Мудрый Юрист

Проблемы теории правового статуса общественных объединений

Ищенко Станислав Андреевич - доктор юридических и доктор педагогических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Волжского университета им. Татищева В.Н.

Федеральный закон "Об общественных объединениях" приводит следующее определение: "Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения" <*>.

<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Повышение роли общественных объединений в России в последние годы представляет собой объективную закономерность. Эта закономерность опирается на статью 30 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что "каждый имеет право на объединение..." <*>.

<*> Конституция Российской Федерации. 1993. Ст. 30.

Общественные объединения - это специальный вид добровольных организаций. Следовательно, можно утверждать, что на них распространяются те характерные черты, которые присущи только общественным организациям.

Специфическим характером общественных объединений является то, что они создаются для выполнения определенной деятельности, в процессе которой реализуются их права.

Американские исследователи, развивая мысль по этому вопросу, приходят к мнению, что объединения граждан, цели которых лежат за пределами организации, называются инструментальными, в отличие от тех организаций, цели которых ограничиваются рамками организации, - они называются экспрессивными <*>. С приведенной классификацией можно как соглашаться, так и не соглашаться. Это вопрос дискуссии.

<*> См.: С. Уэйн Гордон и Николас Бобчук. Типология добровольных ассоциаций. American Sociological Review. 1954. N 2. Vol. 24.

Такое рассмотрение проблемы общественных объединений вполне правомерно, поскольку с ней тесно связан вопрос о правотворческой деятельности общественных объединений и о выполнении ими функций некоторых государственных органов. Это формы, в которых общественные объединения осуществляют свое участие в политической жизни и общества в целом.

В то же время необходимо заметить, что общественных объединений имеется достаточно большое количество, они разнообразны и различаются по целям, задачам, по содержанию деятельности, по формам и т.д. Статья 7 ФЗ "Об общественных объединениях" определяет пять организационно-правовых форм, это: общественные организации, общественные движения, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности. В этой связи представляется, что понятие "общественное движение" как единое целое не имеет членства массового общественного движения (например, в спортивном движении). Однако спортивные федерации по видам спорта объединяются по интересам и организуют членство, где платят годовые взносы на основании своих уставов. Следовательно, отсюда вытекает, что понятие "движение" идентично понятиям "учреждения", "орган общественной самодеятельности" и т.п. В данном случае можно поддержать мнение профессора А.Б. Агапова по этому вопросу, который заостряет внимание на том, что "все они преследуют социально-политические цели, а поскольку они объединяют различных физических лиц, к ним также применимо понятие "массовость", предусмотренное для общественного движения" <*>.

<*> Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 61.

Деятельность отдельных общественных объединений регламентируется законами, действующими в определенных сферах. Например, в Законе Российской Федерации от 24 ноября 1995 года "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <*>, где одна из глав посвящена общественным объединениям инвалидов.

<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

Исследуя далее Закон об общественных объединениях, можно заметить, что он включает в эту систему без достаточных оснований Гражданский кодекс РФ, поскольку кодекс есть акт особого рода, как правильно подметили авторы учебника "Административное право РФ" <*>. Он действительно содержит достаточное количество "принципиальных положений" относительно общественных объединений как субъектов гражданского права, но в общем, это не специальный закон о таких объединениях.

<*> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. М.: Зерцало, 1997. С. 222 - 223.

Несмотря на то что Гражданский кодекс РФ не разделяет два понятия: "общественные организации" и "общественные объединения" <*>, можно с уверенностью сказать, что эти два общественных объединения близки в текстах. Так, например, ст. 117 ГК РФ дает следующее определение: "Общественными и религиозными организациями признаются добровольные объединения граждан, в установленном законом порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей".

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательский Дом ИНФРА-М, 1997.

<*> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юринформцентр, 1995. Ст. 117.

Авторы же упомянутого учебника "Административное право Российской Федерации" на с. 223, в зависимости от организационно-правовых форм, приводят понятие общественной организации в следующей редакции: "Общественная организация - основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан". Однако нужно заметить, что, соглашаясь с Ц.А. Ямпольской в том, что "понятие общественной организации представляется более узким, чем понятие добровольного объединения граждан" <*>, в то же время в международном сообществе под общественными организациями понимаются не всевозможные добровольные объединения негосударственного характера, а определенные массовые ассоциации.

<*> Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. М.: Наука, 1972. С. 22 - 23.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель не дает четких разъяснений понятий "общественное объединение" и "общественные организации", а значит, эти понятия тождественны и их деятельность в РФ регулируется Законом об общественных объединениях.

Действие этого Закона распространяется на все общественные объединения, создаваемые по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).

Теоретический вопрос о существующих отличиях организационно-правовых форм массовых движений, с одной стороны, и общественных объединений - с другой, мало разработаны. И на практике не всегда можно провести четкую границу между ними, где общественная организация (объединение), а где массовые движения. Ц.А. Ямпольская правильно подчеркивает мысль о том, что различия между массовым движением и общественной организацией проявляется достаточно рельефно, если посмотреть на то и на другое сквозь призму права <*>.

<*> См.: Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 36 - 40.

Что касается международных неправительственных организаций, Г.П. Тункин справедливо указывает, что "они не являются органами, выражающими волю государств", поэтому их мнения и резолюции не охватываются процессом нормообразования <*>. В то же время нужно заметить, что общественные объединения в международном движении хотя и обладают статусом неправительственных организаций, вместе с тем воздействуют на позицию того или иного государства и непосредственно регулируют отношения внутри этих организаций (объединений).

<*> Курс международного права: В 7 т. Т. 1. М., 1989. С. 218 - 219.

Таким образом, рассматривая общественные объединения, можно сделать вывод, что они могут создаваться в конкретных организационно-правовых формах.

Государство не вмешивается в деятельность общественных объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ <*>. В этом проявляется правовая специфика их статуса.

<*> См., например: Указ Президента РФ от 22 ноября 1993 года: "О протекционистской политике РФ в области физической культуры и спорта" / Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 48. Ст. 4646.

Общественные объединения не обладают государственно-властными полномочиями, но наделены некоторыми правами и обязанностями и поэтому могут быть участниками разнообразных административных правоотношений. Они имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством; представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов, а также других участников (граждан); выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения в орган государственной власти.

Конституция Российской Федерации закрепляет признанное международным сообществом право на свободу объединений, содержит общие нормы об общественных объединениях (организациях). Тем самым статус общественных объединений получает конституционное регулирование <*>. "Наличие юридических норм об общественных объединениях в Конституции РФ означает их выделение в качестве конституционного института. Вместе с тем в связи со спецификой конституции как основного закона в ней нет и не может быть какой-либо детализации правового статуса общественных объединений; Конституция регулирует только его существенные стороны, оставляя иные элементы в сфере регулирования обычного законодательства" <**>.

<*> См.: Конституция, законы, подзаконный акт. М., 1994. С. 23 - 43; Комментарий к Конституции РФ. М., 1994. Ст. IX - XX; Конституция РФ. Комментарий / Под общ. ред. Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. М., 1994. С. 3 - 54.
<**> Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: Монография. 1-е изд. М.: Инженер, ин-кварто, 1995. С. 36 - 37.

Специфика административно-правового регулирования общественных отношений различных объединений раскрывается при анализе правовых норм. Соблюдение их "гарантируется различного рода с организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто ее не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная ответственность) <*>.

<*> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1997. С. 47.

В настоящее время нормы, регулирующие те или иные аспекты организации и деятельности общественных объединений, содержатся в большом количестве в ведомственных нормативных актах. Это объясняется тем, что деятельность государства и общественных объединений обеспечивается не одним, а целой системой государственных и общественных органов.