Мудрый Юрист

О некоторых проблемах законотворчества в Российской Федерации

Носов Сергей Иванович, профессор кафедры конституционного права Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации "РАНХиГС", начальник департамента Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы оптимизации законодательного процесса, соотношение права и закона, коллизии законодательства, стабильность закона, совершенствование юридической техники, "наказательная" тенденция в праве, мониторинг законодательства и правоприменительной практики, качество реализации законов.

Ключевые слова: стабильность законодательства, качество закона, коллизии в законодательстве, эффективность правового регулирования.

Several difficulties of lawmaking in the Russian Federation

S.I. Nosov

Nosov Sergey I., Professor of the Department of Constitutional Law of the Institute of Law and National Security of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Head of the Department of Legal Administration of the President of the Russian Federation, Doctor of Law.

Problems of legislative process optimization, law/act relationship, conflict of laws, stability of laws, improvement of legal writing, "penalty" trend in law, monitoring of legislation and law enforcement, quality of law implementation.

Key words: stability of laws, quality of law formation, conflict of laws, efficiency of legal regulation.

Мудрый законодатель начинает не с издания законов,

а с изучения их пригодности для данного общества.

Жан-Жак Руссо

Завершила законодательную деятельность Государственная Дума шестого созыва (декабрь 2011 г. - сентябрь 2016 г.), и результаты этой деятельности позволяют подвести некоторые итоги.

Количество внесенных (с учетом перешедших из других созывов) законопроектов в периоды работы разных созывов Государственной Думы с точки зрения активности субъектов законодательной инициативы в различные периоды (созывы) ее деятельности может быть представлено следующим образом.

II созыв Государственной Думы (янв. 1996 г. - янв. 2000 г.)

III созыв Государственной Думы (янв. 2000 г. - дек. 2003 г.)

IV созыв Государственной Думы (дек. 2003 г. - дек. 2007 г.)

V созыв Государственной Думы (дек. 2007 г. - дек. 2011 г.)

VI созыв Государственной Думы <1> (дек. 2011 г. - сент. 2016 г.)

Президент РФ

196

222

161

250

151

Правительство РФ

769

585

488

797

1030

Совет Федерации

86

92

60

44

Члены Совета Федерации

372

466

352

518

450

Депутаты ГД

1971

3248

2966

2679

2788

Законод. органы субъектов РФ

1009

1936

2478

1915

1435

Верховный Суд РФ

24

42

45

36

25

Высший Арбитражный Суд РФ

11

16

<1> См.: Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы - март, октябрь 2015 г. (данные приведены на октябрь 2015 г.). М., 2015.

Анализ приведенных данных показывает, что наибольшее число законопроектов вносится депутатами Государственной Думы (во II созыве - 1971, в III созыве - 466, в IV созыве - 2966, в V созыве - 2679, в VI созыве - 2974 <2>).

<2> Там же.

Традиционно высокая законодательная активность наблюдалась со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Законодательный "портфель" Государственной Думы VI созыва включает:

<3> Статистика законодательного процесса. URL: www.gosduma.net.

Что скрывается за этими сухими цифрами статистических показателей? Какие проблемы законодательного характера удалось разрешить, а какие еще ждут своего разрешения? Какие тенденции в законодательной деятельности могут быть выявлены? Итоги законодательной деятельности позволяют сделать некоторые выводы.

  1. Законодательство по-прежнему развивается по принципу "Где есть проблема, там должен быть закон". Этого недостатка не удалось избежать в своей деятельности и Государственной Думе VI созыва. Имеющее место отождествление понятий права и законодательства способствовало появлению в обществе завышенных ожиданий от закона. К нему прибегают как к спасительному средству, когда в общественной практике возникают серьезные противоречия, идет борьба, рождаются новые формы общественной жизни. Но упускается из виду то обстоятельство, что далеко не всегда в подобных ситуациях способен помочь закон. Ведь закон - это неординарная, исключительная форма права, которая дает значительный регулятивный эффект при упорядочении массовых отношений, нуждающихся в относительной стабильности и требующих высокой степени надежности и устойчивости человеческого поведения. Но он малоэффективен там, где на первый план выдвигаются задачи дифференциации, а не унификации, где главная задача заключается в том, чтобы сделать поступки людей самостоятельными, целесообразными и результативными, а не только предсказуемыми и ожидаемыми <4>.
<4> Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: Монография. М.: Изд-во МЮИ при Минюсте России, 2005. С. 126 - 127.

Современная практика принятия законов свидетельствует о том, что инициаторы законопроектов стремятся к максимально конкретному урегулированию общественных отношений в той или иной сфере, не сообразуясь с тем, что закон с точки зрения формы является прежде всего актом рамочного, а не конкретного регулирования. Многие из принятых законодательных актов игнорируют данное правило. В свою очередь, это приводит к "загромождению" содержания законов, изданию их не по назначению, что в значительной степени девальвирует такую важную форму права, каковой является закон.

  1. В общем числе принятых законов подавляющее большинство - это изменения и поправки в действующие законы. Наиболее ярким примером внесения многочисленных изменений в действующие законодательные акты являются Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный и Налоговый кодексы. Кодекс об административных правонарушениях по своему объему вырос более чем втрое с момента принятия. По мнению некоторых ученых, "наше законодательство начинает напоминать лоскутное одеяло, где поправки ложатся на поправки" <5>. Принимаемые законы нередко служат лишь "запоздалым оформлением" уже принятых решений, а не средством опережающего воздействия на общественные отношения.
<5> Тихомиров Ю. Проверим правописание. Почему Уголовный кодекс оказался в лохмотьях, а Административный вырос втрое // Российская газета. 2014. 28 октября. С. 9.
  1. Частое внесение изменений в действующие законодательные акты, и прежде всего в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, со всей очевидностью высветило еще одну проблему. Это привело к тому, что во многих сферах (связанных с таможенным регулированием, налоговой системой, дорожным движением) появились новые составы административных правонарушений, предусматривающих весьма высокие штрафы. В этой связи в юридической науке и правоприменительной практике возникла проблема, связанная с тем, что, с одной стороны, законодатель исходя из "благих побуждений" стремится излишне не подвергать правонарушителей уголовным репрессиям, а с другой стороны, правонарушитель, который подвергается административному взысканию, оказывается (вследствие крупных размеров штрафов) менее защищенным перед судом. Это связано с тем, что процессуальная защищенность человека в административном праве меньшая по сравнению с уголовно-процессуальной защищенностью. При этом административно-правовые санкции в виде крупных размеров штрафов в качестве меры административного наказания предусматриваются в КоАП РФ без необходимой дифференциации и при отсутствии возможности применения наказания ниже низшего предела. Речь, безусловно, не идет о том, что следует устанавливать "механический" запрет на введение новых составов административных правонарушений или не проводить работу по "декриминализации" некоторых уголовных составов, переводя их из состава уголовных преступлений в административные проступки. Нет сомнений в том, что эту работу нужно проводить. Вместе с тем необходимо и решение проблемы повышения процессуальной защищенности физических и юридических лиц при привлечении их к административной ответственности с учетом того, что в ряде случаев санкции статей КоАП РФ предусматривают более суровые наказания, чем нормы Уголовного кодекса РФ.
  2. К числу негативных тенденций в законотворческой практике современного периода относят то, что федеральный законодательный процесс занимается преимущественно "латанием дыр", когда относительно редким явлением стала разработка самостоятельных, концептуальных законопроектов, предлагающих новые правовые решения.

Отдельные ученые говорят о кризисе тематики и концепций законопроектов, аргументируя свои доводы тем, что большинство планируемых к рассмотрению проектов - это проекты о внесении изменений в действующие законы и лишь небольшая их часть является тематической, содержащей концептуальное решение проблемы <6>.

<6> Власенко Н.А. О кризисных явлениях в праве // Юридическая техника. 2014. N 8. С. 42.

Представляется, что вопрос о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство вряд ли можно оценивать однозначно только в негативном ключе. Безусловно, многочисленные изменения положений законов зачастую свидетельствуют о редакционных недоработках при их подготовке и принятии, недостатках юридической техники. И такие примеры, увы, не редкость.

Однако если речь об изменении общественных отношений и потребность внесения изменений в законодательство диктуется самой практикой, то вряд ли такие законодательные инициативы следует оценивать как однозначно негативные.

В целом ряде сфер законодательство не является стабильным. Это относится прежде всего к налоговому, бюджетному, социальному законодательству. При этом социальное законодательство является наиболее уязвимым и требует повышенного внимания с точки зрения полноты, урегулированности, устранения противоречащих друг другу актов <7>. В социальной сфере за многие годы накопилось огромное количество нередко противоречащих друг другу правовых актов, которые нуждаются в комплексной систематизации. В этой связи представляются заслуживающими самого пристального внимания предложения о разработке Основ социального законодательства (по примеру Европейской социальной хартии), в которых были бы определены важнейшие принципы и направления развития социального законодательства в государстве. Это обусловлено и необходимостью дальнейшей полной реализации принципа социального государства, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации. Учитывая важность и остроту проблематики, необходимо, придерживаясь принципа равенства, максимально адаптировать социальное законодательство к конкретным, весьма непростым историческим условиям развития страны и регионов.

<7> См.: Выступление Зорькина В.Д. на заседании Государственной Думы 17 декабря 2014 г. по вопросу повестки дня "Об отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году" // Стенограмма заседаний Государственной Думы. Бюллетень N 206(1444). Часть I. 17 декабря 2014 г. С. 30 - 32.
  1. Серьезной проблемой остается нереализованность конституционно закрепленных федеративных начал российского законодательства. Конституция Российской Федерации определяет развитие законодательства на двух уровнях - федеральном и на уровне субъектов Российской Федерации, закрепляя в ст. 72 предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в части второй ст. 76 положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты. Если на начальных этапах после принятия Конституции Российской Федерации значительное внимание на федеральном уровне уделялось децентрализованному регулированию, то в последние годы при принятии федеральных законов, в том числе по предметам совместного ведения, их рамочный характер не обеспечивается и, более того, наметилась отчетливая тенденция усиления централизации правового регулирования в сфере федеративных отношений. Складывается впечатление, что федеральный закон, принятый по предметам совместного ведения, не устанавливает принципы и основы, а "вбирает" в себя все <8>. Имеет место увеличение "доли" участия федерального законодателя в регулировании общественных отношений по предметам совместного ведения и, соответственно, уменьшение участия субъектов Российской Федерации в этих процессах. Это привело к определенным корректировкам регионального законодательства, усилению иерархических связей между институтами публичной власти (например, в сфере избирательного законодательства), установлению "механизмов ответственности" органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за реализацию федеральных законов. Все это дало основание некоторым ученым делать вывод о том, что "региональное законотворчество переживает кризис", а предложенная в середине 1990-х годов конструкция по принятию законов в сфере совместного ведения себя не оправдала и "ударила по основам федерального законотворчества и подзаконного нормотворчества" <9>.
<8> См.: Там же.
<9> Власенко Н.А. Указ. соч. С. 44.

Становится все более очевидным, что процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации требует серьезного совершенствования.

  1. В условиях стремительного развития законодательства еще более важное значение для повышения качества законов и правоприменительной практики приобрел вопрос об организации и проведении мониторинга законотворческой деятельности и правоприменительной практики. С изданием Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" <10> эта работа осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации.
<10> СЗ РФ. 2011. N 21. Ст. 2930.

Системное и целенаправленное проведение этой работы призвано способствовать достижению таких важнейших задач, как снижение коллизионности и пробельности законодательства, повышение его стабильности. Исключительно значимым в современный период в сфере законотворчества представляется переход от поспешно принимаемых законодательных решений к глубокому и системному подходу в подготовке законов на основе стратегического видения проблемы.

Вместе с тем возможности мониторинга продолжают оставаться нереализованными. До настоящего времени не оптимизирован законодательный процесс, остаются проблемные вопросы по экспертно-аналитической оценке законопроектов, не реализован принцип пакетного принятия поправок.

Проблема, которую не удалось разрешить в процессе законотворческой деятельности Государственной Думы VI созыва, - это обеспечение баланса, равномерного развития отраслей законодательства. Как свидетельствуют данные Аналитического управления Государственной Думы, 32% всех федеральных законов, принятых Государственной Думой VI созыва, посвящены вопросам государственного строительства и конституционным правам граждан, 18% - бюджетным, налоговым, финансовым вопросам, 17% - экономическим вопросам, 13% - социальным <11>. Конечно, нет ничего плохого в том, что значительное внимание уделяется вопросам конституционализации законодательства, реализации конституционных принципов и ценностей, однако без надлежащего бюджетного обеспечения принимаемые нормы эффективно применяться не будут. Недостаточным представляется и внимание к социальным вопросам. При этом следует иметь в виду, что структура законодательных инициатив и принимаемых законов в развитых странах иная. Очевидным приоритетом в этой структуре являются вопросы социально-экономической сферы <12>.

<11> См.: Анализ прохождения законопроектов и законов в Государственной Думе VI созыва. Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы по данным АСОЗД на 21.10.2015 // СПС "КонсультантПлюс".
<12> См.: Выступление Хабриевой Т.Я. на заседании Государственной Думы 17 декабря 2014 г. по вопросу повестки дня "Об отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году".
  1. В период VI созыва Государственной Думы, несмотря на обоснованную критику со стороны многих ученых и специалистов качества принимаемых законодательных актов, было принято немало законов, имеющих самостоятельный предмет регулирования, содержащих важные концептуальные подходы к правовому регулирования отношений в целом ряде важнейших сфер. К числу таких Федеральных законов относятся следующие: о парламентском контроле, о стратегическом планировании в Российской Федерации, о меценатской деятельности, о Счетной палате Российской Федерации, об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации, о накопительной пенсии, об основах общественного контроля в Российской Федерации, о стандартизации в Российской Федерации, о промышленной политике в Российской Федерации, о территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации, о государственном оборонном заказе, о войсках национальной гвардии, о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве и Постоянном представителе (представителе, постоянном наблюдателе) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) и многие другие.

Своеобразным этапом судебной реформы, оказавшим значительное влияние на развитие судебной системы, стало объединение Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Закон Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации", Федеральный закон от 5 февраля 2014 г. N 16-ФЗ "О порядке отбора кандидатов в первоначальный состав Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации").

Заметным событием юридической жизни стало принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ), знаменующего собой новый уровень в развитии административной юстиции. Кодекс регламентирует порядок оспаривания нормативных правовых актов, действий (бездействия), решения органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов граждан, законных интересов организаций.

Следует также отметить важность внесения изменений в действующее процессуальное законодательство в части урегулирования применения электронных документов в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве, а также использования электронных документов в качестве доказательства в суде.

Мощным импульсом развития законодательства, несомненно, стали события, происшедшие в марте 2014 г., связанные с вхождением Республики Крым в состав Российской Федерации. В относительно короткие сроки было принято более 120 федеральных конституционных и федеральных законов, направленных на создание благоприятных условий такого вхождения.

Рассмотренные выше некоторые проблемы законодательного процесса позволяют сделать вывод о том, что законотворческая деятельность Государственной Думы очередного VII созыва обещает быть не менее насыщенной и сложной с учетом вызовов и масштабов задач, стоящих перед страной в ближайшие годы.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Власенко Н.А. О кризисных явлениях в праве // Юридическая техника. 2014. N 8. С. 42 - 44.
  2. Выступление Зорькина В.Д. на заседании Государственной Думы 17 декабря 2014 г. по вопросу повестки дня "Об отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году" // Стенограмма заседаний Государственной Думы // Бюллетень N 206(1444). Часть I. 17 декабря 2014 г. С. 30 - 32.
  3. Выступление Хабриевой Т.Я. на заседании Государственной Думы 17 декабря 2014 г. по вопросу повестки дня "Об отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году" // Стенограмма заседаний Государственной Думы // Бюллетень N 206(1444). Часть I. 17 декабря 2014 г. С. 36 - 37.
  4. Мальцев Г.В. Развитие права: к единению с разумом и наукой: Монография. М.: Изд-во МЮИ при Минюсте России, 2005. С. 126 - 127.
  5. Тихомиров Ю. Проверим правописание. Почему Уголовный кодекс оказался в лохмотьях, а Административный вырос втрое // Российская газета. 2014. 28 октября. С. 9.