Мудрый Юрист

Капитальный ремонт многоквартирных домов: пути совершенствования законодательства

Крашенинников Павел Владимирович, председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Бадулина Екатерина Владимировна, главный консультант аппарата Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, кандидат юридических наук.

Авторы продолжают исследование проблемных вопросов системы капитального ремонта многоквартирных домов. В статье анализируются последние изменения законодательства в этой сфере и изучаются некоторые законодательные инициативы, посвященные вопросам капитального ремонта. Авторами отмечаются системные недостатки регулирования капитального ремонта (в том числе по вопросам расчета взносов, очередности проведения ремонта). В статье указывается на отсутствие правового регулирования порядка проведения капитального ремонта при формировании фонда капитального ремонта на специальном счете. На основе проведенного анализа норм действующего законодательства определяются и обосновываются пути дальнейшего совершенствования законодательства в сфере капитального ремонта.

Ключевые слова: жилищный фонд, капитальный ремонт многоквартирных домов, фонд капитального ремонта, региональный оператор, специальный счет, жилищные права, собственник помещения в многоквартирном доме.

Major Repairs of an Apartment House: Ways to Improve Legislation

P.V. Krasheninnikov, E.V. Badulina

Krasheninnikov Pavel V., Chairman of the State Duma Committee on Civil, Criminal, Arbitration and Procedural Legislation, Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

Badulina Ekaterina V., Chief Consultant of the Staff of the State Duma Committee on Civil, Criminal, Arbitration and Procedural Legislation, Candidate of Legal Sciences.

The authors continue to study problematic issues of the system of capital repairs of apartment buildings. The article analyzes the recent changes in legislation in this area and study some legislative initiatives on issues of major repairs. The authors observed systemic overhaul of regulation deficiencies. In particular, the article points to the absence of legal regulation of the order of a major overhaul during the formation of the fund overhaul of the special account. Based on the analysis of the current legislation are defined and justified by the further improvement of legislation in the field of renovation.

Key words: housing, repair of apartment buildings, repair fund, regional operator, a special account, the housing rights of owners of premises in an apartment building.

Как нами указывалось в предыдущих публикациях, посвященных проблемам законодательного регулирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов (далее - капитальный ремонт), правоприменительная практика выявила множество недоработок концепции капитального ремонта, заложенной в Жилищном кодексе Российской Федерации (далее - ЖК РФ) <1>. Вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации норм о капитальном ремонте явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который справедливо указал на необходимость их совершенствования <2>.

<1> См.: Крашенинников П.В., Бадулина Е.В. Проблемы правового регулирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов // Семейное и жилищное право. 2016. N 4. С. 29 - 34, N 5. С. 38 - 41.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2016 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 169, частей 4 и 7 статьи 170 и части 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы" // СПС "КонсультантПлюс".

Периодически в ЖК РФ вносятся отдельные изменения и дополнения по вопросам капитального ремонта. В 2015 г. был определен порядок выбора нового владельца специального счета при ликвидации прежнего (ст. 175 ЖК РФ), уточнен порядок выбора новой кредитной организации (ст. 176 ЖК РФ), установлены специальные правила о наступлении обязанности по уплате взносов для новостроек (ст. 170 ЖК РФ), закреплено, что выбор подрядчика региональным оператором происходит по результатам торгов, проводимых в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 180 ЖК РФ) <3>. В 2016 г. изменился порядок уплаты собственниками пени за просрочку уплаты взносов. С 4 июля 2016 г. пени должны уплачиваться собственниками помещений начиная с 31-го дня просрочки уплаты взноса на капитальный ремонт, а не с 1-го дня просрочки (ст. 155 ЖК РФ) <4>. Эти изменения в целом заслуживают положительной оценки. Вместе с тем, по нашему мнению, к корректировке правил о капитальном ремонте нужно подходить системно.

<3> См.: Федеральный закон от 29 июня 2015 г. N 176-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<4> См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 355-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" // СПС "КонсультантПлюс".

Одной из проблем введенной системы капитального ремонта явился недостаток нормативного регулирования на федеральном уровне, что привело к бессистемной региональной практике. Еще П.И. Седугин обращал внимание, что "жилищные акты субъектов РФ довольно многочисленны, что затрудняет решение конкретных жилищных вопросов, создает на практике большие трудности. Поэтому весьма актуальной является их систематизация" <5>.

<5> См.: Седугин П.И. Избранное. Составитель и научный редактор П.В. Крашенинников. М.: Статут, 2013. С. 8.

Законодатель, по всей видимости, постепенно начинает осознавать необходимость большего федерального регулирования рассматриваемой сферы. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 355-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон N 355-ФЗ) в ЖК РФ введена новая ст. 178.1, которая определяет требования к руководителю регионального оператора <6>. Несмотря на то что установленные требования носят довольно общий характер (отсутствие судимости, невозможность совмещения с деятельностью депутата), следует принимать во внимание, что раньше требований к указанным лицам не было вообще в федеральном законе. Поэтому шаг сделан в правильном направлении. Однако можно пойти и дальше. До сих пор Методические рекомендации Минстроя России определяют, например, структуру органов управления регионального оператора <7>. На наш взгляд, ее можно и нужно определить в законе. Вообще такая распространенная для капитального ремонта форма правового регулирования, как методические рекомендации, не вполне оправданна. Методические рекомендации сами по себе не носят обязательного характера, они могут не учитываться регионами. Кроме того, утверждаются методические рекомендации в "узком кругу" одного ведомства, без широкого обсуждения, что часто приводит к недостаточной проработке регулирующего воздействия тех или иных правил на соответствующие общественные отношения. Полагаем, что ключевые положения капитального ремонта правильнее определять на уровне федерального закона или постановления Правительства РФ. Особенно это актуально для такого остросоциального вопроса, как определение минимального взноса на капитальный ремонт.

<6> СЗ РФ. 2016. N 27 (часть II). Ст. 4288.
<7> См.: Приказ Минстроя России от 28 января 2016 г. N 41/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по созданию специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах и обеспечению их деятельности" // СПС "КонсультантПлюс".

Сегодня дифференциация взносов на капитальный ремонт в зависимости от типа дома и его состояния не является обязательной. Более того, на уровне федерального закона отсутствуют обязательные критерии расчета взносов. Все это приводит к недостаточно обоснованному расчету взносов на капитальный ремонт в регионах, не говоря уже об отсутствии понимания у собственников помещений механизма расчета взносов, что влечет низкую собираемость взносов на капитальный ремонт. Этот вопрос поставлен в законопроекте N 1094733-6 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства" в части уточнения положений о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах", внесенном в Государственную Думу в июне 2016 г. депутатами Государственной Думы С.Е. Нарышкиным и П.В. Крашенинниковым (далее - законопроект об уточнении положений о капитальном ремонте). В законопроекте предлагается передать определение основных условий расчета взносов на уровень Правительства РФ и закрепить на федеральном уровне требование об обязательной дифференциации взносов. При разработке законопроекта была учтена позиция Счетной палаты РФ, согласно которой при низком размере минимального взноса на капитальный ремонт невозможно выполнение всех запланированных в 2015 г. работ <8>. Например, в г. Санкт-Петербурге размер взноса установлен в пределах от 2 до 3,50 руб. По мнению Счетной палаты РФ, стопроцентная собираемость такого взноса обеспечила бы только 7% общей стоимости запланированных работ на 2015 г. <9>. В связи с этим законопроект предлагает определить минимальные и максимальные границы взноса на капитальный ремонт, в рамках которых субъект РФ определяет размер взноса. При расчете соответствующих показателей во внимание должен приниматься объем бюджетной и иной поддержки, предоставляемой на проведение капитального ремонта.

<8> См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 ноября 2015 г. N 1081 "О минимальном размере взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах в Санкт-Петербурге в 2016 году" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> См.: Отчет по итогам экспертно-аналитического мероприятия "Анализ использования бюджетных средств региональными операторами при реализации установленных функций" (на примере отдельных субъектов РФ), подготовленный Счетной палатой РФ по состоянию на март 2016 года // СПС "КонсультантПлюс".

В подтверждение актуальности вопроса расчета взносов спустя месяц после внесения законопроекта об уточнении положений о капитальном ремонте в Государственную Думу был внесен законопроект N 1117575-6 "О внесении изменения в статью 156 Жилищного кодекса Российской Федерации" с практически аналогичной первому идеей. В пояснительной записке к нему указано, что "влияние Правительства РФ на формирование минимального взноса на капитальный ремонт в настоящее время не предусматривается, так как разработанные методические рекомендации не являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ". В этой связи предлагается наделить Правительство РФ полномочием по установлению предельных (максимальных) индексов изменения размера взноса на капитальный ремонт по каждому субъекту РФ. Однако законопроект не решает поставленную в пояснительной записке проблему определения условий расчета взноса на уровне методических рекомендаций. Системных изменений законопроект не предлагает. Исходя из текста законопроекта не ясно, на основании каких критериев будут рассчитываться индексы изменения размера взноса на капитальный ремонт. Кроме того, в проекте речь идет о максимальных пределах. А если установленный субъектом РФ взнос будет слишком мал и не сможет обеспечить проведение капитального ремонта? Представляется, что принятие данного законопроекта в существующем виде только усложнит ситуацию в сфере капитального ремонта.

В региональной практике нет однозначного подхода и к определению критериев очередности проведения капитального ремонта, устанавливаемых в региональной программе капитального ремонта. Очередность проведения ремонта зачастую ставится субъектами РФ в зависимость не столько от состояния дома, сколько от сопутствующих факторов - фактически поступивших платежей собственников (Свердловская область), количества жителей в доме (Белгородская область). В то же время ЖК РФ прямо не предусматривает переноса срока капитального ремонта, установленного в региональных программах, на более ранние. Такая возможность следует только из Методических рекомендаций и представляет собой довольно сложную процедуру <10>. Конституционный Суд РФ совершенно справедливо отметил, что очередность проведения капитального ремонта должна определяться "на основе объективных критериев, обеспечивающих первоочередное проведение работ в тех многоквартирных домах, проживание в которых в силу износа их конструктивных элементов представляет опасность для жизни или здоровья граждан" <11>. В законопроекте об уточнении положений о капитальном ремонте предложено передать на уровень Правительства РФ критерии определения очередности капитального ремонта.

<10> См.: Приказ Минстроя России от 29 октября 2015 г. N 774/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по принятию субъектом Российской Федерации решений о внесении изменений в региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах" // СПС "КонсультантПлюс".
<11> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2016 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 169, частей 4 и 7 статьи 170 и части 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы" // СПС "КонсультантПлюс".

При совершенствовании системы капитального ремонта не стоит забывать и о степени вовлеченности собственников помещений в процесс проведения ремонта. Это обеспечивается в том числе наличием у собственников актуальной информации о капитальном ремонте. Зачастую из-за отсутствия доступной и актуальной информации собственники не в состоянии принять обдуманное решение. В законопроекте об уточнении положений о капитальном ремонте закладываются основы системы информирования собственников помещений о порядке проведения капитального ремонта. В законопроекте предусматривается обязанность органа местного самоуправления уведомлять собственников о последствиях непринятия решения о выборе способа формирования фонда капитального ремонта, а также закрепляется обязанность региональных и муниципальных властей передавать в информационную систему ЖКХ сведения о ходе проведения капитального ремонта.

По мнению авторов, важно правильно определить пределы участия собственников в проведении капитального ремонта. В ст. 189 ЖК РФ закреплено правило о согласовании региональным оператором условий ремонта дома с собственниками помещений в нем. Однако если собственники по тем или иным причинам не утверждают условия проведения капитального ремонта или не согласны со сроками его проведения, то за них решение о капитальном ремонте на условиях регионального оператора в любом случае принимает орган местного самоуправления. Фактически никакого влияния на процесс проведения ремонта собственники не имеют. Поэтому предоставленная им возможность согласовать условия проведения ремонта носит весьма декларативный характер. В связи с этим можно рассмотреть вопрос о предоставлении на федеральном уровне собственникам, уплачивающим взносы "в общий котел", при рассмотрении ими предложений регионального оператора права изменять при необходимости сроки проведения ремонта. В настоящее время перенос сроков ремонта раскрыт только на уровне методических рекомендаций, и в подтверждение необходимости переноса нужно представлять документы, подготовленные в порядке, установленном субъектом РФ. Опять же на федеральном уровне нет общих правил о том, что за документы нужно подавать, кто участвует в их составлении. Регионы по-разному определяют этот порядок. Где-то он вообще не используется для переноса сроков на более ранние <12>.

<12> См.: Постановление администрации Владимирской обл. от 31 августа 2015 г. N 844 "О порядке установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме" // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из ч. 5 ст. 181 ЖК РФ если ремонт проведен по решению собственников раньше за их счет, то потом невозможно возместить потраченную сумму из регионального фонда капитального ремонта, ее можно только зачесть в счет будущей обязанности по уплате взносов. Этот механизм также не в полной мере отвечает интересам собственников, так как может возникнуть неотложная необходимость раньше провести капитальный ремонт, но оперативно "взять деньги" у регионального оператора не получится. В этой связи можно определить возможность проведения ремонта по согласованию с региональным оператором и предложить возможность выбора: возврат денежных средств, перечисленных в фонд и не израсходованных на капитальный ремонт, или зачет их в счет будущей обязанности по уплате взносов. Такая схема не повредит финансовой устойчивости регионального оператора и сделает механизм проведения ремонта более гибким.

Безусловно, проблемы системы капитального ремонта выражаются не только в расчете взносов на капитальный ремонт, в очередности его проведения и в отсутствии информации у собственников помещений. Далеко не последнее место занимают вопросы финансирования ремонтных работ (особенно собственниками приватизированных квартир, где не был проведен капитальный ремонт бывшим наймодателем - публичным образованием), а также прозрачности деятельности регионального оператора, гарантии качества результатов работ и контроля собственников за проведением ремонта, степени участия собственника на всех стадиях проведения капитального ремонта. Поэтому нужно продолжать работу по "доведению до ума" механизмов финансирования работ по капитальному ремонту и проработке способов формирования фонда капитального ремонта.

Федеральный закон от 29 июня 2015 г. N 176-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 176-ФЗ) установил специальные правила наступления обязанности по уплате взносов для владельцев помещений в новостройках - не позднее пяти лет с даты включения дома в региональную программу капитального ремонта (ст. 170 ЖК РФ) <13>. Однако многие субъекты существенно уменьшают эту отсрочку. Например, в городе Москве обязанность по уплате взносов для собственников помещений в новостройках наступает уже через восемь месяцев! <14> С учетом подобной региональной практики в законопроекте об уточнении положений о капитальном ремонте предлагается этот срок определить точнее: не менее трех и не более пяти лет, чтобы избежать чрезмерной дискреции субъектов РФ и защитить права собственников.

<13> СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 3967.
<14> См.: Постановление Правительства Москвы от 29 декабря 2014 г. N 833-ПП "Об установлении минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах на территории города Москвы" // СПС "КонсультантПлюс".

Федеральным законом N 176-ФЗ ст. 182 ЖК РФ дополнена положением об ответственности регионального оператора перед собственниками за качество ремонтных работ. В развитие норм об ответственности регионального оператора в вышеуказанном законопроекте предлагается возложить на регионального оператора дополнительную ответственность в виде пени в случае непроведения ремонта в определенные сроки. Эта мера призвана корреспондировать с обязанностью собственника уплачивать пени за просрочку уплаты взносов и будет стимулировать региональных операторов к надлежащему исполнению своих обязанностей.

Федеральным законом N 176-ФЗ введено довольно спорное правило о том, что при наличии задолженности в размере 50% от представленных к оплате счетов и непогашении в течение пяти месяцев этой задолженности фонд капитального ремонта принудительно передается региональному оператору (ст. 173 ЖК РФ). Такое положение дел не отвечает интересам собственников. В законопроекте об уточнении положений о капитальном ремонте предлагается увеличить указанный срок с 5 до 10 месяцев, чтобы дать возможность должникам погасить задолженность и не отнимать быстро право на специальный счет. В случае передачи фонда в ведение регионального оператора, по нашему мнению, стоит предусмотреть условия, не ухудшающие положение собственников, собравших взносы в большем размере и рассчитывавших на более ранний срок проведения ремонта. Речь может идти об определении в краткосрочном плане реализации региональной программы большего объема ремонтных работ в более краткие сроки, если это не нарушит установленную очередность проведения ремонта, а также будет необходимо по техническим показателям и собранных денежных средств будет достаточно для выполнения ремонтных работ.

Очень важным аспектом совершенствования системы капитального ремонта является развитие альтернативы "общекотловому" способу накопления взносов и, соответственно, проведению ремонта региональным оператором. Такой альтернативой является самостоятельное проведение капитального ремонта собственниками при аккумулировании денежных средств на специальном счете.

ЖК РФ предусматривает возможность установления субъектом РФ минимального размера фонда, формируемого на специальном счете (ч. 8 ст. 170 ЖК РФ). После накопления необходимой суммы собственники могут прекратить отчисления и искать дополнительные инвестиции для скорейшего проведения капитального ремонта. В методических рекомендациях, утвержденных Минстроем, рекомендовано определять минимальный размер фонда не более 30% оценочной стоимости капитального ремонта <15>. Однако есть субъекты РФ, где минимальный размер достигает 70 - 90% оценочной стоимости капитального ремонта (Калининградская область, Свердловская область). Для того чтобы данный механизм эффективно заработал, в законопроекте об уточнении положений о капитальном ремонте предложено закрепить не право, а обязанность региональных властей устанавливать минимальный размер фонда, на уровне закона предусмотрев его размер.

<15> Методические рекомендации по установлению субъектом Российской Федерации минимального размера взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, утв. Приказом Минстроя России от 7 февраля 2014 г. N 41/пр // СПС "КонсультантПлюс".

Федеральным законом N 355-ФЗ изменен порядок выбора собственниками на общем собрании способа формирования фонда капитального ремонта (ст. 46 ЖК РФ). Квалифицированное большинство голосов (2/3 от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме) заменено простым большинством голосов (более 50% от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме). Это правильный шаг. Такое же послабление можно сделать и для решений о совершении операций с денежными средствами, находящимися на специальном счете, о выборе лица, уполномоченного на открытие специального счета. Так как на практике 2/3 голосов собственников сложно собирать и из-за этого возникают проблемы с реализацией данной формы накопления взносов.

Федеральным законом N 355-ФЗ введены нормы о размещении временно свободных денежных средств на специальном депозите (ст. 175.1 ЖК РФ). Владелец специального счета на основании решения общего собрания собственников размещает временно свободные средства фонда капитального ремонта на специальном депозите (особый вид вклада). Доходы по депозиту используются на обеспечение капитального ремонта. В целом это изменение не вызывает возражений. Действительно, нужно расширять инструменты финансирования проведения собственниками самостоятельно капитального ремонта. Тем не менее в правовом регулировании системы специального счета все равно остается довольно много пробелов. Это не позволяет защитить интересы собственников помещений при данной форме накопления взносов.

Одним из проблемных вопросов является порядок уплаты взносов. Первоначально в ЖК РФ не был решен вопрос о порядке формирования платежных документов при аккумулировании денежных средств на специальном счете. Федеральным законом N 176-ФЗ ЖК РФ дополнен положениями о том, что взнос на капитальный ремонт уплачивается по правилам внесения платы за жилое помещение. Порядок формирования платежных документов устанавливается решением собственников (ст. 171 ЖК РФ). На общем собрании собственники определяют лицо, уполномоченное на формирование платежных документов, по согласованию с ним (п. 3.1 ст. 175 ЖК РФ). Однако как именно это согласование происходит с региональным оператором - владельцем счета? Представляется необходимым раскрыть порядок такого согласования по крайней мере в отношении регионального оператора.

Порядок заключения договора подряда, его условия, критерии добросовестности подрядчика, оплата услуг владельца специального счета - все эти вопросы вообще никак не раскрыты в федеральном законе. Законопроект об уточнении положений о капитальном ремонте поднимает проблему отсутствия надлежащего регулирования формирования фонда на специальном счете и определяет порядок ведения учета средств фонда на специальном счете, устанавливает гарантийный срок для работ по капитальному ремонту по аналогии с системой регионального оператора. Вообще, по нашему мнению, необходима отдельная статья по регулированию проведения капитального ремонта при отчислении взносов на специальный счет.

Конечно, для решения всех поставленных задач нужно будет проделать большую работу как на региональном, так и на федеральном уровне. От субъектов РФ потребуются дополнительные усилия по корректировке региональных программ. Однако построение системного подхода в определении основных вопросов капитального ремонта должно выражаться в формировании продуманной федеральной нормативной базы и в максимально четком регулировании отношений участников проведения капитального ремонта. Без этого невозможно достижение конечной цели всех программ капитального ремонта - поддержание жилищного фонда в пригодном для проживания состоянии и, как следствие, создание условий для обеспечения жилищных прав граждан.

Литература

  1. Крашенинников П.В., Бадулина Е.В. Проблемы правового регулирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов // Семейное и жилищное право. 2016. N 4. С. 29 - 34, N 5. С. 38 - 41.
  2. Седугин П.И. Избранное. Составитель и научный редактор П.В. Крашенинников. М.: Статут, 2013. С. 8.