Мудрый Юрист

Некоторые аспекты государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере использования природных ресурсов

Будникова Юлия Евгеньевна, старший научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права Российской академии наук, кандидат юридических наук.

Настоящая статья посвящена проблемам, связанным с государственным регулированием предпринимательства в целом и предпринимательства, основанного на использовании природных ресурсов. Рассматриваются проблемы стратегического планирования в данной сфере.

Ключевые слова: предпринимательская деятельность, использование природных ресурсов, государственное регулирование предпринимательства в сфере природопользования, стратегическое планирование.

Several Aspects of State Regulation of Natural Resource Business

Ju.E. Budnikova

Budnikova Julia E., Senior Research Scientist of the Sector of Business Law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Candidate of Legal Sciences.

This article discusses issues related to the state regulation of business in general and business which uses natural resource. The difficulties of strategic planning in this field are described.

Key words: entrepreneurship, use of natural resources, state regulation of business, in the field of environmental management, strategic planning.

В современных экономических условиях природные запасы страны имеют высокую государственную значимость. К примеру, только минерально-сырьевой сектор российской экономики традиционно обеспечивает более половины доходов федерального бюджета. Сегодня Россия является одним из мировых лидеров по запасам, добыче и экспорту нефти, природного газа, углей, железных руд, никеля, платиноидов, золота, фосфатов и многих других полезных ископаемых.

Минерально-сырьевой комплекс является не только основным источником доходов бюджетной системы страны, но и гарантом социальной стабильности и главным источником средств для перевода отечественной экономики на новый технологический уклад.

При этом, помимо использования запасов недр, весь реальный сектор экономики так или иначе связан с использованием природных ресурсов. Такое использование бывает непосредственное (напрямую) либо косвенное. Что это означает?

Существуют такие виды деятельности, как, например, добыча минерального сырья, других полезных ископаемых, использование водных ресурсов, включая подземные воды, заготовка древесины, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, рыболовство, добыча объектов животного мира и т.д. Такого рода предпринимательская деятельность непосредственно связана с изъятием какого-либо природного ресурса из экосистемы для получения прибыли от его реализации, так называемая природоэксплуатирующая деятельность.

Наряду с этим в предпринимательских целях возможно и косвенное использование природных объектов, например использование водных объектов для производства электрической энергии, инженерно-геологические изыскания, строительство и эксплуатация подземных сооружений, которые влекут за собой физическое нарушение почвенно-растительного покрова, грунтов, природных ландшафтов, а также осуществление рекреационной деятельности, где природная среда является только местом предпринимательской деятельности и др., т.е. опосредованное использование, которое предполагает, что в процессе предпринимательской деятельности оказывается воздействие на природную среду без вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот.

Соответственно о важности государственного регулирования данной сферы даже не приходится и говорить. Такая необходимость обусловлена тем, что мотивом осуществления предпринимательской деятельности является исключительно получение прибыли, а соблюдение общественных интересов, включая будущие поколения, не входит в круг основных задач этого бизнеса. Для предпринимателей публичные интересы являются только обузой, ограничением их деятельности. А надлежащее бережное, ответственное отношение к всеобщему благу отсутствует.

Однако в цивилизованном государстве нельзя допускать развитие предпринимательских отношений, основанных эксклюзивно на частных интересах. В связи с этим эффективное регулирование предпринимательской деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, может быть обеспечено только на основе сочетания частноправовых и публично-правовых начал, а также совмещения свободы предпринимательской деятельности и государственного регулирования предпринимательства.

Россия уже имела негативный опыт организации экономики по принципу полного саморегулирования. Такая модель потерпела фиаско, а многие отрасли промышленности были разрушены безвозвратно. Благодаря природному потенциалу страны сохранились лишь сырьевые отрасли. Однако понижение роли государства на первых этапах развития рыночной экономики отрицательно сказалось и на этих отраслях реального сектора экономики. Приватизация крупнейших предприятий минерально-сырьевого комплекса привела только к снижению их производительности.

Между тем речь идет не о том, какая форма собственности эффективней, государственная или частная, а совсем наоборот: как в условиях экономики, основанной на частном капитале, повысить рациональность использования национальных богатств с учетом публичных интересов. Вот почему особенно важна роль государственного регулирования в данной сфере, т.к. от этого зависит экономическая безопасность страны.

Как утверждал В.В. Лаптев, в нашей стране уже возникает осознание того, что для развития рыночной экономики, и особенно ее реального сектора, необходимо усиление роли государства в регулировании хозяйственной деятельности. Для предприятий промышленности и других отраслей реального сектора экономики важное значение имеет прогнозирование и программирование социально-экономического развития. Планирование хозяйственной деятельности в промышленности необходимо, но до сих пор недооценивается, а иногда даже отрицается как якобы присущее только социалистическому строю <1>.

<1> См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 7.

Действующий институт планирования в корне отличается от советского аналога, где в соответствии с Конституцией СССР руководство экономикой осуществлялось на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и др. организаций.

Разумеется, социалистические методы планирования сейчас невозможно было бы применять, но вовсе не зазорно использовать советский опыт хозяйственного планирования, особенно когда речь идет о природных ресурсах страны. Как, например, Законом РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" были установлены общие важные требования по планированию в сфере природопользования. Согласно ст. 14 "Планирование использования природных богатств (ресурсов)" "планирующие и хозяйственные органы при разработке планов развития народного хозяйства обязаны:

а) учитывать взаимную связь ресурсов с тем, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерб другим;

б) при использовании восполнимых природных ресурсов предусматривать не только полное удовлетворение текущих нужд страны, но и сбережение и возобновление этих ресурсов на основе расширенного воспроизводства;

в) регулярно в плановом порядке предусматривать и выделять ассигнования и другие материальные средства для работ по охране и воспроизводству природных богатств;

г) не допускать сокращения площади полезных естественных угодий (лесов, лугов, водоемов), если на их месте не создаются более ценные угодья или предприятия, транспортные пути и населенные пункты;

д) при проектировании и осуществлении промышленного, транспортного, коммунального и других видов строительства обеспечивать максимальное сохранение ценных природных объектов".

Следует подчеркнуть, насколько четко и детально регулируется эксплуатация природных запасов даже на стадии планирования, а главное, эти положения носят обязательный характер. И это совершенно закономерно, поскольку именно на этапе планирования потребления природных ресурсов должно строго, конкретно и грамотно учитываться распределение и воспроизводство национальных богатств страны.

Отметим, что современная система планирования представляет собой подготовку различных вариантов управленческих документов в виде прогнозов, проектов, программ и планов, обоснование оптимальности решений, обеспечение возможности их выполнения и проверки.

При этом все существующие доктрины, стратегии и программы в основном имеют прогнозные тенденции и действуют по принципу: провозгласить, но не урегулировать. В каждой из них упорно отмечается необходимость создания эффективного правового механизма, совершенствования правоприменительной практики, формирования целостной и апробированной нормативно-законодательной базы и т.д. В итоге на практике до сих пор отсутствует положительный эффект от многочисленных провозглашенных установок.

О малоэффективности вышеуказанных документов автором уже писалось неоднократно <2>. В данной работе хотелось бы только отметить, что время диктует принятие новаторских решений, при этом не исключая опыт нормотворчества советского периода. Необходима разработка новых правовых основ института планирования хозяйственной деятельности, не прогнозов и проектов будущих преобразований, а реальной планомерной организации системы хозяйствования.

<2> Подробнее об этом см.: Будникова Ю.Е. Проблемы механизма правового регулирования предпринимательства в сфере использования природных ресурсов // Право и бизнес. Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2016. N 1. С. 44 - 45.

Особенно принципиально вести планирование в сфере предпринимательства, основанного на использовании природных ресурсов, поскольку уже сейчас ситуация в минерально-сырьевом комплексе складывается напряженная. Как указывается в Государственном докладе "О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году" <3>, несмотря на то, что Россия располагает значительной сырьевой базой нефти, структура ее постепенно ухудшается. Значительная часть российской нефти добывается на месторождениях Западно-Сибирского нефтегазоносного бассейна, находящихся на стадии падающей добычи, а другие нефтедобывающие регионы страны далеко не так продуктивны. Существенно нарастить уровень добычи нефти в России при нынешнем состоянии сырьевой базы, развитии технических средств и технологий добычи, переработки и транспортировки не представляется возможным, тем более что текущая конъюнктура мирового нефтяного рынка ограничивает возможности инвестирования в развитие отрасли.

<3> См.: Государственный доклад "О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году". МПР России, 2015.

Большинство проблем, проявившихся в конце 2015 г., будет иметь затяжной характер. По сути, нефтегазовый комплекс России оказался на пороге больших перемен. Война санкций, в результате которой нефтегазовой отрасли закрыт доступ к передовым зарубежным технологиям и импортному оборудованию, вкупе с низкими ценами на нефть на мировом рынке привели к тому, что часть извлекаемых запасов нефти стала нерентабельной. В ближайшей перспективе существенную роль будет играть также вовлечение в освоение глубоких нефтеносных горизонтов в старых добычных регионах с развитой инфраструктурой, в том числе трудноизвлекаемой нефти.

Ожидалось, что к 2025 г. доля трудноизвлекаемой нефти в отечественной добыче возрастет примерно в десять раз и составит около 10%. Однако в условиях изменившихся конъюнктуры мирового нефтяного рынка и положения России на нем достижение этого результата невозможно без стимулирования добывающих компаний со стороны государства.

Особую важность приобретает, кроме того, создание благоприятных условий для разработки современных отечественных технологий добычи и переработки углеводородного сырья. Процесс "смены поколений" месторождений в российской нефтяной отрасли идет с задержками, неритмично. Это увеличивает риски снижения объемов добычи в будущем. Запасов крупных эксплуатируемых объектов хватит, по разным оценкам, на 7 - 9 лет. Чтобы в перспективе поддержать добычу, стране необходимы новые крупные открытия, нужна сильная геологоразведка. Особенно сейчас, когда амбициозные планы освоения залежей баженовской свиты и других трудноизвлекаемых запасов оказались под перекрестным огнем экономических санкций и падения мировых цен на нефть.

В связи с этим все более очевидным и важным условием модернизации российской экономики, т.е. перехода от минерально-сырьевой экономической модели к инновационному развитию, является выработка и создание качественно новых методов регулирования хозяйственных взаимоотношений. В реально сложившейся экономической ситуации важно законодательно определить формы и методы государственного регулирования хозяйственной деятельности.

Как справедливо отмечает С.С. Занковский, это и заставляет вспомнить идею о целесообразности разработки и принятия федерального законодательного акта, который мог бы сыграть большую роль в определении места государства в его отношениях с бизнесом. Это место, как свидетельствует российский опыт, постоянно видоизменяется, переходя от всеобщего администратора советских времен к "ночному сторожу" периода 1990-х гг. Однако в современных условиях следовало бы найти общий знаменатель государственного воздействия на экономику, свободный от иллюзорных представлений о рынке, "который все расставит по своим местам". И если взять за такой знаменатель умеренный государственный патернализм, то в акте, о котором идет речь, следовало бы предусмотреть понятные для предпринимательского сообщества основные общие правила его поведения.

Такой подход оказался бы созвучен идее построения в России комфортного законодательства, построенного по определенной системе и доступного для восприятия его адресатами <4>.

<4> Занковский С.С. Конституции и бизнес: взгляд на историю и современность // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. N 1. С. 27.

Между тем, несмотря на активную законотворческую деятельность, до сих пор отсутствует единый системообразующий законодательный акт, из которого можно было бы получить общее представление о государственном регулировании всех отраслей экономики. Конечно, отдельные элементы такого регулирования разбросаны по ряду федеральных законов и множеству подзаконных нормативных актов.

К примеру, Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" <5> регулирует отдельный вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров, Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <6> определяет основы государственного регулирования деятельности по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью, также Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <7> устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и ряд других законов, всего таких законодательных актов - 8.

<5> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.
<6> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
<7> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.

Положения по государственному регулированию отдельных сфер предпринимательства содержатся также и в других нормативных правовых актах в качестве соответствующих глав (глава III "Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений" Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <8>) либо статей.

<8> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.

Следует согласиться с мнением И.В. Ершовой о том, что даже краткий обзор законодательства позволяет говорить об отсутствии концепции построения как системы, так и самих законов, определяющих государственное регулирование отдельных сфер предпринимательской деятельности и предпринимательства в целом. Думается, что это еще раз подтверждает необходимость принятия соответствующего законодательного акта <9>.

<9> Современное предпринимательское право: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Проспект, 2014. С. 95.

Хотелось бы отметить, что необходимость принятия указанного закона назрела уже давно <10>. Однако законодатель продолжает двигаться в ином направлении.

<10> См.: Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2006. С. 120; Курбатов А.Я. Обеспечение сочетания частноправового и публично-правового регулирования - основная задача предпринимательского права на современном этапе // Государство и право на рубеже веков. М., 2001. С. 273 - 274.

По убеждению Е.П. Губина, законотворческая деятельность в настоящее время в значительной степени ограничена работой внутри правовой системы, ее перманентным совершенствованием: проблемы экономики мы пытаемся решить путем совершенствования норм о залоге, задатке, перетаскиванием норм о вещных правах, ставя на первое место право владения, а на второе - право собственности, ликвидируя одну организационно-правовую форму (тип юридического лица) и преобразуя другие, и т.д. <11>.

<11> Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 26.

Либо, напротив, принимаются совершено абстрактные, устанавливающие лишь общие направления нормативные акты. Примером может служить недавно принятый Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" <12>. Данный Закон является ярким образцом рамочного, отсылочного закона, который ничего конкретно не регламентирует, а только ссылается на иные законодательные акты в различных отраслях экономики и состоит всего из 23 статей. Многие положения которого к тому же носят сугубо декларативный характер, вместе с которым потребуется внесение многочисленных изменений и дополнений в подзаконные акты, а также принятие новых нормативных правовых актов различного уровня.

<12> СЗ РФ 2015. N 1 (часть I). Ст. 41.

В этом смысле особенно важно создание базового, межотраслевого, комплексного законодательного акта, формирующего основы национальной политики в области предпринимательства. В нем должны быть определены принципы и методы государственного регулирования предпринимательской (хозяйственной) деятельности, адекватно урегулированы полномочия органов государственной власти, созданы формы и условия государственной поддержки, установлены антикризисные положения и т.д.

В том числе в указанном законе следует уделить внимание государственному регулированию предпринимательской деятельности, основанной на использовании природных ресурсов, поскольку такой вид деятельности охватывает весь реальный сектор экономики. Этот закон послужит правовым гарантом разработки и реализации способов внедрения принципа рационального природопользования при осуществлении хозяйственной деятельности.

Помимо указанного, необходимо на законодательном уровне также закрепить систему правовых, экономических, организационных и иных мер государственного воздействия, направленных на экономию природных ресурсов при осуществлении хозяйственной деятельности.

Подводя итог, необходимо отметить, что отношения, возникающие в связи с использованием природных ресурсов, в России всегда имели политическую окраску. Благодаря экспорту минерального сырья в 1990-е годы страна смогла устоять от полного экономического коллапса. И до сих пор вопросы, связанные с природопользованием, являются остро обсуждаемыми в общей теме государственного регулирования экономики. Практика хозяйствования последних лет показала, что регулирующую роль государства, в том числе и в определении государственной политики в сфере использования природных ресурсов, а также в планировании распределения стратегических запасов недр страны, необходимо усиливать. В связи с этим следует систематизировать положения, регламентирующие государственное регулирование различных видов предпринимательской деятельности, включая деятельность в сфере использования природных ресурсов.

Литература

  1. Будникова Ю.Е. Проблемы механизма правового регулирования предпринимательства в сфере использования природных ресурсов // Право и бизнес. Приложение к журналу "Предпринимательское право". 2016. N 1. С. 44 - 45.
  2. Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 26.
  3. Занковский С.С. Конституции и бизнес: взгляд на историю и современность // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. N 1. С. 27.
  4. Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М.: Инфотропик Медиа, 2010. С. 7.
  5. Современное предпринимательское право: Монография / Отв. ред. И.В. Ершова. М.: Проспект, 2014. С. 95.