Мудрый Юрист

Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации

Хабриева Талия Ярулловна - директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

В современном мире нет одноэтнических государств. Напротив, во всех странах живут люди разных национальностей. Они нередко расселены по территории страны, часто не имеют устойчивых связей, не осознают себя как определенный этнический коллектив. Если этносы проживают компактно, они могут создать субъект Федерации в федеративном государстве (например, Татарстан в России или франкоязычная провинция Квебек в Канаде) или территориальную автономию (например, иракский Курдистан или Аландские острова в Финляндии, где проживают шведы). Если же этнос разрознен, не составляет компактной группы - создание территориальной автономии невозможно, да и в самих территориальных автономиях тоже живут представители разных этносов.

В этих условиях на первый план сама жизнь выдвигает проблемы национально-культурной автономии, которая, в отличие от территориальной, обеспечивает развитие не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов. Это организационная форма этнического самосознания в особых условиях расселения этноса. Она находит свое выражение в создании разного уровня общественных объединений того или иного этноса (в унитарных государствах - общегосударственных объединений и на тех или иных ступенях административно-территориального деления, а также в масштабах нескольких административно-территориальных единиц, в федеративных государствах - также в масштабах субъектов Федерации и их групп).

Таким образом, национально-культурная автономия - это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые основы национально-культурной автономии

Правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации зарождались в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Национальные проблемы находят отражение в международном праве в основном после Второй мировой войны. В немалой степени это было связано с процессами деколонизации, борьбой народов за свою независимость. Основной идеей международных соглашений в области национальных отношений начиная с середины 40-х гг. XX века стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.

Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) <*> и явившаяся естественным ее продолжением Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) <**> затрагивают вопросы защиты прав национальных меньшинств лишь косвенно. В частности, в них устанавливаются общие стандарты осуществления странами политики в области прав человека, в том числе и в сфере национальных отношений. Прямых регламентирующих норм, касающихся данной сферы, в рассматриваемых актах не было. Однако в них закреплялась неотъемлемость этих прав независимо от расы, национальности, вероисповедания и т.д. Данные нормы создали в международном праве тот фундамент, на котором впоследствии выросли более конкретизированные положения, направленные на защиту прав национальных меньшинств.

<*> См.: Российская газета. 05.04.1995.
<**> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется правило, согласно которому официальные власти государств-участников обязаны не препятствовать национальным меньшинствам в реализации прав, связанных с сохранением самобытности, религии и языка <*>. Пакт еще не ставит перед государствами-участниками задачи по содействию, помощи национальным меньшинствам. Он не содержит даже таких рекомендаций, предусматривая лишь, что не должно быть отказано в осуществлении прав. В этом смысле Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (раздел VII) идет дальше и предусматривает: "Государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам... будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области" <**>. Права национальных меньшинств, их обеспечение признаются одним из факторов, необходимых для поддержания безопасности в регионе. Тем самым подчеркивается особая важность национальных проблем, необходимость их учета при проведении как внутренней, так и внешней политики.

<*> См.: Ведомости СССР. 1976. N 17. Ст. 291.
<**> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544 - 589.

В 90-х гг. XX века в международном праве появились специальные документы, призванные обеспечивать права национальных меньшинств. Это, например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН (1992 г.) <*>, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств <**>, разработанная в Совете Европы в 1994 - 1995 гг. В них, в частности, получили закрепление права национальных меньшинств на развитие собственной культуры, сохранение традиций и обычаев, на пользование и обучение родному языку и другие. В соответствии с этими документами государства-участники обязаны создавать все условия для реализации национальными меньшинствами своих прав и, кроме того, всеми законными способами осуществлять защиту интересов меньшинств от противоправных посягательств.

<*> См.: Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 90 - 94.
<**> См.: СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256.

23 января 1996 г. Германия, Люксембург и Швейцария подписали в г. Карлсруэ международную Декларацию о хартии народов и регионов <*>. Этот документ по замыслу должен стать первым шагом Европы на пути решения внутри- и межгосударственных конфликтов, возникающих в связи с нарушением прав наций, а также примером для всего мира в деле обеспечения этническим группам гарантии прав и свобод, автономии и права на самоопределение. Положения рассматриваемого документа демонстрируют сущность национальной политики, межнациональных и межгосударственных отношений в европейских странах - признание не только индивидуальных, но и коллективных прав в области сохранения национально-культурной самобытности.

<*> Текст этого документа опубликован на 27 языках (немецкий, английский, албанский, боснийский, болгарский, каталонский, хорватский, чешский, датский, эстонский, финский, французский, греческий, венгерский, итальянский, латышский, литовский, норвежский, польский, румынский, русский, сербский, словацкий, словенский, испанский, шведский, турецкий.). См: Charta Gentium et Regionum. Munchen, 1996. P. 10 - 101.

Именно эта мысль стала отправной точкой для обращения инициаторов Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г. к правительствам и парламентам европейских государств с призывом содействовать расширению рамок прав человека как индивида за счет включения в них дополнительно права этнических групп и меньшинств <*>.

<*> См.: Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 42 - 54.

Для Российской Федерации особый интерес представляет также другой международно-правовой документ, связывающий нашу страну с республиками бывшего СССР в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств. Он был подписан в 1994 году в Москве и получил название "Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам" <*>. Необходимость выработки и принятия данного документа была обусловлена двумя причинами. Во-первых, распад СССР и образование независимых государств вызвали к жизни проблему лиц, оказавшихся этническим меньшинством в новой республике. Вторая причина принятия Конвенции состояла в необходимости упорядочения миграционных потоков, придания перемещающимся из страны в страну лицам определенного правового статуса.

<*> См.: Дипломатический вестник. 1994. N 21 - 22. С. 43 - 46.

В качестве общего правила Конвенция закрепляет, что стороны признают и гарантируют лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и обязаны принять меры для недопущения дискриминации граждан по признаку их принадлежности к национальному меньшинству.

Конвенция закрепляет и некоторые наиболее ключевые понятия. Так, например, в ст. 1 дается определение национальных меньшинств: это лица, постоянно проживающие на территории одной из стран и имеющие гражданство данной страны, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной страны.

Конвенция признает за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, право создавать в соответствии с национальным законодательством различные организации (землячества, ассоциации) просветительского, культурного и религиозного характера в целях сохранения и развития их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности (ст. 5).

Положения, связанные с регулированием межнациональных отношений, содержатся в Конституции Российской Федерации. Это позволило создать целостную основу для развития законодательства в данной сфере с позиций демократии и уважения прав человека. В тех этнополитических и этносоциальных реалиях, в которых к началу 90-х гг. XX века оказалась Россия, иного пути быть просто не могло. Огромная территория исторически объединила большое количество наций и народностей, которые в современных условиях оказались расселенными не только по национально-территориальным субъектам, но и по всей стране. Этнический фактор обусловливает многие положения Основного закона. Уже в преамбуле содержалась исходная формулировка о многонациональном народе Российской Федерации. Это граждане различных национальностей, образующие российский народ.

Особую важность для многонационального государства имеют конституционные положения, обеспечивающие одинаковый правовой статус представителей различных этнических групп, населяющих территорию страны (ч. 2 ст. 19), а также нормы, препятствующие разжиганию этнических конфликтов (ч. 2 ст. 29). Кроме того, в Конституции содержится положение о том, что каждый вправе самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26), а также декларировано право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26).

Определяя правовые основы использования национальных языков, Основной закон устанавливает право республик, находящихся в составе Федерации, устанавливать свои государственные языки, употреблять их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Закрепляется гарантия на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68). Помимо этого, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (ст. 69).

Положения Конституции РФ получили дальнейшее развитие в законодательных актах. Это Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов РСФСР" <1>, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" <2>, Основы законодательства Российской Федерации о культуре <3>, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <5>. К этой группе примыкают Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <6>, Федеральный закон от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <7>, Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <8>.

<1> См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.
<2> См.: Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.
<3> См.: Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
<4> См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<5> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.
<6> См.: СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
<7> См.: СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.
<8> См.: СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

Важнейшим актом, конкретизирующим положения Конституции РФ о национальных правах, является принятый в июне 1996 г. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" <*> (далее - Закон). Закон по существу создает правовые условия для широкого включения России в интеграционные европейские структуры с учетом того, что в феврале 1996 г. Российская Федерация подписала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств. В Законе прямо указано: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора" (ст. 3).

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

Этот Закон фактически впервые определил правовые основы экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. В нем содержатся такие юридические конструкции, которые могут быть использованы также в тех бывших республиках Союза ССР, где существует проблема сохранения самобытности наших соотечественников.

Закон "О национально-культурной автономии", ориентируясь на современные условия, уходит от достаточно щепетильного вопроса о территориальной либо персональной автономии. Из текста Закона следует, что сами граждане вне зависимости от места и формы проживания вольны решать вопрос о сохранении в своем этносе языковых, культурных и прочих традиций, их самобытности и соотносимости с соответствующими элементами других национальностей. Важной является констатация положения: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение".

Не менее существенно и определение Законом роли и места демократического правового государства в процессе формирования в России системы национально-культурной автономии. Государство, в соответствии с Законом, выступает не как опекун, радеющий о сбалансированных правах наций, и отнюдь не как повелитель, способный разрешить все национальные коллизии. Его роль гораздо шире и в то же время целенаправленнее. Оно создает условия не только для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом скрепления целостности России. В Законе содержатся специальные положения, касающиеся взаимодействия государственных органов и национально-культурных автономий.

Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Таким образом, определение национально-культурной автономии строится на базе вычленения особого рода общественных объединений.

Закон урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации создано и функционирует 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 300 местных. Федеральный закон послужил импульсом для регионального законотворчества в данной сфере. Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции РФ и Закона "О национально-культурной автономии". Это понятно, так как именно регионы стоят ближе всего к пониманию проблем национальных меньшинств, их жизни в условиях каждого конкретного субъекта Федерации.

Субъекты РФ по-разному закрепляют в своих основных законах вопросы, связанные с регулированием национальных отношений. Особенно отличаются положения, содержащиеся в конституциях республик в составе Российской Федерации и в уставах иных субъектов.

Многие конституции, уставы говорят о том, что народ - граждане всех национальностей, и при определении фундаментальных основ организации и функционирования органов власти дистанцируются от применения таких терминов, как "этнос", "национальность", подчеркивая тем самым отсутствие этнических приоритетов. Однако до недавнего времени в некоторых конституциях республик были закреплены положения, дающие преимущества титульной нации. Последние изменения, внесенные в конституции республик, отражают более взвешенные подходы, учитывающие историю нашего Отечества, его интернациональные традиции, многонациональный состав населения всех без исключения субъектов Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нашли свое отражение и вопросы организационного построения национально-культурных автономий. Большинство субъектов РФ в своих правовых актах определяют национально-культурные объединения граждан как форму именно этнокультурного самоопределения, но не территориального. В то же время встречаются исключения. Примером может служить Закон от 5 сентября 1995 г. N 176-I "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" (с посл. изм. и доп.) <*>. Статья 4 закрепляет, что в местах компактного проживания малочисленных народов и национальных групп могут создаваться национально-территориальные образования местного самоуправления. Таким образом, законодательство Бурятии по существу связывает понятие территориального самоуправления и национальный фактор в единое целое. Кстати, несколько позднее в республике был принят закон, определяющий статус национального эвенкийского сельского (поселкового) совета. В нем говорится, что в местах компактного проживания эвенкийского сельского населения местное самоуправление формируется самостоятельно и одновременно имеет правовое положение национально-культурного объединения граждан Бурятии, относящих себя к эвенкийскому этносу, которое призвано сохранять традиции, язык.

<*> См.: Вестник Народного Хурала Республики Бурятия. 1997. N 10.

Вряд ли такое смешение статуса оправданно. Вопросы национально-культурного развития народа не могут быть втиснуты в рамки муниципального образования, так как по своей природе не являются вопросами местного значения, ограниченными небольшой территорией. В результате возможности, предоставляемые Законом "О национально-культурной автономии", не используются. Поэтому упомянутые положения законодательства Республики Бурятия, по нашему мнению, требуют приведения в соответствие с положениями ФЗ "О национально-культурной автономии" и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон "О национально-культурных объединениях граждан" принят и в Республике Башкортостан <*>. В нем в основном сохранена идеология Федерального закона "О национально-культурной автономии". Примечательно, однако, что слово "автономия" в названии заменено словом "объединение", хотя в тексте используется и "автономия". Видимо, авторы законопроекта стремились к тому, чтобы даже на уровне использования понятий не возникало ассоциаций с территориальной автономией.

<*> Текст опубликован не был.

Еще одним существенным отличием данного Закона можно считать то, что в нем предусмотрена возможность участия национально-культурных объединений в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, что не закреплено в федеральном. Правда, уточненная редакция этого положения указывает, что такое участие должно осуществляться в соответствии с законодательством и уставами самих национально-культурных объединений (см. ст. 9 Закона Республики Башкортостан). Между тем Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> запрещает участие национально-культурных автономий в выборах (пп. "а" п. 5 ст. 35).

<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Однако, участвуя в выборах, национально-культурная автономия не пользуется правами политической партии. Данное участие имеет разные формы и может выражаться, например, в поддержке тех или иных кандидатов, что является общегражданским правом и не может быть изъято у национально-культурной автономии.

Кроме законодательных актов, имеющих целью непосредственное регулирование вопросов национальной политики в целом и национально-культурных автономий в частности, субъектами Российской Федерации нередко принимаются программные документы в данной сфере. Примером подобных актов служат так называемые концепции национальных отношений на территории того или иного региона. Как правило, документы такого рода носят подзаконный характер и определяют основные приоритеты деятельности государственных органов субъекта Федерации в рассматриваемой области. Например, Концепция национальной политики Саратовской области, принятая 9 июля 1997 г. <*>, провозглашает основной целью обеспечение условий для полноправной жизнедеятельности и развития всех народов области на основе приоритета прав и свобод человека и гражданина, национального согласия. В качестве мер по оказанию поддержки национально-культурным автономиям она предусматривает содействие их становлению и функционированию, решению проблем различных национальных общностей посредством предоставления гарантий национального равноправия, удовлетворения информационных, культурно-образовательных и иных гуманитарных потребностей и интересов граждан, связанных с их национальной принадлежностью.

<*> Текст опубликован не был.

Виды национально-культурной автономии

Федеральным законом "О национально-культурной автономии" устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий.

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурных автономий. В зависимости от этого национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными (действуют на уровне субъектов Российской Федерации) и федеральными. Практика создания национально-культурных автономий в федеральных округах отсутствует.

Местные национально-культурные автономии образуются путем консолидированного решения местных национальных объединений. Непосредственно граждане создавать национально-культурную автономию не вправе, она создается только объединениями граждан. Образование региональной национально-культурной автономии в соответствии с законом может идти двумя путями. Первый предполагает, что ее учреждают местные национально-культурные автономии на учредительном съезде. Второй путь осуществим, если в пределах конкретного субъекта РФ создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. В этом случае такая автономия может приобрести статус региональной.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах страны создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной.

Создание национально-культурной автономии должно сопровождаться обязательной государственной регистрацией. Для некоторых других общественных объединений регистрация необходима только тогда, когда объединение желает получить статус юридического лица и само заявит об этом (ст. 21 ФЗ от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <*>). Обязательная же государственная регистрация при создании союза необходима тогда, когда характер его будущей деятельности имеет большое значение для государства. В этом смысле национально-культурные автономии стоят в одном ряду с политическими партиями, при создании которых также обязательна регистрация.

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

В России ведется реестр национально-культурных автономий. Данные об их регистрации направляются органам юстиции, принявшим решение о регистрации, в соответствующий орган исполнительной власти Российской Федерации по делам национальностей.

Государственная регистрация, а также реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "Об общественных объединениях", согласно которому решение о государственной регистрации общественного объединения в качестве юридического лица осуществляет федеральный орган юстиции или его территориальные органы. На основании данного решения уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Министерство по налогам и сборам Российской Федерации) вносит соответствующие сведения в единый государственный реестр юридических лиц о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений <*>.

<*> См. абз. 2 ст. 21 Закона "Об общественных объединениях" в ред. Федерального закона от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093.

Решение о государственной регистрации федеральной национально-культурной автономии принимается федеральным органом юстиции, а региональной или местной национально-культурной автономии - территориальными органами федерального органа юстиции в субъектах Российской Федерации <*>.

<*> См. абз. 3, 4 и 5 ст. 21 вышеуказанного Закона.

Изменения, вносимые в уставы общественных объединений, подлежат государственной регистрации в том же порядке и в те же сроки, что и государственная регистрация общественных объединений, и приобретают юридическую силу с момента такой регистрации <*>.

<*> См. абз. 17 ст. 21 вышеуказанного Закона.

Вместе с тем регистрирующий орган вправе отказать в государственной регистрации национально-культурной автономии.

Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях" прекращение деятельности национально-культурной автономии возможно в двух основных формах, которые по характерным признакам правового механизма можно условно назвать добровольной и принудительной.

Добровольная форма прекращения деятельности общественного объединения вытекает из свободного характера их создания, когда требуется лишь волеизъявление граждан. Поэтому объединение вправе само принять решение о прекращении деятельности в том случае, если, например, цели его создания достигнуты.

В соответствии со ст. 26 ФЗ "Об общественных объединениях" добровольная ликвидация общественной организации (самоликвидация) возможна в случае, если такое решение будет принято съездом членов союза либо на соответствующей конференции. Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из Единого государственного реестра юридических лиц.

Процедура принудительного прекращения деятельности общественного объединения разделена на две стадии - приостановление и ликвидация.

Приостановление деятельности зарегистрированной национально-культурной автономии, как и других общественных объединений, может быть произведено в случае нарушения Конституции РФ, конституций или уставов субъектов Российской Федерации, законодательства России. Процедура приостановления деятельности федеральной национально-культурной автономии может быть инициирована только Генеральным прокурором Российской Федерации, а региональных и местных автономий - прокурором соответствующего субъекта РФ и осуществляется решением суда того же субъекта.

В случае если в указанные в судебном решении о приостановлении деятельности сроки национально-культурная автономия не устранит нарушения, орган, внесший такое представление, вправе обратиться в суд с заявлением о прекращении деятельности общественного объединения.

На практике такое заявление могут направить Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Федерации, а также органы юстиции, которые до этого инициировали приостановление.

Законодательно устанавливаются несколько оснований, по которым общественное объединение может быть ликвидировано в судебном порядке. Такими основаниями, в частности, являются:

Национально-культурная автономия может быть ликвидирована не только по основаниям, предусмотренным ФЗ "Об общественных объединениях", а и в ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (ст. 9).

В случае приостановления деятельности общественного объединения его права приостанавливаются, а также его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации; им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, использовать банковские вклады, за исключением их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов по трудовым договорам.

В случае принятия судом решения о ликвидации общественного или религиозного объединения его региональные и другие структурные подразделения также подлежат ликвидации.

Должностное лицо или орган с момента его обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления.

Унификация законодателем процедуры прекращения деятельности всех видов общественных объединений, включая и национально-культурную автономию, понятна - все они обладают общим правовым статусом, который конкретизируется в дополнительных целях, правах и обязанностях. Хотя распространение общих процедур ликвидации на национально-культурные автономии, даже предпринятых на законных основаниях, может быть воспринято представителями национального меньшинства как покушение на их права, проявление националистических амбиций и т.п. Для многонационального государства, каковым является Россия, возможно, необходим более продуманный механизм принудительной ликвидации общественных объединений, созданных на национальной основе. Речь в данном случае может идти не столько о пересмотре законодательно установленных процедур, сколько о вопросах организационного плана. К примеру, очевидна необходимость качественного информационного обеспечения механизма ликвидации национально-культурной автономии с тем, чтобы представители данного этноса имели возможность наглядно убедиться в действительно незаконном характере деятельности объединения и не искали бы в действиях государственных органов политической подоплеки.

Органы управления национально-культурной автономии

Национально-культурная автономия создает свои органы управления, определяет порядок их формирования, функции и названия самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях и ст. 6 ФЗ "О национально-культурной автономии".

Организационное построение общественного объединения, как правило, предполагает наличие руководящих органов, среди которых должен быть постоянно действующий, и контрольно-ревизионных органов.

Анализ уставов действующих национально-культурных автономий показывает, что высшими органами автономий всех уровней могут быть общие собрания их членов либо съезды (конференции). В федеральных национально-культурных автономиях делегаты на съезд (конференцию) направляются от региональных автономий, в региональных - от местных, в местных - от национальных общественных объединений. На практике общие собрания проходят, как правило, в региональных и местных автономиях (например, в Региональной татарской национально-культурной автономии Саратовской области, Саратовской городской еврейской национально-культурной автономии). Съезд (конференция) делегатов, как правило, - высший орган федеральных национально-культурных автономий.

В одних федеральных национально-культурных автономиях действует как высший орган съезд (Федеральная национально-культурная автономия российских корейцев), в других - конференция. В то же время есть автономии, в которых конференция может созываться в промежутках между съездами (Федеральная национально-культурная автономия "Украинцы России").

Общее собрание членов автономии правомочно, если количество присутствующих на собрании составляет не менее половины от общего количества членов автономии или избранных делегатов (например, Саратовская городская еврейская национально-культурная автономия), иногда уставы предусматривают необходимость присутствия двух третей делегатов (Федеральная национально-культурная автономия российских корейцев).

Уставы автономий определяют периодичность работы их высших органов. Период между созывами съездов, как правило, составляет три - четыре года (например, в Федеральной национальной культурной автономии "Украинцы России" - три года; в Федеральной лезгинской национально-культурной автономии - четыре). В уставах местных автономий, как правило, предусматривается меньший период между созывами высших органов (например, в Саратовской городской еврейской национально-культурной автономии общее собрание созывается не реже одного раза в год).

Предусматривается и возможность созыва внеочередных съездов (например, в Федеральной национально-культурной автономии российских корейцев - по требованию не менее одной трети от общего числа зарегистрированных региональных корейских автономий).

Высшие органы автономий формируют выборные коллегии (как правило, их именуют советами или правлениями). Они работают в период между созывами высших органов. Порядок работы - заседания (раз в квартал, раз в месяц и т.д.) с целью принятия решений по текущим вопросам. Организационные вопросы, связанные с работой этих органов, решает ответственный секретарь либо постоянно действующий руководящий коллегиальный орган, члены которого избираются из состава совета (правления). Такой постоянно действующий руководящий орган, как правило, именуется президиумом. Высшие органы автономий избирают председателей автономий, их заместителей (либо председателей советов или президентов, а также, как правило, их заместителей). В отдельных случаях председатели советов (их заместители или сопредседатели) избираются самими советами (например, в Федеральной национально-культурной автономии татар).

В обязательном порядке в автономиях всех уровней высшими органами избираются контрольно-ревизионные органы, которые наблюдают за текущей хозяйственной и финансовой деятельностью. Срок осуществления полномочий контрольно-ревизионных органов, как правило, совпадает с периодом между созывом высших органов автономий.

Сроки полномочий руководящих органов национально-культурных автономий соответствуют периоду между созывами высших органов управления автономий.

В некоторых уставах предусматривается образование исполнительных органов, которые подчиняются лицам, осуществляющим повседневное руководство деятельностью автономий (председателям, президентам), либо имеют самостоятельный статус органа, осуществляющего организацию исполнения решений представительных органов автономии. Такие органы чаще всего именуются исполкомами.

Анализ показывает, что отдельные уставы автономий содержат неоправданные ограничения по формированию руководящих и контрольно-ревизионных органов. Так, например, в Федеральной национально-культурной автономии "Российские немцы" все избираемые Съездом члены представительного, руководящего и контролирующего органов автономии должны быть гражданами Российской Федерации и постоянно проживать на ее территории. Поскольку органы управления автономиями - неполитические структуры, представляется, что подобные ограничения не вполне согласуются с Конституцией РФ, федеральным законодательством (например, постоянно проживающие в стране иностранные граждане могли бы участвовать в деятельности национально-культурной автономии).

Особое место занимают органы межрегиональной координации деятельности различных национально-культурных автономий. Такие органы созданы, например, региональными национально-культурными автономиями, входящими в структуру Федеральной национально-культурной автономии "Российские немцы" (Саратовской, Челябинской областей, Татарстана и др.). Они образовали Межрегиональный совет. Однако процедура создания координационных органов и их цели таковы, что они не влекут за собой образование федеральных национально-культурных автономий. В этой связи ФЗ "О национально-культурной автономии" предусматривает возможность образования органов межрегиональной координации без образования межрегиональной национально-культурной автономии. Это позволяет оперативно решать различные задачи, например создавать упомянутые органы для проведения разовых мероприятий и т.д. В таком же порядке может осуществляться взаимодействие национально-культурных автономий различных этнических общностей (для этих целей межрегиональная национально-культурная автономия не может быть создана). На наш взгляд, указанная форма взаимодействия национально-культурных автономий является приемлемой и на уровне федеральных округов.

Акты национально-культурной автономии

Принимаемые органами и должностными лицами национально-культурных автономий решения оформляются соответствующими локальными актами, поскольку сфера их действия ограничена рамками одной или нескольких организаций. Такие акты могут быть нормативными (например, положения о национально-культурных автономиях или их уставы) и ненормативными, имеющими индивидуальное действие (например, выдача за счет выделенных национально-культурной автономии средств государственного бюджета материальной помощи конкретным участникам автономии). Национально-культурные автономии используют в своей деятельности и акты политического и программного характера, содержащие заявления, декларации, обращения автономий, задачи и цели их деятельности. Можно выделить и группу актов, не связанных с уставными целями автономии, - по вопросам регулирования трудовых отношений, хозяйственным вопросам и т.п.

Основополагающим нормативным актом национально-культурной автономии является ее устав. Закон "О национально-культурной автономии" (ст. 5) определяет, что уставом обязательно должны быть урегулированы организационные основы автономии с учетом специфики расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Кроме того, названный Закон относит к ведению автономии определение порядка формирования, функций и названия органов ее управления.

Ни Закон "О национально-культурной автономии", ни Закон "Об общественных объединениях" не содержат положений, которые бы специально оговаривали порядок принятия иных актов органами управления автономий, определяли бы их структуру и содержание. Тем не менее некоторые сведения об этих актах можно получить из уставов национально-культурных автономий.

Высшими коллегиальными органами принимаются наиболее важные акты, такие, как устав автономии, программа (основные направления) ее деятельности, положения о руководящих органах. Помимо этого, высшие коллегиальные органы решают вопросы реорганизации или ликвидации автономии, формирования других руководящих органов автономии, утверждают отчеты руководящих органов о проделанной работе.

В актах руководящих коллегиальных органов, действующих в период между сессиями высших органов, как правило, определяется:

Решения коллегиальных органов обычно оформляются протоколом и, как правило, принимаются открытым голосованием простым большинством голосов. Тайное голосование может быть предусмотрено для выборов руководящих органов. Квалифицированным большинством голосов может приниматься устав национально-культурной автономии, а также решение о реорганизации или ликвидации автономии (так, для принятия устава Федеральной национально-культурной автономии "Российские немцы" необходимо не менее 2/3 голосов делегатов Съезда, а для принятия Устава Региональной татарской национально-культурной автономии Саратовской области - не менее 3/4 голосов присутствующих на общем собрании членов автономии).

Председатель (или президент) автономии, а также председатель Совета автономии осуществляют оперативное руководство ее деятельностью и принимают единолично текущие решения по основным вопросам в целях исполнения основополагающих решений автономии, которые, как правило, оформляются приказами и распоряжениями. Принятие решений названными лицами не должно затрагивать компетенции других руководящих органов. Кроме этого, Председатель (президент) подписывает решения, обращения и другие документы от имени автономии или ее Совета.

Актами руководящих должностных лиц (председателей, президентов), как правило, обеспечивается решение следующих вопросов:

На Председателе (президенте) автономии лежит обязанность принятия актов по кадровым вопросам сотрудников аппарата автономии.

Согласно законодательству национально-культурные автономии вправе заключать договоры:

Таким образом, акты национально-культурной автономии отражают не только ее деятельность, но и организационное построение. Однако содержание этих актов связано прежде всего с особенностями ее статуса - осуществлением определенных законом функций по вопросам защиты национальной самобытности.

Правовой статус национально-культурной автономии определяется ее положением как общественного объединения и находит выражение в правах и обязанностях. Права и обязанности национально-культурной автономии, их классификация в основном соответствуют аналогичному перечню и классификации общественных объединений. Как общественное объединение национально-культурная автономия обладает политическими правами (например, выступление с инициативами по различным вопросам общественной жизни, внесение соответствующих предложений в органы государственной власти; проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования и др.), экономическими правами (право собственности на имущество, право на получение земельных участков, необходимых для осуществления деятельности, и т.п.), социально-культурными правами (реализация культурных программ, свобода творчества - организация выставок, театров, музеев и т.д., воспитание подрастающего поколения - открытие детских садов, школ, других учебных заведений, учреждение средств массовой информации и т.п.).

Эти права обеспечиваются различными средствами, в том числе юридическими. Национально-культурная автономия как общественное объединение вправе обращаться в органы государственной власти (в том числе в суд) с целью защиты от противоправных посягательств, отстаивать свои законные интересы путем судебных исков, представлять в суде интересы своих членов, других граждан по их просьбе.

Наряду с охарактеризованными выше правами, общими для всех общественных объединений, в ФЗ "О национально-культурной автономии" закреплены и другие права национально-культурной автономии. Например, в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения гражданами Российской Федерации, относящими себя к определенным этническим общностям, национально-культурные автономии могут учреждать негосударственные (общественные) образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке.

В целях обеспечения права граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на сохранение и развитие национальной культуры национально-культурные автономии могут, в частности, создавать негосударственные (общественные) учреждения национальной культуры: театры, культурные центры, музеи, библиотеки, клубы, студии, архивы и другие учреждения культуры - и обеспечивать их функционирование и т.д. (ст. 13 ФЗ "О национально-культурной автономии").

Закон закрепляет лишь наиболее важные права. Перечень этих общих, наиболее существенных прав он оставляет открытым, вводя формулу, согласно которой "федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации национально-культурной автономии могут быть предоставлены и иные права в сфере образования и культуры" (ст. 4).

Первую группу прав можно условно обозначить как права, осуществляемые при участии государственных органов: право получать поддержку со стороны органов государственной власти на реализацию конкретных программ и проектов национально-культурного развития; право на обращение в органы государственной власти и управления; право вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления о создании классов, учебных групп в государственных, муниципальных образовательных учреждениях с обучением на русском языке и углубленным изучением национального (родного) языка, национальной истории и культуры и др.

Вторая группа прав направлена на информационное обеспечение деятельности национально-культурной автономии: право на создание средств массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, право получать, издавать, распространять информацию на национальном языке.

Третья группа прав может быть обозначена как права, связанные с развитием национальной культуры, языка и самобытности. К ним относятся: право сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к ценностям национальных культур; содействовать возрождению и развитию художественных народных промыслов и ремесел; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном языке; создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные; начального, среднего и высшего профессионального образования) на национальном языке; разрабатывать учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке, и др.

Эта классификация прав национально-культурной автономии проведена прежде всего исходя из федерального законодательства. Но такая классификация может быть основана и на богатом материале уставных документов различных автономий.

Закон "О национально-культурной автономии", другие федеральные законы и законы субъектов РФ не только закрепляют определенные права национально-культурных объединений, но и устанавливают материальные, организационные, правовые и иные гарантии этих прав. К числу таких гарантий относятся право собственности национально-культурной автономии, обязанности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению права на сохранение, развитие и использование национального (родного) языка, в том числе при получении соответствующего образования, права на сохранение и развитие национальной культуры, финансирование национально-культурных автономий из средств бюджетов различных уровней, другие специальные государственные меры поддержки (создание специальных фондов, установление льгот по налогам, сборам и кредитам и др.).

Многое в реализации этих положений зависит от органов государственной власти субъектов РФ. В этой сфере имеется достаточно большой положительный опыт. Так, активная поддержка национальных общественных объединений оказывается администрацией Курганской области. По ее инициативе заключаются соглашения о социальном партнерстве в области межнациональных отношений между администрацией области и общественными национальными объединениями. В целях развития культур народов Зауралья заключены и выполняются соответствующие договоры и соглашения о сотрудничестве между Курганской областью и Башкортостаном, Татарстаном, Северо-Казахстанской, Кустанайской областями Республики Казахстан.

Достаточно полную реализацию прав национально-культурной автономии демонстрируют финны в Республике Карелия. Финский язык изучается в школах и вузах республики, ежедневно звучит по радио и телевидению. Регулярно выходят газеты и журналы на финском языке, издаются литературные произведения. Налажено поступление печатной продукции из Финляндии. Действует национальный театр. Причина успеха - активность национально-культурной автономии с максимальным использованием возможностей, предоставленных законодательством, а также заинтересованное содействие республиканских органов.

Осуществление права на национально-культурную автономию, как и реализация ею установленных законом прав, не должны наносить ущерб интересам других этнических общностей (ст. 4 Закона).

В отличие от перечня специфических прав Закон "О национально-культурной автономии" не содержит отдельных положений об особых обязанностях автономии. Они закреплены Законом "Об общественных объединениях". Вместе с тем положения Закона "О национально-культурной автономии" свидетельствуют об определенных особенностях обязанностей, возложенных на национально-культурные автономии: учитывать интересы других этнических общностей, ограждать их от нанесения возможного ущерба (вольного или невольного).

В уставах отдельных национально-культурных автономий иногда говорится о других обязанностях. Так, Устав Федеральной национально-культурной автономии азербайджанцев России <*> в числе обязанностей называет: соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, касающихся сферы ее деятельности, а также норм, предусмотренных ее Уставом; ежегодную публикацию отчета об использовании своего имущества или обеспечение доступности ознакомления с указанным отчетом; ежегодное информирование Министерства юстиции РФ о продолжении своей деятельности с указанием действительного местонахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителе.

<*> См.: www.azerbaijan.orc.ru/ustav.htm.

Разные аспекты проблемы национально-культурной автономии должны решаться не только на правовом и организационном уровнях. Не менее важным является создание благоприятного климата для содружества представителей различных народов. Здесь свое слово тоже должно сказать государство, не только решительно отвергающее шовинизм, национализм, ксенофобию, но и активно внедряющее в сознание своих граждан идеи человеческого единения перед лицом внутренних и глобальных проблем.