, выдворено и депортировано 117 493 лица, а также реализованы и другие меры, связанные с привлечением иностранцев к ответственности, например, направлено 490 893 представления о закрытии въезда иностранным гражданам и лицам без гражданства <2>.

<2> Сведения о миграционной ситуации в Российской Федерации / Главное Управление по вопросам миграции МВД России. URL: https://guvm.mvd.ru/about/activity/stats/Statistics/Statisticheskie_svedenija_po_migracionno.

Между тем существенные изменения интенсивности потока иностранцев в Российскую Федерацию порой не коррелируются с динамикой показателей работы уполномоченного органа миграционного контроля по выявлению правонарушений и привлечению иностранцев к административной ответственности (см. табл. 1). Отсутствие таких закономерностей может быть связано не только с улучшением работы по фильтрации миграционных потоков на контуре внешних границ Российской Федерации, качеством самого мигранта, но и с тем, что активность упраздненной с 01.06.2016 Федеральной миграционной службы <3> в пресечении соответствующих правонарушений была весьма далека от реального масштаба проблем в миграционной сфере, в том числе по причине значительных объемов незаконной миграции, скрытой от внимания. К настоящему времени острота проблемы незаконной миграции все еще сохраняется, но заметно некоторое улучшение ситуации - как следствие поступательного развития законодательства (например, ужесточение уголовной и административной ответственности в конце 2013 г.), совершенствования системы государственного контроля в сфере миграции, большего внимания к вопросам национальной безопасности из-за актуализации новых внешних вызовов и угроз, а также снижения миграционной привлекательности Российской Федерации в условиях мирового финансово-экономического кризиса.

<3> В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" ранее действовавшая Федеральная миграционная служба упразднена, а ее функции и полномочия переданы с 01.06.2016 МВД России.

Таблица 1

Сведения о миграционной ситуации в Российской Федерации, по данным МВД России за 2011 - 2015 гг.

Въехало иностранных граждан

Привлечено к административной ответственности (составлено протоколов)

Наложено административных штрафов (тыс. руб.)

Направление представлений о закрытии въезда иностранным гражданам и лицам без гражданства

Выдворено и депортировано

Направлено

Закрыт въезд

2011 г.

13 831 860

2 470 586

5 921 831,0

64 933

нет данных

28 585

2012 г.

15 870 340

2 520 732

6 142 339,2

88 748

73 816

35 115

2013 г.

17 785 910

2 530 443

6 449 665,5

459 337

456 434

82 413

2014 г.

18 201 509

2 324 912

9 168 527,3

644 918

682 893

139 034

2015 г.

17 083 849

2 225 017

8 753 081,0

490 893

481 404

117 493

Неблагополучное состояние законности в рассматриваемой сфере подтверждают и статистические данные прокуратуры, согласно которым в целом по России за последние 10 лет частота нарушений миграционного законодательства увеличилась почти в 2,9 раза - с 18 172 в 2006 г. до 53 459 в 2015 г., причем пик нарушений пришелся на 2013 г. (60 878) <4>. Такие изменения во многом соответствуют общеотраслевой тенденции (например, количество нарушений во всей сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина увеличилось за это время в 2,6 раза), однако специфика в том, что интенсивность выявления нарушений законов в сфере миграции за этот период имела крайне неравномерную динамику (см. рисунок) как следствие эпизодического внимания прокуроров к данной проблематике ввиду ее недооценки. Однако неоднократные случаи дестабилизации правопорядка на почве эскалации межнациональных конфликтов, имевшие место в 2013 г. (в г. Пугачеве Саратовской области, на Матвеевском рынке и в районе Бирюлево Западное г. Москвы, г. Арзамасе Нижегородской области), отчетливо показали, что национальная безопасность Российской Федерации не может быть обеспечена без эффективного, скоординированного противодействия нарушениям в миграционной сфере, в котором прокуратуре принадлежит значимая роль.

<4> Выборочные данные из формы П "Отчет о работе прокурора" за 2006 - 2010 гг. и из формы ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" за 2011 - 2015 гг. (поскольку в 2006 и 2007 гг. форма П еще не предусматривала строку "О миграции", сведения за это время получены путем суммирования показателей по строке N 19 "О гражданстве и свободе выбора места жительства" и строке N 24 "О правах беженцев и вынужденных переселенцев").

Рисунок. Динамика выявленных органами прокуратуры нарушений законов в сфере миграции в 2006 - 2015 гг.

В 2015 г. нарушения в сфере миграции выявлены территориальными органами прокуратуры в Центральном (35,0%), Приволжском (16,1%), Сибирском (11,1%) и Южном (10,3%) <5> федеральных округах. Почти 53,7% таких нарушений пришлось в совокупности на следующие 14 регионов, лидирующих в этом показателе вследствие, как правило, своего географического положения либо привлекательного для мигрантов уровня финансово-экономического развития: Московская область (7 905), г. Москва (3 266), Ростовская область (2 291), Краснодарский край (2 245), Нижегородская область (2 015), г. Санкт-Петербург (1 806), Самарская область (1 269), Приморский край (1 183), Воронежская область (1 179), Республика Башкортостан (1 160), Красноярский край (1 153), Иркутская область (1 130), Ставропольский край (1 100), Республика Крым (1 015).

<5> Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2016 N 375 "О Южном федеральном округе" Южный федеральный округ и Крымский федеральный округ преобразованы в Южный федеральный округ, однако сведения за 2015 г. приводятся по состоянию на 01.01.2016.

Коэффициент деликтности (количество выявленных прокурорами нарушений законов на 100 тыс. населения) применительно к сфере миграции в 2015 г. составил 36,55. Его общероссийский уровень превышен в Центральном (47,98), Крымском (45,97), Дальневосточном (44,84) и Южном (39,45) федеральных округах, а в разрезе субъектов Российской Федерации максимальные значения локализуются в Ставропольском крае (237,12), Московской области (109,32), Ямало-Ненецком автономном округе (91,30), Сахалинской области (82,93), Смоленской области (82,82), Калужской области (77,69).

Необходимо отметить, что нарушения в сфере миграции весьма разнообразны и в определенной мере их характер отображают принимаемые прокурорами меры реагирования. Например, в 2015 г. прокурорами принесено 2 570 протестов, направлено 4 652 исковых заявления в суд (суд общей юрисдикции или арбитражный суд), внесено 5 423 представления, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 5 876 лиц, предостережено 398 лиц о недопустимости нарушения закона. Кроме того, по постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора привлечено 9 076 лиц к административной ответственности, а органами предварительного расследования возбуждено 2 057 уголовных дел по материалам, направленным прокурорами в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Результаты специального анкетного опроса <6> показывают, что прокуроры считают наиболее распространенными нарушения иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в Российской Федерации (этот вариант ответа в качестве значимого указали 92,6% респондентов), а также нарушения, связанные с незаконным осуществлением этими лицами трудовой деятельности в Российской Федерации (89,1%), с незаконным привлечением (нарушением правил привлечения) их к трудовой деятельности (74,8%), с несоблюдением работодателями трудовых прав мигрантов (31,7%), требований законодательства об административной ответственности (17,2%) и с неисполнением или ненадлежащим исполнением наказания в виде административного выдворения иностранцев за пределы Российской Федерации (15,1%). Причем основные причины этого прокуроры связывают с распространенностью правового нигилизма (84,9%), недостатками работы уполномоченных органов контроля в сфере миграции (68,7%), несовершенством правового регулирования (56,5%), неэффективностью работы организаций, оказывающих различные услуги в этой сфере (56,9%), недостаточностью мер прокурорского надзора (15,1%).

<6> Опрос проводился в 2016 г. В нем приняли участие 476 слушателей факультета повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Разумеется, вышеприведенные статистические данные МВД России и органов прокуратуры характеризуют состояние работы в целом в сфере миграционных отношений, где незаконная миграция является лишь одним из составных элементов, количественный эквивалент которого не обособлен в общей массе. Между тем более точное определение масштабов правонарушений, связанных с незаконной миграцией, является обязательным условием реализации эффективной государственной политики и оценки состояния современной правовой инфраструктуры в этой сфере, а также основой правильного выбора приоритетных направлений и применения адекватных средств противодействия рассматриваемому негативному явлению.

Составить более приближенное представление позволяет КоАП РФ, который содержит ряд статей, непосредственно ориентированных на противодействие незаконной миграции (на наш взгляд, это ст. ст. 18.1 - 18.20, 19.27, ч. 3 ст. 20.25), часть из которых направлена на противодействие конкретным проявлениям незаконной миграции, а другие - на ликвидацию причин и условий, ей способствующих.

Точечными сведениями применительно к данным статьям в настоящее время располагает лишь судебная статистика, на основе которой возможно приблизиться к пониманию реального количества правонарушений, связанных с незаконной миграцией.

За 2006 - 2015 годы объем судебной нагрузки по такой категории дел увеличился на 85% (с 146 595 до 271 839). Однако если в 2006 г. процент лиц, подвергнутых наказанию, составлял около 89%, то в 2015 г. - уже 91%, что в том числе стало следствием повышения качества работы органов административной юрисдикции. Необходимо отметить, что с 2013 г. наблюдается рост количества рассмотренных судами дел данной категории, поскольку в целом проблеме незаконной миграции стало уделяться больше внимания наряду с усовершенствованием конструкций многих составов административных правонарушений, предусмотренных главой 18 КоАП РФ <7>.

<7> См., например: Федеральный закон от 21.12.2013 N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Административный штраф является наиболее распространенным видом наказания, назначаемым судами за правонарушения, связанные с незаконной миграцией, - в 2015 г. штраф назначен в 232 760 случаях на общую сумму более 2,6 млрд рублей. Но если в 2006 г. лицами, привлеченными к административной ответственности, было уплачено 51% штрафов (от общей их суммы), то в 2015 г. - лишь 14%. Приходится констатировать, что рост размеров штрафов без работы над культурой исполнения наказаний не позволяет улучшить состояние законности в сфере незаконной миграции (см. табл. 2).

Таблица 2

Сведения о судебной практике привлечения к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями главы 18 КоАП РФ, в 2006 - 2015 гг.

Всего рассмотрено дел (по числу лиц)

Всего лиц, подвергнутых наказанию

Назначено наказание в виде штрафа

Сумма наложенных штрафов

Сумма взысканных штрафов (уплаченных добровольно и взысканных принудительно за отчетный период)

Назначено наказание в виде выдворения (как основное и дополнительное наказание)

2006 г.

146 595

129 970

127 755

196 665 166

100 342 300

2 132

2007 г.

58 089

50 020

48 532

181 793 415

56 354 212

30 095

2008 г.

52 239

44 939

40 375

251 475 360

60 675 750

23 739

2009 г.

73 632

65 752

56 695

354 839 096

71 925 943

39 017

2010 г.

81 926

72 833

60 452

520 541 133

88 755 690

77 224

2011 г.

83 980

76 012

61 492

895 072 433

130 965 147

40 114

2012 г.

86 566

77 674

65 785

1 078 912 200

142 943 623

44 563

2013 г.

201 392

184 607

170 660

2 078 347 515

256 169 795

135 778

2014 г.

284 198

258 023

243 203

2 612 207 740

376 676 814

195 994

2015 г.

271 839

246 811

232 760

2 310 479 461

302 119 495

174 942

Примечание: Сведения по ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ включены в общую статистику по главе 18 КоАП РФ с 2007 г.

По данным судебной статистики, за рассматриваемый 10-летний период более чем в 82 раза увеличилась частота применения административного выдворения в качестве основного и дополнительного наказания, что свидетельствует о востребованности указанной меры, позволяющей удалять с территории Российской Федерации лиц, склонных к противоправным действиям.

Разумеется, обязательным условием реального противодействия незаконной миграции является привлечение при наличии оснований к административной ответственности за каждый выявленный факт противоправных действий и фактическая реализация принципа неотвратимости наказания.

Необходимо отметить, что в 2015 г. в органах Федеральной службы судебных приставов <8> находилось на исполнении 42 557 исполнительных производств по вопросам административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации (в 2013 г. - 39 442; в 2014 г. - 45 465), по которым принудительному выдворению подлежало 42 555 лиц (36 822; 45 029). Фактически выдворено в 2015 г. 35 575 лиц (33 292; 38 814), или 84% (90%; 86%), для чего из федерального бюджета на приобретение проездных документов затрачено более 412 млн рублей (соответственно, ранее - почти 481 млн рублей и почти 543 млн рублей). Таким образом, в среднем только транспортные затраты на выдворение одного мигранта в 2015 г. обошлись государству почти в 11,6 тыс. рублей, в 2014 г. - 14,0 тыс., а в 2013 г. - 14,4 тыс.

<8> Выборочные данные из формы N 1-1 "Основные показатели работы судебных приставов-исполнителей ФССП России" за 2013 - 2015 гг. (утв. Приказом ФССП России от 07.11.2014 N 636).

Таким образом, результаты проведенного исследования показывают:

  1. В настоящее время в Российской Федерации масштабы правонарушений, связанных с незаконной миграцией, являются значительными и, к сожалению, имеют потенциал роста. Активизация деятельности уполномоченных органов власти влияет в определенной степени на состояние законности в этой сфере, позволяя купировать усугубление ситуации на фоне развития неблагоприятных последствий, что, впрочем, не исключает необходимости в целом совершенствования работы на данном направлении.
  2. Поскольку данные статистической отчетности не фиксируют позитивных изменений в состоянии законности, полагаем, назрела необходимость перехода на качественно новый уровень противодействия незаконной миграции, что невозможно без устранения имеющихся недостатков и упущений в организации работы уполномоченных органов власти при осуществлении контрольных мероприятий, реализации полномочий по административному преследованию правонарушителей, межведомственного взаимодействия, включая вопросы информационного обмена и др. Поиск эффективных мер противодействия соответствующим негативным явлениям должен выстраиваться на основе объективной оценки ситуации с учетом возможностей всех звеньев системы государственной миграционной политики - законодательных органов власти, уполномоченных органов административной юрисдикции, региональных и местных властей, институтов гражданского общества и населения в целом.

Внедрение новых технологий учета мигрантов и совершаемых ими правонарушений, оптимизация документооборота между различными ведомствами при обеспечении авторизованного доступа компетентных органов к имеющимся базам данных, координация усилий по противодействию незаконной миграции, наряду с всесторонней научной проработкой ключевых направлений работы, позволят перейти в этой связи к более слаженным целенаправленным действиям.

  1. Разумеется, современные реалии социально-экономической жизни и государственной политики не позволяют определить с высокой точностью основной вектор развития ситуации в сфере миграционных отношений на среднесрочную и длительную перспективу. Поэтому при совершенствовании законодательства необходимо соблюдать разумный прогностический подход, что невозможно без опоры на результаты систематического мониторинга и научного анализа положительного опыта и возникающих проблем противодействия незаконной миграции.

Литература

  1. Законность: состояние и тенденции в 2010 - 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: Науч. докл. / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015.
  2. Настольная книга прокурора: Практ. пособие: В 2-х т. / Под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2016.
  3. Потапенкова И.В. Актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях, субъектами которых являются иностранные граждане и лица без гражданства // Миграционное право. 2016. N 2. С. 19 - 21.
  4. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2015 год: Информ.-аналит. зап. / Под общ. ред. О.С. Капинус. М., 2016.
  5. Суслова Г.Н., Амельчакова В.Н. Применение норм миграционного законодательства к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушившим режим пребывания (проживания) в Российской Федерации // Миграционное право. 2016. N 2. С. 11 - 14.