Минимизация коррупционных рисков в бюджетной сфере

Гладких Виктор Иванович, заведующий кафедрой уголовного права и процесса Государственного университета управления, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Сухаренко Александр Николаевич, директор Центра изучения новых вызовов и угроз национальной безопасности Российской Федерации.

Снижение масштабов коррупции в финансово-бюджетной сфере остается одним из приоритетных направлений руководства страны. По данным Счетной палаты РФ, ежегодные расходы федерального бюджета на капитальное строительство превышают 1 трлн рублей. Именно в этой сфере наиболее высок риск возникновения коррупционных проявлений. В целях их своевременного выявления и предупреждения Правительством РФ были изданы правовые акты, направленные на минимизацию коррупционных рисков при реализации крупных инфраструктурных проектов с государственным участием.

Ключевые слова: коррупция, риски, закупки, бюджет, нарушение, закон.

MINIMIZATION OF CORRUPTION RISKS IN THE PUBLIC SECTOR

V.I. Gladkikh, A.N. Sukharenko

Gladkikh Viktor I., Head of the Department of Criminal Law and Procedure of the State University of Management, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.

Sukharenko Aleksandr N., Director of the Center for Studies of New Challenges and Threats to the National Security of the Russian Federation.

Reducing corruption in the fiscal sphere remains one of the priorities of the government. According to the Russian Audit Chamber, the annual expenditures of the federal budget for capital construction exceeds 1 trillion rubles. This is where the highest risk of corruption. In order to timely detect and prevent the Russian Government were published legal acts, aimed at minimizing the risk of corruption in the implementation of major infrastructure projects with state participation.

Key words: corruption, risks, procurement, budget, violation, the law.

Состояние коррупции в финансово-бюджетной сфере

Выполнение государством предусмотренных законодательством функций и задач требует соответствующих ресурсов. Мобилизация этих ресурсов и их распределение связаны с возникновением финансовых отношений между государством и бюджетополучателями. Характер этих взаимоотношений определяется проводимой государством финансово-бюджетной политикой. Таким образом, финансово-бюджетная политика - это совокупность правовых норм, действий и мероприятий, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления в области финансовых отношений.

В условиях бюджетного дефицита и общей стагнации экономики защита бюджетных средств от противоправных действий является приоритетной задачей контролирующих и правоохранительных органов. Несмотря на принимаемые ими меры, статистика демонстрирует неуклонный рост числа финансовых правонарушений. По итогам 2015 года аудиторы Счетной палаты (СП) РФ выявили 3,4 тыс. нарушений бюджетного законодательства <1> (в 2014 г. - 2,5 тыс.) на общую сумму 516,5 млрд (524,5 млрд) руб. Наибольший удельный вес в объеме выявленных нарушений приходится на формирование и исполнение федерального бюджета - 152,8 млрд руб. (29,6%), осуществление государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц - 126,1 млрд (24,4%), ведение бухучета, составление и представление финансовой отчетности - 78,2 млрд (15,1%). Объем нецелевого использования средств составил 3,7 млрд руб., а неэффективного - 81,2 млрд. Однако далеко не все выявленные нарушения содержат признаки состава преступления. По материалам проверок СП РФ было возбуждено 44 (в 2014 г. - 24) уголовных дела. Если ранжировать их по главным распорядителям бюджетных средств и подведомственным им учреждениям, то наибольшее количество приходится на систему Спецстроя, Росрезерва, Федеральной таможенной службы и Минстроя России - 21 <2>.

Процедура ценообразования, создания и утверждения сметных нормативов, используемая Минстроем, приводит к увеличению сметной стоимости строительства и расходов федерального бюджета, а также содержит коррупционные риски. Утвержденная в 2012 году Госстроем России без каких-либо законодательных оснований классификация сметных нормативов предусматривает возможность использования индивидуальных нормативов для отдельных объектов или даже целых отраслей. Сейчас действуют более 150 подобных нормативов, увеличивающих стоимость строительства на 20 - 45%. Такие нормативы применяются госзаказчиками и крупными компаниями с государственным участием (Росатом, ФСК ЕЭС и РЖД), а также при реализации отдельных проектов (Приморский океанариум и космодром "Восточный"). Общий объем проектов, рассчитанных по завышенным нормативам, составляет 206 млрд руб. К этим выводам пришли в СП РФ после проверки Минстроя, ФАУ "Главгосэкспертиза России" и "Федеральный центр ценообразования в строительстве", которые осуществляют ценообразование, сметное нормирование и оценку сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств федерального бюджета <3>.

По мнению экспертов открытого правительства, почва для коррупционных схем создается уже на стадии принятия стратегического решения о реализации проекта, поскольку на этом этапе учитывается в первую очередь его стратегическая значимость, а обсуждение стоимости, источников финансирования и выбора исполнителей происходит позже. На этой стадии возможно принятие положительного решения о ненужном или неэффективном объекте под влиянием заинтересованных лиц, отмечается в экспертном заключении. В силу отсутствия персональной ответственности за расчет экономической эффективности проекта отсутствуют и механизмы контроля соотношения стоимости и качества реализации проекта.

Коррупционные риски, возникающие на этапе бизнес-планирования, связаны с тем, что при реализации крупных инфраструктурных проектов этот процесс носит формальный характер: под давлением политических факторов вопросы экономической эффективности отходят на второй план. Если бизнес-планирование и происходит, то заложенные на этом этапе параметры не являются обязательными к исполнению. Более того, на данном этапе возможно намеренное искажение финансовой модели для оправдания неэффективных инвестиций: завышение капитальных расходов, прогнозных доходов, выбор неоптимальной структуры финансирования. В результате этого формируются предпосылки для вывода активов на этапе проектирования. Здесь могут возникнуть такие коррупционные риски, как привлечение в качестве исполнителя работ подведомственных организаций, использование "компаний-прокладок", завышение сметной стоимости проекта, сокрытие факторов, усложняющих реализацию проекта.

Наиболее масштабная реализация коррупционных схем происходит на стадии строительства объектов. Во время возведения инфраструктуры возможно назначение подрядчиком компании с плохой деловой репутацией, выполнение непрофильных для данного подрядчика работ, завышение стоимости работ и прямое хищение денежных средств <4>.

Противодействие коррупции при реализации крупных проектов

Указом Президента от 11.04.2014 N 226 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" <5> предусматривался мониторинг реализации крупных проектов с государственным участием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния. Во исполнение Указа распоряжением Правительства РФ от 18.03.2016 N 449-р <6> был утвержден Перечень крупных проектов с государственным участием в целях проведения мониторинга их реализации для минимизации возможных коррупционных проявлений и рисков этих проектов. Данный Перечень был подготовлен Минэкономразвития в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.11.2015 N 1199 "О мониторинге реализации крупных проектов с государственным участием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния" <7>.

Постановлением N 1199 были утверждены Правила, определяющие порядок мониторинга реализации крупных проектов и критерии интегральной оценки возможных коррупционных рисков в ходе их реализации. В соответствии с ними крупным признается проект, одновременно соответствующий нескольким критериям:

• реализуется в рамках указа Президента России, федеральной целевой программы, федеральной адресной инвестиционной программы;
• финансируется полностью или частично (в объеме не менее 5% сметной стоимости) за счет средств федерального бюджета и (или) Фонда национального благосостояния;
• его сметная стоимость составляет 8 млрд руб. и более;
• фактически выполненный и профинансированный заказчиками (застройщиками) объем работ в рамках его реализации на 01.01.2014 составляет не более 50% сметной стоимости.

К крупным Минэкономразвития отнесло 73 проекта по строительству и реконструкции объектов транспортной и коммунальной инфраструктуры, энергетики, здравоохранения и спорта: строительство скоростной автодороги Москва - Санкт-Петербург на участке км 58 - км 684 (6, 7 и 8-й этапы), модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей, строительство научно-клинического нейрохирургического комплекса ФГБУ "Северо-Западный федеральный медицинский исследовательский центр имени В.А. Алмазова" Минздрава РФ, транспортного перехода через Керченский пролив, сооружение электросетевого энергомоста РФ - полуостров Крым, реконструкция и развитие аэропорта аэропортового комплекса "Толмачево" (г. Новосибирск), строительство аэропортового комплекса "Южный" (г. Ростов-на-Дону), строительство двух атомных ледоколов, реактора МБИР и т.д.

Главные распорядители средств федерального бюджета, ответственные за реализацию крупных проектов, должны ежеквартально, не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в Минэкономразвития отчет о мониторинге их реализации. Он формируется нарастающим итогом с начала года, по состоянию на 1 апреля, 1 июля, 1 октября текущего года и на 1 января года, следующего за отчетным. Отчет должен содержать информацию о кассовых расходах, дебиторской и кредиторской задолженности по контрактам (договорам) в рамках реализации проекта; об итогах публичного ценового и технологического аудита проектов, если его проведение предусмотрено законодательством РФ, и т.д. Кроме этого главные распорядители должны представлять в министерство и Центробанк информацию об осуществлении банковского сопровождения контрактов в рамках реализации крупных проектов. В свою очередь, Минэкономразвития будет формировать сводный доклад и ежеквартально, не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять его в Счетную палату, Правительство и Экспертный совет при Правительстве РФ.

Согласно Постановлению N 1199 в отчете о мониторинге реализации проекта будет рассчитываться интегральная оценка возможных коррупционных проявлений и рисков. Оцениваться будут такие параметры проекта, как отбор исполнителя, заключение контракта с подрядной организацией, реализация инвестиционного проекта и сдача объекта в эксплуатацию. При обнаружении коррупционных рисков главный распорядитель бюджетных средств должен направить предложения по их минимизации и информацию по их устранению.

Постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 N 836 <8> была введена дифференциация показателей, используемых для расчета интегральной оценки возможности коррупционных проявлений и рисков в ходе реализации крупных проектов с государственным участием. Это позволит повысить прозрачность и эффективность использования бюджетных средств, направляемых на реализацию таких проектов. В целях установления корректной степени влияния таких критериев на результат интегральной оценки весовые показатели критериев разделены на четыре группы с присвоением каждому критерию определенного балла оценки: "высокое влияние" - 2 балла, "значительное влияние" - 1,5 балла, "умеренное влияние" - 1 балл, "низкое влияние" - 0,5 балла. Такая дифференциация позволит точнее оценивать степень влияния отдельных критериев, используемых при формировании интегральной оценки, своевременно минимизировать и устранять соответствующие риски.

Противодействие коррупции в сфере госзаказа

Несмотря на реформирование системы правового регулирования госзакупок, данная сфера остается одной из самых коррупционноемких <9>. По подсчетам НП "Национальная ассоциация участников электронной торговли" ("НАУЭТ"), в 2015 году потери государства от закупок по завышенным ценам (без учета инфляции) составили 243,7 млрд руб., а с учетом инфляции - 219,5 млрд (рис. 1 - 2). Для оценки потерь НАУЭТ использовал два ассоциированных показателя: уровень завышения закупочных цен, рассчитываемый как средневзвешенное значение относительных показателей завышения закупочных цен по отношению к соответствующим рыночным ценам для определенной корзины товаров, работ и услуг; доля потерь от закупок, совершенных по завышенным ценам, в совокупном объеме размещенного заказа.

      300                290      287
                278     ----¬    ----¬     275              278,2
               ----¬    ¦///¦    ¦///¦    ----¬    265,5    ----¬
               ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ----¬    ¦///¦    247,3
Млрд  250      ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ----¬
руб.           ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦
               ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦
               ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦
      200      L----    L----    L----    L----    L----    L----    L----
               2009     2010     2011     2012     2013      2014    2015

Рис. 1. Потери госсектора от закупок по завышенным ценам в 2009 - 2015 гг. (без учета уровня инфляции)

      300,00
                        257,49   254,83
               246,84   ----¬    ----¬                      247,01
Млрд  250,00   ----¬    ¦///¦    ¦///¦    244,17   235,74   ----¬
руб.           ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ----¬    ----¬    ¦///¦   219,58
               ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ----¬
               ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦    ¦///¦
      200,00   L----    L----    L----    L----    L----    L----    L----
                2009     2010     2011     2012     2013      2014    2015

Рис. 2. Потери госсектора от закупок по завышенным ценам в 2009 - 2015 гг. (с учетом уровня инфляции)

Наибольший уровень завышения закупочных цен имеет федеральный сегмент - 8,4% (в 2014 году - 9,2%), региональный сегмент - 4,1% (5,4%) и муниципальный - 4,2% (4,5%). Средневзвешенная по объему заказа доля потерь от закупок по завышенным ценам в совокупном объеме государственного и муниципального заказа оценивается в 5,7% (6,8% в федеральном сегменте, 5,8% - региональном, 4,6% - муниципальном) <10>.

В свою очередь, Счетная палата РФ выявила в данной сфере 566 нарушений на общую сумму 126,1 млрд руб. (в 2014 г. - 276 нарушений на 39,6 млрд руб.). На региональном и муниципальном уровнях подобных нарушений было 18 тыс. на 17,5 млрд руб. (в 2014 г. - 2 тыс. на 7,4 млрд руб.). Закупки госкомпаний прошли с нарушением на 620 млн руб., а в регионах - еще на 3,8 млрд руб. Увеличение количества нарушений отмечает и ФАС России - почти на 30% по сравнению с 2014 годом. Другая негативная тенденция - рост объема закупок у единственного поставщика. Причем если на региональном уровне такие закупки составляют 6,4%, муниципальном - 14,3%, то на федеральном - уже 35,2%, а в госкомпаниях - 40,4%. Как правило, такой поставщик маскируется в "прочих" способах закупки, разрешенных госкомпаниям (55,3%). Причем некоторые из них находятся в стадии банкротства или близки к этому <11>.

Не внушает оптимизма и отчет Генеральной прокуратуры России, согласно которому в данной сфере было выявлено 54 тыс. коррупционных правонарушений (+14% к 2014 г.) и 6,5 тыс. незаконных правовых актов. По материалам прокурорских проверок было возбуждено 730 уголовных дел <12>.

Сегодня система государственных закупок корректируется постоянно, при этом учитывается весь спектр факторов, определяющих развитие отечественной экономики и финансово-бюджетной системы. Так, 13 июля 2015 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон N 227-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <13>, запрещающий осуществлять госзакупки у компаний, зарегистрированных в офшорных зонах.

В июне 2016 года Правительство России внесло в Госдуму законопроект, направленный на предотвращение коррупции при проведении госзакупок, повышение уровня конкуренции и эффективности расходования бюджетных средств. Законопроект расширяет единые требования к участникам закупок и устанавливает ряд новых обязательных требований. В частности, у участника должна отсутствовать судимость за незаконное участие в предпринимательской деятельности, взяточничество или посредничество во взяточничестве. Им также не сможет стать тот, кто привлекался к административной ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, или гражданин, к которому применялось наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги <14>.

Спустя месяц Генеральный прокурор России Ю. Чайка издал приказ, утверждающий план борьбы с откатами и коррупцией в госзаказе. В выполнении приказа должны участвовать также отвечающее за контрактную систему Минэкономразвития, курирующая закупки ФАС, Минфин, а также ФСБ, Следственный комитет и МВД. Сроки его выполнения - второе полугодие 2016 г. - 2017 г. Основная часть плана содержит предложения по изменению действующего законодательства: ввести уголовную ответственность за нарушения при госзакупках, раскрытие субподрядчиков в крупных заказах, ограничение срока участия сотрудника в закупочной комиссии, запрет на передачу одному субподрядчику более 30% работ по госзаказу, запрет на аффилированность заказчика не только с подрядчиком, но и со всей цепочкой субподрядчиков, введение ответственности заказчика за бездействие в проведении претензионной работы в отношении подрядчика, нарушающего условия исполнения взятых на себя обязательств по госконтракту. Практическая часть предусматривает совместные проверки и расследования закупок для обороны и правоохранительной деятельности, а также для "иных государственных и муниципальных нужд" <15>.

Расходы в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд должны быть прозрачны и обоснованны. Как показывает практика, контролировать их можно с помощью процедуры обязательного общественного обсуждения крупных закупок <16>: не менее 20 дней закупочная документация должна быть открыта для замечаний в специальном разделе сайта www.zakupki.gov.ru, и на каждое замечание должен быть дан ответ. После этого заказчик должен организовать еще и очные слушания, на которые в первую очередь приглашаются те, кто оставил свои замечания на сайте. В итоге заказчик либо корректирует закупку, либо отменяет ее. По данным Минэкономразвития России, в 2015 году обязательное общественное обсуждение было проведено в отношении 337 закупок общей стоимостью более 1 трлн руб., а за первое полугодие 2016 года - 219 закупок на сумму свыше 671 млрд руб. В основном это были работы по капитальному строительству. В результате в прошлом году были отменены 12 закупок на 28,1 млрд руб. Основные причины отмены: решение самого заказчика или вышестоящих госорганов, а также внесение изменений в извещения о закупках. В 22 случаях заказчики внесли изменения в планы-графики закупок. Для сравнения: в 2014 году обсуждалось 409 контрактов общей стоимостью более 3,2 трлн руб., по итогам обсуждений которых отменили 21 закупку на сумму свыше 55,7 млрд руб. <17>.

Постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 N 835 <18> были утверждены новые Правила проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд исключительно в случае закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд руб. путем использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Исключение предусмотрено для закупок с применением закрытых способов определения поставщиков, в рамках гособоронзаказа и запроса котировок для оказания гуманитарной помощи или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В обсуждении могут принимать участие любые юридические и физические лица. Обсуждение будет проводиться в соответствующем разделе официального сайта единой информационной системы в сфере закупок и должно закончиться за три дня до даты выбора поставщика или исполнителя услуги. При этом по результатам обсуждения возможно изменение плана закупок или их полная отмена. Правила начнут действовать с 1 января 2017 года.

Литература

1. Гладких В., Старовойтов В. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы // Российская юстиция. 2013. N 9. С. 47 - 50.
2. Куликов В. Не путай карманы // Российская газета. 2016. 1 августа.
3. Мереминская Е. Нарушений на госзакупках больше, а поставщиков меньше // Ведомости. 2016. 31 марта.
4. Милюкова Я. Поговорим о закупках // РБК-Daily. 25.04.2016; Зубков И. Поспорим на миллиард // Российская газета. 2016. 28 августа.
5. Состояние законности и правопорядка в РФ в 2015 году. М.: Генеральная прокуратура РФ, 2016.
6. Сухаренко А. Федеральная контрактная система - залог прозрачности госзакупок // Юридический мир. 2013. N 8. С. 16 - 20.
7. Узбекова А. В Госдуму внесен законопроект о пресечении коррупции при госзакупках // Российская газета. 2016. 7 июня.
8. URL: http://www.finmarket.ru/news/4281888.
9. URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/20674.
10. URL: http://open.gov.ru/events/5513650/.
11. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/38316.
12. URL: http://economy.gov.ru/minec/press/news/2016032111.
13. URL: http://government.ru/media/files/Lt2A5FGpmdveciQySIcLexDx6FrI01as.pdf.
14. URL: http://government.ru/media/files/mWGB8Ui6dtH9kirXWwyQYKRe20maEqN9.pdf.
15. URL: http://nrpz.ru/raiting_2015.html (дата обращения: 17.09.2016). Рос. газета. 15.07.2015.
16. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201608260028.