Мудрый Юрист

Совершенствование административно-правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников

Писаревский Евгений Леонидович, доктор юридических наук.

Статья отражает основную цель автора - обратить внимание читателей на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников", который находится в стадии обсуждения среди специалистов сферы туризма и туристической общественности. Рассмотрены причины появления законопроекта, приведены примеры из зарубежного опыта правового регулирования деятельности гидов, показана роль аккредитации и аттестации как инструментов административно-правового регулирования деятельности в указанной сфере.

Ключевые слова: законопроект, экскурсоводы (гиды), гиды-переводчики, инструкторы-проводники, аккредитация и аттестация, разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере аттестации и аккредитации, зарубежная судебная практика.

Improving the Administrative and Legal Regulation of Guides, Escorting Interpreters, and Instructor Guides

E.L. Pisarevsky

Pisarevsky Evgeny L., Doctor of Law.

The article reflects the main purpose of the author - to draw readers' attention to the draft Federal Law "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in order to Improve Legal Regulation of Guides, Escorting Interpreters, and Instructor Guides", which is under discussion among tourism specialists and tourist community. The reasons for appearance of the draft are discussed, foreign practice of legal regulation of guides' activity is introduced, the role of accreditation and certification as an instrument of administrative and legal regulation of the relevant activity is described.

Key words: draft law, guides, escorting interpreters, instructor guides, accreditation and certification, delineation of powers between the authorities of the Russian Federation, public authorities of subject entities of the Russian Federation in the field of certification and accreditation, foreign court practice.

За последние 15 лет законодательство о туризме постоянно меняется с целью защиты прав и интересов туристов, субъектов туристской индустрии, совершенствования государственного и муниципального управления туристической отраслью. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <1> (далее - Закон о туристской деятельности) дополняется и редактируется, так, в этом году проведено разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере туризма и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий для развития туризма в субъектах Российской Федерации, сформулированы права органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для развития туризма, определены особенности реализации туристского продукта турагентом, требования к договору фрахтования и иным договорам, заключаемым в целях организации перевозки туристов, фонд персональной ответственности туроператора, существенные условия договора страхования ответственности туроператора и другие важные вопросы правового регулирования отношений в сфере туризма <2>.

<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
<2> Изменения внесены Федеральным законом от 02.03.2016 N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность" // СЗ РФ. 2016. N 10. Ст. 1323. Основная часть норм Федерального закона вступает в силу с 01.01.2017.

Длительное время на законодательном уровне не решался вопрос о правовом статусе достаточно многочисленной части субъектов туристской индустрии как экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. Напрашивалось решение этой проблемы достаточно давно <3>, и в этом году Министерством культуры Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников" (далее - проект Федерального закона) <4>.

<3> См., напр.: Интернет-интервью с заместителем руководителя Федерального агентства по туризму Российской Федерации Н.О. Шенгелия "Государственная политика в области туристической деятельности: задачи и перспективы" (03.06.2005), также Интернет-интервью с заместителем руководителя Федерального агентства по туризму Е.Л. Писаревским "Правоприменительная практика реализации Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (03.03.2009) [Электронный ресурс] // URL: http://ivo.garant.ru/#/basesearch/аттестациягидов/all:5.
<4> Проект Федерального закона разработан Минкультуры России во исполнение первого абзаца подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации от 17.08.2015 N Пр-1893ГС, пункта 5 поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец от 29.09.2015 N ОГ-П44-6673. [Электронный ресурс] // URL: http://mkrf.ru/ministerstvo/departament/detail.php?ID=1148524&amp;SECTION_ID=19775&amp;sphrase_id=6174792.

Основные проблемы современного состояния рынка услуг экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников (далее по тексту также - гиды и проводники) выражаются в следующем <5>:

<5> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников". [Электронный ресурс] // URL: http://mkrf.ru/ministerstvo/departament/detail.php?ID=1148524&amp;SECTION_ID=19775&amp;sphrase_id=6174792.
<6> См., напр.: Закон Краснодарского края от 25.10.2005 N 938-КЗ "О туристской деятельности в Краснодарском крае"; Закон Республики Северная Осетия - Алания от 24.03.2010 N 16-РЗ "О туристской деятельности в Республике Северная Осетия - Алания"; Закон Архангельской области от 24.03.2014 N 99-6-ОЗ "О туризме и туристской деятельности в Архангельской области"; Постановление Правительства Новгородской области от 28.10.2013 N 318 "О государственной программе Новгородской области "Развитие культуры и туризма Новгородской области на 2014 - 2020 годы", Приказ Министерства курортов и туризма Республики Крым от 29.06.2016 N 95 "Об утверждении технологической схемы предоставления государственной услуги "Аттестация экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников, осуществляющих деятельность на территории Республики Крым". [Электронный ресурс] // URL: http://ivo.garant.ru/#/kind-doclist/2642/Актыоргановвласти:7.

Как известно, в большинстве европейских стран существует аккредитация либо лицензирование экскурсоводов и гидов-переводчиков, также в аттестатах или свидетельствах гидов оговаривается, в каком регионе он имеет право осуществлять профессиональную деятельность <7>. В данном случае речь идет об одном из институтов административного права <8>.

<7> Федеральное агентство по туризму напоминает туроператорам, которые работают на польском направлении, что в соответствии с распоряжением Министра экономики Польши Петра Вожняка от 17.01.2006 иностранным гидам и экскурсоводам, осуществляющим поездки и экскурсии в Польшу, необходимо иметь лицензии на право проведения экскурсий в таких городах, как Гданьск, Гдыня, Катовице, Краков, Люблин, Лодзь, Познань, Щецин, Торунь, Варшава, Вроцлав. В случае отсутствия лицензии у экскурсовода, сопровождающего группу, можно обратиться в местные туристические агентства с целью привлечения городского гида для ведения экскурсии. На основании Закона "О туристических услугах" от 29.08.1997 администрациям воеводских управлений предоставлено право контроля соблюдения порядка проведений экскурсий в вышеперечисленных польских городах. [Электронный ресурс] // URL: http://www.russiatourism.ru/news/1393/?sphrase_id=299154.
<8> См., напр.: Разрешительная система в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. Пар. 4: Аккредитация. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015.

В 1940-х гг. экскурсовод в России определялся как руководитель экскурсии, в музеях - это сотрудники, дающие необходимые пояснения, позже экскурсоводами стали называть работников бюро путешествий и экскурсий в музеях, галереях, таких организациях, как "Спутник" и "Интурист". Так, В.Б. Емельянов в краткой форме сущность экскурсии определял так: "Экскурсия - сумма знаний, в специфической форме сообщаемых группе людей, и определенная система действий по их передаче" <9>.

<9> Емельянов В.Б. Экскурсоведение. М.: Советский спорт, 2007.

Статья 1 Закона о туристской деятельности закрепляет понятия экскурсовода (гида), гида-переводчика и инструктора-проводника:

экскурсовод (гид) - профессионально подготовленное лицо, осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;

гид-переводчик - профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;

инструктор-проводник - профессионально подготовленное лицо, сопровождающее туристов и обеспечивающее их безопасность при прохождении туристских маршрутов.

Современный туризм определяет направление работы гидов, так, выделяют следующие виды экскурсоводов (гидов): гид в отеле, трансферный гид, экскурсионный гид, экскурсоводы узкой специализации (в музеях, на конкретных объектах показа и т.д.) <10>.

<10> URL: http://visasam.ru/emigration/rabota/rabota-v-turizme-za-granicej.html.

Роль гидов и проводников достаточно высока в вопросах повышения качества и конкурентоспособности туристского продукта Российской Федерации на внутреннем и мировом рынках. Так, в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г. сказано, что в настоящее время одной из важнейших проблем остается подготовка экскурсоводов, гидов-переводчиков, инструкторов-проводников. Необходимо для повышения качества туристских услуг совместно с органами исполнительной власти в сфере туризма субъектов Российской Федерации разработать и внедрить систему обеспечения и контроля осведомленности указанных категорий специалистов о специфике туристских ресурсов региона и их допуска к работе <11>.

<11> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.05.2014 N 941-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2014. N 24. Ст. 3105.

Профессия гида регулируется различными способами в разных государствах Европейского союза. Существуют государства, в которых этот вид деятельности не регулируется, в других государствах гидам необходимо иметь определенную квалификацию, но гиды из других государств-участников, которые официально не называются гидами, имеют право работать на их территории. Но есть другие государства, где данная деятельность может осуществляться лишь при условии наличия профессиональной квалификации и прохождения экзаменов, необходимых в данных государствах.

Рассматривая судебную практику применительно к коллизиям профессии гид, Джоз Фосман, доктор, почетный президент Iftta <12>, приводит пример интересного дела - дела Комиссии против Королевства Испании ((Commission v/reign of Spain) c375/92(1994), УСК 923 (цит. в "Европейском туристическом праве" Джакуба-Бедфорда (Jaqub-Bedford. European Travel Law)) <13>.

<12> International Forum of Travel and Tourism Advocates.
<13> Фосман Дж. Гиды: юридические аспекты // Туризм: право и экономика. 2012. N 4. С. 22 - 28.

В этом деле суд постановил, что Испания не смогла выполнить свои обязательства по договору: во-первых, связав возможность осуществления деятельности гида на территории Испании с принадлежностью к испанской национальности; во-вторых, не установив процедуру проверки квалификации гражданина сообщества, который имеет диплом гида или гида-переводчика, выданный в другом государстве-участнике, и сравнив ее с той, которая требуется в Испании; в-третьих, предъявив требование, чтобы предоставление услуг гидов, путешествующих с группой туристов из одного государства-участника, осуществлялось только при наличии лицензии, которая свидетельствует о наличии специальной подготовки, подтвержденной дипломом, в то время как услуги оказывались не в таких местах, как музеи и исторические памятники (где подобные ограничения соответствуют положениям договора, если посещение данных мест разрешено только в сопровождении специализированного профессионального лицензированного гида принимающего государства).

В 1992 г. Европейский суд постановил (дело c-106/91 Rambath (1992) ECR 1-335 (цит. в "Европейском туристическом праве" Джакуба-Бедфорда (Jaqub-Bedford. European Travel Law)) <14>, что в свете специфического характера определенной профессиональной деятельности предъявление специальных требований в целях применения правил ведения данных видов деятельности не всегда противоречит договору.

<14> Там же.

Таким образом, при изучении данных решений Европейского суда справедливости в отношении Испании, Греции, Италии и Франции Джоз Фосман приходит к выводу, что ограничения могут быть наложены в отношении гидов, лицензированных в другом государстве-участнике, только при посещении музеев или исторических памятников в целях сохранения исторического и художественного наследия.

Наличие обязательной аттестации гидов и проводников, а также организаций, аккредитующих инструкторов-проводников, - это начало оформления правового статуса гидов и проводников. Но если аттестация гидов проводится уже в субъектах Российской Федерации, то для аккредитации инструкторов-проводников необходимо провести огромную работу по созданию нескольких центров аттестации в ряде федеральных центров.

Подготовка инструкторов-проводников в идеале должна проводиться из подготовленных спортивных туристов на основе последовательного обучения их знаниям, навыкам и умениям обслуживать туристские группы на спортивных маршрутах <15>.

<15> Положение о системе подготовки кадров в спортивном туризме Российской Федерации (утв. Госкомитетом России по физической культуре, спорту и туризму и Туристско-спортивным союзом России 10 апреля 2001 г. (Редакция с дополнениями и изменениями, утвержденными на съезде ФСТР 14 - 15.12.2013). Официальный сайт Федерации спортивного туризма в России. Режим доступа: http://www.tssr.ru/main/kadry/1579/.

В этом случае многоступенчатая подготовка инструкторов-проводников выглядит следующим образом. Можно выделить несколько категорий (6 - 7), начиная с инструктора-проводника без категории, заканчивая инструктором-проводником международного класса. При этом туристскую подготовку будущий инструктор-проводник может получить в любой школе подготовки участников и руководителей туристских походов соответствующего уровня или сдать экзамены экстерном, получить соответствующие документы, а дополнительную подготовку пройти только в специализированных школах или на семинарах по подготовке инструкторов-проводников. При этом спортивная и инструкторская подготовка в спортивном туризме и альпинизме может быть приравнена к существующей подготовке гидов-проводников.

Административно-правовое регулирование деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников охватывается не только изменениями и дополнениями в профильный закон - Закон о туристской деятельности: в ст. 3 - разграничение полномочий в сфере аттестации и аккредитации данных лиц органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в ст. 4 - условиями осуществления их деятельности; в ст. 19 - установление регионального государственного надзора за деятельностью данных лиц, а также и другими механизмами, предложенными в проекте Федерального закона <16>. Например, предложено внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ряд поправок и изменений <17>.

<16> См. также: Обсуждение проекта Федерального закона на федеральном портале проектов нормативных правовых актов N 02/04/03-16/00046940. [Электронный ресурс] // URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=46940.
<17> Статья 14.51.1. Нарушение требований законодательства в сфере деятельности экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, оказывающих услуги на туристских маршрутах, и инструкторов-проводников, сопровождающих туристов и обеспечивающих их безопасность при прохождении установленных видов туристских маршрутов. Осуществление деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, оказывающих услуги на туристских маршрутах, без получения в установленном порядке аттестата, если такая аттестация в соответствии с федеральным законом обязательна, а равно привлечение к осуществлению деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, оказывающих услуги на туристских маршрутах, без наличия полученного ими в установленном порядке аттестата влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до двадцать пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати до ста тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти до пятисот тысяч рублей.

Обсуждение данного законопроекта является важным для всей российской общественности, не равнодушной к правовому регулированию деятельности гидов и инструкторов.

Литература

  1. Емельянов В.Б. Экскурсоведение. М.: Советский спорт, 2007.
  2. Разрешительная система в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. Пар. 4: Аккредитация. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015.
  3. Фосман Дж. Гиды: юридические аспекты // Туризм: право и экономика. 2012. N 4. С. 22 - 28.