Мудрый Юрист

Конституция Российской Федерации как фундамент формирования системы источников административного права

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Вятского государственного университета, кандидат юридических наук.

Эта статья посвящена анализу содержания конституционных норм, детерминирующих развитие различных источников административного права: правовой доктрины, законов, актов публичной администрации, договоров и судебных решений. В настоящее время в связи с изменениями в позитивном праве, связанными с закреплением в Конституции России естественно-правовой доктрины, возникает проблема соответствия всего позитивного права естественным правам и свободам человека. Провозглашение России правовым государством и осуществление административной реформы в стране требуют выработки новой концепции административного права. Ввиду закрепления в Конституции России общерегулятивного значения прав и свобод человека в настоящее время господствующими в административно-правовой доктрине являются идеи естественного права, которые раскрывают нам идеалы, направления совершенствования позитивного права. Конституция России является правовой базой для формирования стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации и функционирования публичной администрации, упорядочения обильного массива действующих административно-правовых норм различных уровней. В связи с этим необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие Конституции России. В первую очередь это относится к ст. 2 Конституции России, где указано, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их защита - обязанность государства. Действующие непосредственно права и свободы человека и гражданина определяют содержание и применение законов, деятельность публичной администрации (ст. 18). Данные положения Конституции России представляют собой базу для дальнейшей их регламентации и законодательного оформления. А из этого следует, что не только административное законодательство, но и все акты органов публичной администрации должны соответствовать естественным и неотчуждаемым правам и свободам граждан. Идеи естественного права должны быть основой правосознания законодателей и правоприменителей.

Ключевые слова: Конституция, нормативный правовой акт, источники права, административное право, норма права, принципы права, закон.

THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE BASIS OF SOURCES OF ADMINISTRATIVE LAW

O.N. Ordina

Ordina Olga N., Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law and Legal Support of Public Service of the Vyatka State University, Candidate of Legal Sciences.

This article is devoted to the analysis of the content of constitutional norms, determining the development of various sources of administrative law: the legal doctrine, laws, acts of the public administration, treaties and court decisions. Currently, due to changes in positive law, related to the Constitution of Russia in natural law doctrine, there is a problem of compliance for all positive law of natural human rights and freedoms. Proclamation of the Russia State governed by the rule of law and the implementation of administrative reform in the country requires a new concept of administrative law. Mean constitutionally Russia obseregulativnogo the values of human rights and freedoms, is now dominant in the administrative and legal doctrine are the ideas of natural law, which reveals to us the ideals of directions of improvement of positive law. The Russian Constitution is the legal basis for the formation of a stable legislation on fundamental issues of the Organization and functioning of public administration, streamlining the copious array of legal and administrative norms of different levels.

Key words: Constitution, normative legal act, sources of law, administrative law, rule of law, the law.

Конституция России является центральным актом в системе административного законодательства, указывающим на создание правового государства в России (ст. 1). Провозглашение России правовым государством и осуществление административной реформы в стране требуют выработки новой концепции административного права. Ввиду закрепления в Конституции России общерегулятивного значения прав и свобод человека в настоящее время господствующими в административно-правовой доктрине являются идеи естественного права, которые раскрывают нам идеалы, направления совершенствования позитивного права. Конституция России является правовой базой для формирования стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации и функционирования публичной администрации, упорядочения обильного массива действующих административно-правовых норм различных уровней. В связи с этим необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие Конституции России. В первую очередь это относится к ст. 2 Конституции России, где указано, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их защита - обязанность государства. Действующие непосредственно права и свободы человека и гражданина определяют содержание и применение законов, деятельность публичной администрации (ст. 18). Данные положения Конституции России представляют собой базу для дальнейшей их регламентации и законодательного оформления. А из этого следует, что не только административное законодательство, но и все акты органов публичной администрации должны соответствовать естественным и неотчуждаемым правам и свободам граждан. Идеи естественного права должны быть основой правосознания законодателей и правоприменителей.

Если учесть, что естественным правом называются общечеловеческие представления о справедливости, свободе, неотъемлемости прав человека, которые логически выступают в виде совокупности суждений, то есть доктрины, то оно могло бы выступать источником права, при этом правоприменение должно бы опираться именно на доктрину, а не на писаные нормы. Конституционный Суд не обходится буквальным текстом Конституции России, не ограничивается ее позитивными нормами, а руководствуется также общеправовыми принципами и положениями. А это позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд России как особенный, но все же правоприменительный орган воспринимает в качестве источника права для себя не только Конституцию России, но и то, что мы рассматриваем как правовую доктрину, или, иначе говоря, доктрина является для Конституционного Суда России источником права.

Закрепление в Конституции новой естественно-правовой конструкции предполагает повышение в первую очередь роли федеральных законов как особых источников административного права. Закон должен занимать ключевое положение в системе источников административного права, т.к. его нормы отличаются стабильностью по сравнению с нормами остальных источников права, а его юридическая сила определяет содержание и динамику развития всех остальных источников административного права. Поэтому именно он должен выступать главным регулятором общественных отношений в административно-публичной сфере, быть гарантом прав и свобод человека, устанавливать законные рамки деятельности органов публичной администрации.

В настоящее время актуально решение такой проблемы, как формулирование конституционных требований (стандартов) к закону как источнику административного права в условиях построения правового государства. Решение этой проблемы связано, как уже отмечалось, с утверждением в Конституции России естественно-правовой доктрины, которая рассматривает нормы и законы позитивного права в качестве правовых, если они соответствуют естественным неотъемлемым правам и свободам человека. Правовой характер закона зависит не столько от его юридических свойств, сколько от свойств морально-нравственного характера. Поэтому предстоит решить задачу трансформирования требований естественного права к содержанию правового закона в систему четких формализованных критериев, позволяющих оценивать закон как соответствующий социальным и морально-этическим требованиям.

Конституция России, на наш взгляд, содержит следующие стандарты (критерии) правового характера закона. Во-первых, гуманитарно-правовой стандарт: 1) идея приоритета естественных и неотъемлемых прав и свобод человека; 2) идея формального равенства (свобода, справедливость); 3) идея позитивно-правовой защиты прав и свобод человека. Во-вторых, стандарт объективности, т.е. учет правообразующих источников правового закона. Данный стандарт поможет свести к минимуму субъективный фактор (государственный волюнтаризм), учесть объективно существующие условия и закономерности социально-экономического, политического и духовного развития общества. В-третьих, формально-правовой стандарт, при помощи которого осуществляется формализация естественно-правовых идей. Естественно-правовые идеалы в Конституции России приобрели формально-правовую форму в виде норм-принципов, норм-деклараций, норм-дефиниций (например, принципы законности; соответствия формы права характеру регулируемых общественных отношений; территориального и компетенционного определения пределов правового регулирования и др.). Их следует рассматривать в качестве требований к текущему законодательству для последующего включения их в тексты законов. Нарушение этих норм-принципов является основанием для признания законов неправовыми. В-четвертых, организационно-правовой стандарт, согласно которому правовое регулирование должно осуществляться в соответствии с источником власти - с волей народа и в его интересах.

Таким образом, закрепив естественно-правовую концепцию, Конституция установила правовые стандарты к качеству законов, выполняющие общерегулятивную функцию. Данные стандарты выступают также критериями правового характера административного законодательства.

В правовом государстве органы публичной администрации вправе осуществлять административно-публичную деятельность в соответствии с полномочиями, делегированными им законом. В первую очередь именно Конституция России определяет возможность создания административно-публичных органов и получения ими своих полномочий. Закон является источником, передающим властные полномочия публичной администрации, принятие которого по тому или иному вопросу либо предусмотрено Конституцией России, либо подразумевается. Следует отметить, что институт делегированного законодательства в России недостаточно регламентирован. Но тем не менее на практике встречаются случаи делегирования властных полномочий одними институтом или властью другим. Например, федеральный министр, наделенный законом властными полномочиями, может делегировать часть своих полномочий какому-либо административно-публичному органу. Возникает вопрос о правомерности такого делегирования, а в конечном итоге он выливается в проблему выработки критериев допустимости саморегулирования публичной администрации. Идея правового государства была бы приближена к своей реализации, если бы в Конституции России содержалось прямое указание на необходимость правового регулирования административно-публичной сферы исключительно законом, если иное не предусмотрено Конституцией, и был бы регламентирован институт делегированного законодательства.

В Конституции России присутствуют общие положений об организации, функционировании (в частности, об издании (принятии) административно-правовых актов и заключении административных договоров) и взаимодействии органов публичной администрации, которые предполагается конкретизировать в действующем административном законодательстве. Конституция России не содержит исчерпывающего перечня административно-публичных органов, а лишь закрепляет административно-правовой статус некоторых органов публичной администрации (институты президентства, исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, уполномоченного по правам человека, Счетной палаты, Центрального банка, Совета Безопасности, прокуратуры и других).

Конституция России содержит нормы о Президенте России (главе государства) - высшем администраторе, который наделен определенными административно-властными полномочиями, сочетающими нормотворческие и индивидуализированные права и обязанности. Президент России не является органом исполнительной власти, но имеет широкие полномочия в административно-публичной сфере, в частности, связанные с формированием Правительства России. Он назначает Председателя Правительства и принимает решение о его отставке, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения, а также осуществляет руководство рядом федеральных органов исполнительной власти и полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России и Председатель Совета Безопасности России. Из совокупности этих полномочий вытекает, что Президент России, бесспорно, обладает иерархическим верховенством по отношению ко всем должностным лицам и чиновникам, которых он назначает. А значит, не только обладает надправительственной властью, но и наделен верховной административной властью.

Конституция закрепила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10), определила понятия ее единой системы на федеральном и субъектовом уровнях (ч. 2 ст. 77), структуры федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112), установила состав Правительства России (ч. 2 ст. 110). Правительство России обладает нормотворческими (ст. 115) и индивидуализированными административно-властными полномочиями. В параграфе 3 первой главы был дан анализ законодательных полномочий правительств зарубежных стран как коллективных органов, возникающих на основе конституций, законов и их непосредственных полномочий. Нормативные правовые акты, создаваемые в порядке делегированного законодательства правительствами зарубежных государств, обычно подлежат определенному контролю, например, главы государства, парламента. В России сложилась иная ситуация, где Правительство существенно зависит от Президента, что делает его несамостоятельным, подчиненным главе государства органом. Это соответствует конституционной модели организации исполнительной власти в России и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации". Данный Закон предоставляет высшему органу исполнительной власти широкие полномочия в разных областях жизнедеятельности государства и не ограничивает право главы государства принимать решения в тех же областях административно-публичной сферы. Правительство принимает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента России, т.е. его правотворчество носит подзаконный характер. Принятие "автономных" постановлений и распоряжений Правительством России, независимых от закона или указов Президента, Конституцией не предусматривается. Функции контроля за актами Правительства России выполняет Президент, который обладает правом отмены этих актов (ч. 3 ст. 115). Таким образом, Конституция России закрепляет бицефальность исполнительной власти, т.е. административную двойственность.

На конституционном уровне нормотворчество федеральных органов исполнительной власти не регламентируется. В зарубежных странах иногда министры могут обладать законодательными полномочиями, делегированными конституцией или законами. Типичным случаем считается содержание в законе делегирования законодательных полномочий министру, ответственному за его выполнение. Акты, изданные в порядке делегированного законодательства, подлежат контролю со стороны парламента или главы государства. Конституция России закрепила право органов исполнительной власти субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты (ч. 2, 4 ст. 76). Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат федеральному законодательству, международным договорам или нарушают права и свободы человека и гражданина, до решения этого вопроса судом (ч. 2 ст. 85).

Конституция России рассматривает местное самоуправление (ст. 130 - 133) как особую форму народовластия, составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другим уровнем публичной власти - государственной властью (ст. 3, 11, 12), и, как отмечает С.Г. Соловьев, "определяет идеальные формы организации местного самоуправления" <1>. В качестве самоуправленческих идеалов ученый называет следующие: 1) компетенционная самостоятельность местного самоуправления; 2) финансовая самостоятельность местного самоуправления; 3) организационная самостоятельность органов местного самоуправления <2>. Решения, издаваемые (принимаемые) органами местного самоуправления и местным сообществом непосредственно, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, то есть свойствами правовых норм (ч. 1 ст. 130). Кроме того, государство может передавать в ведение муниципальных образований отдельные государственные полномочия по правотворчеству (ч. 2 ст. 132 Конституции России).

<1> Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 27.
<2> Соловьев С.Г. Там же. С. 28.

Конституция России включила в число источников российского права общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры и установила при этом их приоритет перед федеральными законами (ч. 4 ст. 15). Но она не определила понятие и признаки общепризнанных принципов и норм международного права, не указала на перечень международных актов, в которых они содержатся, оставила открытым также вопрос о правовой природе международного договора. Она не решила проблему соотношения юридической силы международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права, не закрепила их место в иерархии источников права России.

В Конституции России упоминаются общепризнанные принципы и нормы международного права, согласно которым признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17); в соответствии с международными договорами России устанавливается право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения в административно-публичной сфере, обязывают государство привести свое законодательство в соответствие международным стандартам в области прав и свобод человека.

Принятие Конституции России позволило рассматривать административный договор в качестве самостоятельного источника российского права. Органы публичной администрации власти, взаимодействуя друг с другом, должны согласовывать свои действия, сотрудничать и оказывать взаимную поддержку, что возможно при помощи такой формы государственного управления, как административные договоры. В Конституции России указано, что административный договор может использоваться для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 11); может регулировать отношения между органами государственной власти автономных округов и, соответственно, органами государственной власти края, области (ч. 4 ст. 66); может заключаться между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации на предмет передачи друг другу части своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78). В качестве источника права административный договор ранее почти не выделялся, он рассматривался как побочная форма управленческой деятельности. Интерес к нему возрос в настоящее время. Сегодня роль административного нормативного правового договора как источника права в российской правовой доктрине и юридической практике является общепризнанной. Но, несмотря на это, некоторые аспекты в концепции административного нормативного правового договора остаются дискуссионными. К тому же растущий объем административно-правового регулирования требует решения проблемы использования различных способов саморегуляции органов публичной администрации.

В настоящее время отсутствует официальное и нормативное признание судебных актов источниками российского права. С принятием Конституции России (п. "а", "б" ч. 2, ч. 6 ст. 125) и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <3> граждане получили право на обращение в Конституционный Суд России с заявлением о проверке конституционности законов и других нормативных правовых актов. Постановлением Конституционного Суда России от 16 июня 1998 г. N 19-П <4> была высказана позиция, комментирующая смысл ст. 125 Конституции России, согласно которой, если в результате принятия решения Конституционного Суда России неконституционные нормативные акты утрачивают силу, то данное решение, как и решение нормотворческого органа, имеет такую же сферу действия в пространстве, во времени и по кругу лиц (п. 4). Поэтому суды, осуществляющие судебный нормоконтроль, называют "негативным" либо "отрицательным" законодателем <5>. Но вопрос о признании судебных решений источниками права остается открытым.

<3> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 06.08.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.
<4> Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ" от 16 июня 1998 г. N 19-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004.
<5> Гаджиев Г.А., Кононов А.Л. Конституционный Суд - это отрицательный законодатель // Юридический мир. 1998. N 3. С. 27 - 41.

Таким образом, принятие Конституции Российской Федерации создало фундамент для формирования системы источников административного права, основанной на полной и последовательной реализации конституционных принципов и норм. По своему содержанию их обновленная система должна соответствовать смыслу и целям осуществляемых в стране реформ. Внутренняя согласованность норм административного права должна проявляться в органическом единстве с основными конституционными принципами регулирования общественных отношений, в конкретизации конституционных правовых установлений. Это является объективным фактором, формирующим систему источников административного права.

Литература

  1. Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ" от 16 июня 1998 г. N 19-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004.
  2. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 06.08.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.
  3. Гаджиев Г.А., Кононов А.Л. Конституционный Суд - это отрицательный законодатель // Юридический мир. 1998. N 3. С. 27 - 41.
  4. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24 - 29.