Мудрый Юрист

Правовое регулирование предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Яговкина Вита Александровна, доцент кафедры государственного регулирования экономики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, старший консультант Института реформирования общественных финансов, кандидат юридических наук.

Чернышова Наталья Алексеевна, начальник отдела стратегических исследований Института реформирования общественных финансов, кандидат географических наук.

В статье представлена часть результатов научно-исследовательской работы по теме "Систематизация форм федеральной поддержки регионов", выполняемой в рамках госзадания в РАНХиГС при Президенте РФ в 2016 году, содержащая анализ общих подходов и некоторых особенностей регулирования порядка предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Ключевые слова: межбюджетные трансферты, федеральный бюджет, субсидии, дотации, субвенции.

Legal Regulation of Granting Inter-Budgetary Transfers from the Federal Budget

V.A. Yagovkina, N.A. Chernyshova

Yagovkina Vita A., Assistant Professor of the Department of State Regulation of the Economy of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Senior Advisor of the Institute for Public Finance Reform, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

Chernyshova Natalya A., Head of the Department of Strategic Studies of the Institute for Public Finance Reform, Candidate of Geographical Sciences.

The article presents some results of the research on "Systematization of Forms of Federal Support for Regions", carried out under the public assignment in the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration in 2016, which contains an analysis of single approaches and some regulatory aspects when granting and distribution of inter-budgetary transfers from the federal budget.

Key words: inter-budgetary transfers, federal budget, subsidies, grants, subventions.

Необходимым условием эффективности социально-экономического развития государства является обеспечение сбалансированности этого развития, а также согласованность преобразований, проводимых на разных уровнях государственного управления. Применение на федеральном уровне различных форм поддержки регионов, в том числе стимулирующего характера, отличается по своим целям, объемам выделяемых средств, срокам ожидаемых эффектов и проч. Несмотря на неоднократные заявления о необходимости сокращения числа форм поддержки регионов и их "консолидации" до нескольких, видов одних только субсидий, направляемых из федерального бюджета в регионы, в настоящее время насчитывается около 70, а суммарное число наименований видов и подвидов субсидий - около 100.

В соответствии со ст. 21 "Классификация расходов бюджетов" Бюджетного кодекса Российской Федерации <1> группа "межбюджетные трансферты" включает подгруппы: "дотации", "субсидии", "субвенции", "иные межбюджетные трансферты", "межбюджетные трансферты бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации", "межбюджетные трансферты бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования", "межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации", "межбюджетные трансферты бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования". Каждая из указанных подгрупп включает различное количество видов трансфертов, которые могут также включать несколько подвидов. Суммарное число наименований различных подгрупп, видов и подвидов межбюджетных трансфертов в настоящее время достигает 250 единиц, все они находятся в иерархической соподчиненности. Среди них около 100 наименований субсидий, около 50 - субвенций, 6 наименований дотаций, около 90 иных межбюджетных трансфертов. Количество межбюджетных трансфертов наименьшего иерархического уровня несколько меньше. При этом ежегодно вводятся новые виды и подвиды межбюджетных трансфертов, в результате общее количество неповторяемых наименований межбюджетных трансфертов за период 2005 - 2015 гг. составило около 1,5 тысяч. Такая чрезвычайная сложность структуры трансфертов является серьезной проблемой развития межбюджетных отношений, при этом роль межбюджетных трансфертов в формировании объемов и структуры большинства бюджетов субъектов Российской Федерации настолько высока, что можно говорить даже о невозможности проведения регионами самостоятельной инвестиционной политики.

<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823 (Статья подготовлена с использованием СПС "КонсультантПлюс").

Объем межбюджетных трансфертов, по данным Федерального казначейства, составил только в 2015 году более 1,6 трлн руб., в том числе дотации - 651 млрд руб., субсидии - 403 млрд руб., субвенции - 337 млрд руб., иные межбюджетные трансферты - 226 млрд руб., прочие межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам, - 10 млрд руб. <2>.

<2> Официальный сайт Казначейства России // URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet.

Учитывая огромное количество трансфертов, а также весьма значительные объемы средств федерального бюджета, выделяемые регионам и муниципальным образованиям, необходимо систематизировать общие подходы к нормативному правовому регулированию предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета РФ.

Особенности порядка (правил) предоставления и правил (порядка, методики) распределения трансфертов в период 2005 - 2015 гг. регулировались постановлениями Правительства РФ (за единичными исключениями, о чем будет сказано ниже). Однако если в начале этого периода речь шла об актах, посвященных конкретному трансферту, то в процессе перехода к программному бюджету порядок расчета трансфертов, предоставляемых в форме субсидий, стал регламентироваться в приложениях к государственным программам, при этом сами программы утверждаются также постановлениями Правительства РФ (например, Правила предоставления и распределения субсидий на поддержку региональных проектов в сфере информационных технологий в рамках подпрограммы "Информационное государство" государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" утверждены в Приложении 1(1) к госпрограмме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 313) <3>.

<3> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2159.

В некоторых случаях даже при принятии соответствующей государственной программы правила расчета и предоставления субсидий устанавливаются по-прежнему отдельным актом Правительства РФ (например, Постановлением Правительства РФ от 30.12.2014 N 1605 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" в 2015 году) <4>.

<4> СЗ РФ. 2015. N 2. Ст. 508.

Следовательно, вид нормативного правового акта, которым устанавливаются правила расчета и распределения субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам регионов, по сути не изменился (постановления Правительства РФ), тем не менее можно сказать, что нормативное регулирование их предоставления меняется - с течением времени большую часть актов, регулирующих предоставление субсидий, должны представлять акты, которыми утверждаются государственные программы федерального уровня.

Таким образом, в настоящее время, которое в данном случае можно охарактеризовать как переходный период, методика расчета трансфертов в различных формах регулируется одновременно актами Правительства РФ, как самостоятельными, посвященными исключительно конкретному трансферту, так и теми, которыми утверждаются государственные программы (и как часть этих документов утверждаются соответствующие методики расчета и распределения субсидий в рамках программ по принципу "одна программа - одна субсидия"). Примером такого перехода в нормативной регламентации распределения одной и той же субсидии может служить регулирование субсидий на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике, которые рассчитывались до 2014 года каждый год на основании ежегодно принимаемого постановления Правительства РФ (например, Постановлением Правительства РФ от 26.12.2013 N 1252 <5> были утверждены Правила предоставления соответствующих субсидий и их распределение в 2013 году), а с 2014 года - на основании Приложения 6 к государственной программе Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 321 <6>.

<5> СЗ РФ. 2014. N 2. Ст. 87.
<6> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2167.

В подавляющем большинстве случаев правила предоставления и распределения трансфертов описываются в одном акте, но встречаются исключения. Например, Постановлением Правительства РФ от 13.06.2006 N 370 <7> были утверждены Правила предоставления из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов, а методика распределения этих субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации была утверждена Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 135 <8>.

<7> СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2730.
<8> СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 995.

Чаще всего нормативный акт, который определяет правила предоставления и распределения трансфертов, принимается без установления периода, в течение которого он будет действовать, например: Постановление Правительства РФ от 29.04.2006 N 258 "О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты" <9> действует с мая 2006 года до сих пор. Но в некоторых случаях новое постановление Правительства РФ, утверждающее правила предоставления и распределения трансфертов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), принималось ежегодно. Так, субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в 2013 году предоставлялись на основании правил, закрепленных в Постановлении Правительства РФ от 15.12.2012 N 1307 "О предоставлении и распределении в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации" <10>, в 2014 году это делалось на основе Постановления Правительства РФ от 20.12.2013 N 1198 "О предоставлении и распределении в 2014 и 2015 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения" <11>, а в 2015 году действовало Постановление Правительства РФ от 20.12.2014 N 1432 "Об утверждении Правил предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения" <12>.

<9> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2081.
<10> СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7481.
<11> СЗ РФ. 2013. N 52. Ст. 7185.
<12> СЗ РФ. 2015. N 1. Ст. 232.

Однако, помимо постановлений Правительства РФ, федеральный центр использовал в редчайших случаях и иные нормативные акты для закрепления правил расчета и предоставления соответствующих трансфертов, хотя это следует признать исключением. Примером такого отступления от общего порядка регламентации может послужить предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований на обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов, переселению граждан из аварийного жилищного фонда и модернизации систем коммунальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, и за счет средств региональных бюджетов. С 2009 по 2013 год расчет лимитов предоставления финансовой поддержки регионов за счет средств этого фонда для каждого субъекта Российской Федерации осуществлялся самим фондом на основании норм Федерального закона от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <13> (главы 6 - 6.2 в действовавшей на тот момент редакции закона), где регламентировался порядок и условия предоставления таких средств. Этот же Закон устанавливал порядок определения объема долевого финансирования капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда за счет средств региональных и (или) местных бюджетов (ст. 18).

<13> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.

Порядок распределения субсидий и дотаций и, собственно, распределение трансфертов между конкретными получателями обычно устанавливаются разными актами, причем распределение трансфертов регламентируется в подавляющем большинстве случаев актом более слабым с точки зрения юридической силы актов разного уровня - распоряжениями Правительства РФ. Например, правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), включая товарную аквакультуру осетровых видов рыб, описаны в Приложении 5 к госпрограмме "Развитие рыбохозяйственного комплекса", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 314 <14>, а распоряжение Правительства РФ от 03.10.2015 N 1962-р "О распределении субсидий, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с возмещением части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, на развитие аквакультуры (рыбоводство) в рамках подпрограммы "Развитие аквакультуры" государственной программы Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса" <15> закрепляет суммы распределения субсидий в конкретном финансовом году. Примером такого акта в отношении дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов может быть распоряжение Правительства РФ от 15.07.2014 N 1310-р "Об утверждении распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2014 год" <16>.

<14> СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2160.
<15> СЗ РФ. 2015. N 41. Ст. 5700.
<16> СЗ РФ. 2014. N 30. Ст. 4344.

Это правило не всегда распространяется на те случаи, когда целевой трансферт предоставляется одному получателю, чаще всего на проведение конкретного мероприятия. Например, сумма субсидии бюджету Приморского края на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности Приморского края, необходимые для создания особой экономической зоны промышленно-производственного типа в городе Владивостоке, в рамках подпрограммы "Формирование благоприятной инвестиционной среды" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", была зафиксирована непосредственно в Федеральном законе от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <17>, а принимать для этого отдельный акт Правительства РФ, видимо, сочли нецелесообразным. Следует отметить, что порядок расчета сумм таких субсидий устанавливается также постановлениями Правительства РФ. Например, Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1528 "Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета на проведение Северо-Кавказского молодежного форума "Машук" в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" <18> в 2015 году регулировался порядок расчета субсидий на проведение указанного мероприятия.

<17> СЗ РФ. 2014. N 49. Ст. 6893.
<18> СЗ РФ. 2015. N 1. Ст. 309.

Примером дотации, предоставляемой единственному получателю на конкретную цель, чей размер закреплен непосредственно в федеральном законе о бюджете на текущий год и плановый период, может быть дотация на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур, объем которой ежегодно закрепляется в указанном нормативном правовом акте.

Встречаются случаи, когда менялась форма трансфертов, предоставляемых нижестоящим бюджетам на одни и те же цели, например, трансферты на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Первоначально такие трансферты предоставлялись регионам в форме субсидий, однако в 2015 году они приобрели форму иных трансфертов. При этом следует отметить, что новый нормативный акт при изменении формы трансферта принят не был, были внесены изменения, в том числе в части формы трансферта, в имеющееся Постановление Правительства РФ от 10.03.2009 N 207 <19> (окончательная редакция наименования акта - "Об утверждении Правил распределения и предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации").

<19> СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1428.

В условиях сжатия финансовых возможностей федерального бюджета целесообразным представляется проведение работы по систематизации различных направлений финансовой поддержки, осуществляемой разными органами государственной власти, с целью классификации данных форм, выявления дублирования отдельных направлений, в том числе для проведения мер по оптимизации расходов федерального бюджета, особенно с учетом огромного числа нормативных актов, регулирующих предоставление и расчет всех видов трансфертов. Следует также унифицировать подходы к нормативному правовому регулированию предоставления и распределения трансфертов, особенно с учетом того, что нормативные правовые акты, регламентирующие межбюджетные трансферты, не всегда вовремя отменяются, даже когда этот трансферт уже не предоставляется или регулируется иным способом, что усложняет работу практиков. Актуальным также можно признать создание базы данных, включающей сводный перечень межбюджетных трансфертов с указанием нормативных правовых актов, регулирующих их предоставление, характеристик методик расчета, их отраслевой привязки и целевого назначения.

Литература

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
  2. Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.
  3. Федеральный закон от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // СЗ РФ. 2014. N 49. Ст. 6893.
  4. Постановление Правительства РФ от 29.04.2006 N 258 "О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты" // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2081.
  5. Постановление Правительства РФ от 13.06.2006 N 370 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2730.
  6. Постановление Правительства РФ от 14.02.2009 N 135 "Об утверждении методики распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2009. N 8. Ст. 995.
  7. Постановление Правительства РФ от 10.03.2009 N 217 "Об утверждении Правил распределения и предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1428.
  8. Постановление Правительства РФ от 15.12.2012 N 1307 "О предоставлении и распределении в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7481.
  9. Постановление Правительства РФ от 20.12.2013 N 1198 "О предоставлении и распределении в 2014 и 2015 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения" // СЗ РФ. 2013. N 52. Ст. 7185.
  10. Постановление Правительства РФ от 26.12.2013 N 1252 "Об утверждении Правил предоставления в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике и распределения субсидий из федерального бюджета, предоставляемых в 2013 году бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике" // СЗ РФ. 2014. N 2. Ст. 87.
  11. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 313 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" // СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2159.
  12. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 314 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса" // СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2160.
  13. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 321 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики" // СЗ РФ. 2014. N 18. Ст. 2167.
  14. Постановление Правительства РФ от 20.12.2014 N 1432 "Об утверждении Правил предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения" // СЗ РФ. 2015. N 1. Ст. 232.
  15. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1528 "Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета на проведение Северо-Кавказского молодежного форума "Машук" в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" // СЗ РФ. 2015. N 1. Ст. 309.
  16. Постановление Правительства РФ от 30.12.2014 N 1605 "О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства в 2015 году" // СЗ РФ. 2015. N 2. Ст. 508.
  17. Распоряжение Правительства РФ от 15.07.2014 N 1310-р "Об утверждении распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2014 год" // СЗ РФ. 2014. N 30. Ст. 4344.
  18. Распоряжение Правительства РФ от 03.10.2015 N 1962-р "О распределении субсидий, предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с возмещением части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, на развитие аквакультуры (рыбоводство) в рамках подпрограммы "Развитие аквакультуры" государственной программы Российской Федерации "Развитие рыбохозяйственного комплекса" // СЗ РФ. 2015. N 41. Ст. 5700.
  19. Официальный сайт Казначейства России // URL: http://www.roskazna.ru.