Мудрый Юрист

Реадмиссия в системе мер реализации государственной миграционной политики

Ульянова Ю.Е., аспирант Сибирского института - филиала РАНХ и ГС при Президенте РФ, начальник отделения отдела иммиграционного контроля Управления Федеральной миграционной службы России по Новосибирской области, Россия, г. Новосибирск.

Определяются предпосылки возникновения института реадмиссии. Анализируется порядок соблюдения основополагающих прав человека, установленных запретов и ограничений при реализации реадмиссии. Проводится анализ ключевых отличий реадмиссии от мер государственного принуждения, применяемых к иностранным гражданам, нарушающим миграционное законодательство Российской Федерации (депортации и административного выдворения).

Ключевые слова: реадмиссия, возвращение, международное право, незаконное пребывание, иностранный гражданин, лицо без гражданства, запрет на въезд, специальное учреждение, соглашение.

Readmission in the State System of Measures for the Development of Migration Policy

Yu.E. Ulyanova

Ulyanova Yulia E., Graduate Student of the Siberian Institute - Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Under the President of the Russian Federation, Russia, Novosibirsk.

Define the preconditions for the readmission process. Examines the observance of the fundamental human rights set out prohibitions and restrictions when implementing readmission. The analysis of key differences from the readmission measures of the state compulsion applied to foreign nationals who violate immigration legislation of the Russian Federation (deportation and administrative expulsion).

Key words: readmission, return, international law, illegal stay, foreign citizen, person without citizenship, prohibition of entry, special institution, agreement.

Термин "реадмиссия" введен в российское законодательство Федеральным законом от 06.05.2008 N 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Реадмиссия является сходным с депортацией институтом, но при этом обладает существенными особенностями. Главным отличием реадмиссии от иных принудительных процедур, применяемых к иностранцам, является то, что иностранный гражданин (лицо без гражданства), не имеющий законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации либо въехавший с нарушением установленных правил, подлежит высылке в страну, с территории которой он въехал, а не в страну своего гражданства.

Институт реадмиссии представляет собой главным образом категорию международного права, реализуемую посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и, реже, на многосторонней основе. При этом наиболее активно реадмиссия используется в европейских странах, где, как следствие, она получила наиболее полное развитие. В этой связи для определения понятия "реадмиссия" необходимо воспользоваться именно европейскими правовыми источниками.

Соглашение о реадмиссии - это договор, четко излагающий взаимные обязательства договаривающихся сторон, а также организационные и рабочие процедуры для упрощения возврата и транзита лиц, которые не отвечают или перестают отвечать условиям въезда, пребывания или проживания в запрашивающем государстве. Эти понятия основаны на определениях, предложенных в "Зеленой книге о политике Сообщества в отношении возвращения нелегальных мигрантов" от 10.04.2002.

Эти определения указывают на то, что "реадмиссия" и "возвращение" являются не заменяющими друг друга понятиями, а двумя элементами одного процесса, а именно процесса возвращения, в котором, действуя на основе соглашения, одно государство возвращает лицо, а другое государство это лицо принимает.

Одной из предпосылок возникновения института реадмиссии явилось стремление государств организовывать процесс возвращения незаконных мигрантов в государства их гражданства или постоянного (преимущественного) проживания таким образом, чтобы в максимально возможной степени обеспечивать гарантии основополагающих прав человека, закрепленных в общепризнанных международных правовых актах. К числу таких документов следует в первую очередь отнести:

Как правило, большинство прав, перечисленных в указанных международных актах, приводятся и в основных законах различных европейских государств, что делает их обязательными для выполнения. Соответственно, многие положения нашли свое отражение в Конституции РФ.

Такой подход подтвержден в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...". В этой связи для Российской Федерации соблюдение основополагающих прав человека связано не столько с выполнением взятых на себя международных обязательств, сколько с соблюдением требований национального законодательства.

К базовым правам человека, которые обязательны к соблюдению при исполнении соглашений о реадмиссии, следует, в частности, отнести следующие:

Применительно к Российской Федерации одним из ключевых конституционных принципов является закрепленное в Конституции РФ право гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Это право является абсолютным, т.е. оно не может быть ограничено ни при каких условиях. Именно с учетом этого конституционного права осуществляется реализация Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (ратифицировано Федеральным законом от 03.03.2007 N 26-ФЗ) в части приема граждан договаривающихся сторон. Граждане Российской Федерации, являющиеся субъектами реадмиссии, безусловно принимаются российской стороной, если достоверно доказаны их принадлежность к гражданству Российской Федерации и факт незаконного пребывания на территории государства - члена Европейского союза.

При этом каких-либо ограничений прав граждан Российской Федерации, связанных с тем обстоятельством, что они подпадают под реадмиссию, не предусмотрено, и после прибытия в Российскую Федерацию такие лица полностью реализуют все права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Что касается граждан третьих государств и лиц без гражданства, подпадающих под реадмиссию, то ограничение их прав возможно в порядке, установленном ст. 55 Конституции РФ, только на основании федерального закона и лишь в той степени, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Именно поэтому вопросам обеспечения прав человека при реализации международных обязательств Российской Федерации в сфере реадмиссии уделяется самое пристальное внимание. На практике это реализуется посредством детального исполнения института реадмиссии федеральным законодательством, при котором любое возможное ограничение права иностранного гражданина отражено в законодательных актах и издаваемых в их исполнение подзаконных нормативных правовых документах.

Так, в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых применялась процедура реадмиссии, могут в соответствии с федеральным законодательством устанавливаться:

Кроме того, иностранные граждане и лица без гражданства, подпадающие под реадмиссию, подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации, что также представляет собой определенное ограничение права.

Все перечисленные ограничения прав человека исчерпывающим образом урегулированы в нормах соответствующих Федеральных законов от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", от 25.07.1998 N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".

Предметом особого внимания являются специальные учреждения для временного размещения лиц, подпадающих под реадмиссию. Здесь в наибольшей степени ограничиваются права человека, и в первую очередь право на свободу передвижения.

Процедура размещения иностранных граждан в специальном учреждении является составной частью реадмиссионного процесса и реализуется во всех без исключения странах, имеющих взаимные реадмиссионные обязательства. В то же время организация пребывания иностранных граждан в специальных учреждениях, условия содержания и организация деятельности самих учреждений могут значительно различаться.

На законодательном уровне определено, что передачу иностранного гражданина Россией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или прием Россией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством в соответствии с международным договором, осуществляет Федеральная миграционная служба Российской Федерации (ФМС России) или ее территориальный орган на основании решения директора ФМС России или его заместителя.

Предусмотрено, что временное размещение иностранного гражданина, подлежащего передаче либо приему в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющего законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, осуществляется в специальном учреждении ФМС России. При этом правом принимать решение о временном размещении иностранного гражданина в специальном учреждении на срок, не превышающий 48 часов, наделяются директор ФМС России, его заместитель или руководитель территориального органа ФМС России. На более длительный срок иностранный гражданин может быть размещен в названном учреждении только на основании решения суда. Данная норма соответствует ст. 22 Конституции РФ, согласно которой до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. При этом в специальных учреждениях необходимо обеспечивать условия содержания, которые должны соответствовать общепринятым европейским стандартам. На сегодняшний день эти стандарты выше, чем те, которые применяются в Российской Федерации к специальным учреждениям для содержания иных категорий иностранных граждан (подлежащих административному выдворению либо депортации).

В настоящее время порядок и условия пребывания лиц, подлежащих передаче в порядке реадмиссии, в специальных учреждениях ФМС России определен Постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 N 1306 "Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы или ее территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии" (далее - Постановление Правительства РФ N 1306).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 1306:

  1. администрация специальных учреждений предоставляет размещаемым в них лицам, подлежащим передаче в порядке реадмиссии, информацию об их правах и обязанностях, о порядке и условиях пребывания в специальных учреждениях, а в случае необходимости обеспечивает их услугами переводчика;
  2. при размещении в специальных учреждениях лица, подлежащие передаче в порядке реадмиссии, подлежат дактилоскопированию и фотографированию;
  3. при размещении лица, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении медицинским работником специального учреждения проводятся опрос и осмотр данного лица;
  4. на каждое лицо, размещенное в специальном учреждении, сотрудниками специального учреждения заводится личное дело;
  5. лица, подлежащие передаче в порядке реадмиссии, размещаются в специальных учреждениях в комнатах, норма санитарной площади которых составляет не менее 6 кв. м на 1 человека, при установке 2-ярусных кроватей - не менее 4,5 кв. м на 1 человека. Помещение для размещения семьи имеет площадь не менее 15 кв. м. При этом в специальном учреждении раздельно размещаются:

а) лица мужского пола и женского пола;

б) лица, имеющие признаки инфекционного заболевания, которые изолируются в специально оборудованных помещениях (инфекционных изоляторах) до момента их помещения в специализированные медицинские организации, оказывающие медицинскую помощь больным инфекционными заболеваниями в стационарных условиях.

Совместно в отдельном помещении специального учреждения могут содержаться только супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья, родные сестры, дедушка, бабушка, внуки иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии;

  1. иностранные граждане, подлежащие передаче в порядке реадмиссии и размещенные в специальных учреждениях, а также несовершеннолетние иностранные граждане и лица без гражданства, размещенные в специальных учреждениях совместно с родителями или иными совершеннолетними близкими родственниками - иностранными гражданами, подлежащими реадмиссии, обеспечиваются питанием согласно установленным нормам;
  2. материально-бытовое обеспечение лиц, размещенных в специальных учреждениях, осуществляется согласно установленной норме.

Порядок охраны этих учреждений определен Постановлением Правительства РФ от 29.03.2014 N 250 "Об осуществлении охраны специальных учреждений Федеральной миграционной службы или ее территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии".

В целом проблематика реализации реадмиссионных обязательств требует четкого механизма обеспечения прав человека, при этом достаточным условием будет являться соблюдение конституционных требований, которые в полной мере соответствуют общепризнанным международным стандартам в данной сфере.

Так, основаниями для заключения соглашений о реадмиссии являются:

При этом соглашения о реадмиссии должны отвечать следующим целям и задачам:

На сегодняшний день Российской Федерацией заключены и вступили в силу соглашения о реадмиссии с Европейским сообществом, Литовской Республикой, Республикой Узбекистан, Монголией и Королевством Норвегия. Определенные перспективы наметились в российско-индийском реадмиссионном диалоге. Продолжается работа по подготовке соглашений о реадмиссии со Шри-Ланкой, Пакистаном, Ливаном, КНДР и Филиппинами. К сожалению, российские предложения об активизации реадмиссионного диалога не всегда находят отклик в странах Содружества Независимых Государств.

Анализ международных договоров о реадмиссии позволяет выделить следующие цели и задачи их заключения:

Таким образом, в общем, цели соглашений о реадмиссии заключаются в упрощении возвращения лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории государства, в страну происхождения или в страну, через которую они прибыли транзитом; в разрешении проблем, встающих перед государствами в процессе возвращения; в формализации эффективного процесса возвращения и в предотвращении возникновения проблем в этой области.

Представляется, что расширение сотрудничества с зарубежными государствами в области реадмиссии, реализация соответствующих международных договоренностей в национальном законодательстве и внедрение в практику деятельности реадмиссионных инструментов позволят эффективно реализовывать миграционные процессы, внесут вклад в дело укрепления доверия между Российской Федерацией и Европейским сообществом, а также позволят предотвратить негативные тенденции накопления нелегальных мигрантов на территории нашей страны [3, с. 11].

Кроме того, при заключении соглашений о реадмиссии решается еще одна задача. Как известно, в ряде случаев обычные процедуры административного выдворения или депортации могут быть затруднены при несформированности каналов сотрудничества со страной происхождения мигранта, либо отсутствии у него необходимых проездных документов для выезда, либо невозможности установления его личности в силу различных причин, например в случае прибытия на территорию Российской Федерации под другими установочными данными.

В случае же наличия заключенного соглашения о реадмиссии возвращающая страна действует по обязательству, принятому в соответствии с этим соглашением, во временных рамках, определенных для данной процедуры, и с соблюдением всех регламентированных технических аспектов. Исполнение этих обязательств способствует скорейшему и часто более гуманному осуществлению возвращения.

Более того, в случае реадмиссии при передаче иностранных граждан запрашивающая страна не должна в обязательном порядке идентифицировать лицо, подлежащее реадмиссии. Достаточно доказать, что данное лицо прибыло с территории запрашиваемого государства и что его возвращение соответствует предварительным условиям для реадмиссии. Обязанность идентифицировать лицо и выслать его в страну происхождения лежит на запрашиваемом государстве.

По своей правовой природе институт реадмиссии, несмотря на внешнее сходство, не тождественен иным формам принудительного возвращения иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренным федеральным законодательством, - административному выдворению и депортации. Анализ существующей нормативной правовой базы позволяет четко эти различия классифицировать.

Реадмиссия:

  1. не является видом наказания (отличие от административного выдворения);
  2. реализуется на основании международных договоров Российской Федерации с иностранными государствами (административное выдворение и депортация - категории исключительно национального законодательства);
  3. решение принимается во внесудебном порядке ФМС России как центральным компетентным органом (отличие от административного выдворения);
  4. не обусловлена критерием неисполнения иностранным гражданином или лицом без гражданства требования покинуть территорию Российской Федерации (отличие от депортации);
  5. осуществляется в государство, с территории которого иностранный гражданин или лицо без гражданства непосредственно прибыли в Российскую Федерацию (отличие от депортации и административного выдворения);
  6. лица, подпадающие под реадмиссию, содержатся отдельно от лиц, в отношении которых принято решение об административном выдворении или депортации, в специальном учреждении ФМС России;
  7. решение о реадмиссии исполняет территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции посредством доставки иностранного гражданина к месту передачи данному иностранному государству либо до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации (отличие от административного выдворения).

В то же время всем трем формам принудительного возвращения присущ ряд общих черт:

Список литературы

  1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. N 67.
  2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.) (с изм. от 13.05.2004).
  3. Яковлек В. Путь к безвизовым соглашениям // Земляки. 2009. N 2. С. 11.

References

  1. Vseobshhaja deklaracija prav cheloveka (prinjata General'noj Assambleej OON 10.12.1948) // Rossijskaja gazeta. 1995. N 67.
  2. Konvencija o zashhite prav cheloveka i osnovnyh svobod (zakljuchena v Rime 4 nojabrja 1950 g.) (s izm. ot 13.05.2004).
  3. Jakovlek V.A. Put' k bezvizovym soglashenijam // Zemljaki. 2009. N 2. S. 11.