Мудрый Юрист

Основные направления совершенствования правового обеспечения развития высокоскоростного железнодорожного транспорта в Российской Федерации

Духно Николай Алексеевич, директор Юридического института Московского государственного университета путей сообщения Императора Николая II, доктор юридических наук, профессор.

Корякин Виктор Михайлович, заведующий кафедрой "Гражданское право и гражданский процесс" Московского государственного университета путей сообщения Императора Николая II, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования строительства и функционирования высокоскоростных железнодорожных магистралей, доказывается необходимость разработки специального законодательного акта по данному вопросу, направленного на внесение изменений и дополнений в действующее транспортное законодательство.

Ключевые слова: железнодорожный транспорт; транспортное право; железнодорожное законодательство; высокоскоростное железнодорожное движение; высокоскоростные железнодорожные магистрали.

Main Lines of Improvement of Legal Coverage for Development of High-Speed Rail Transport in the Russian Federation

N.A. Dukhno, V.M. Koryakin

Dukhno Nikolay A., Director of the Law Institute of the Moscow State University of Railway Engineering, Doctor of Law, Professor.

Koryakin Viktor M., Head of the Department of Civil Law and Civil Procedure of the Moscow State University of Railway Engineering, Doctor of Law, Assistant Professor.

The article considers the issues of legal regulation of the construction and operation of high-speed Railways, proved the need to develop specific legislation on this issue, aimed at introduction of changes and amendments to existing transport legislation.

Key words: railway transport; transportation law; railroad law; high-speed rail traffic; high-speed rail.

Как отмечается в научных исследованиях, увеличение скорости движения на железнодорожном транспорте наряду с повышением его безопасности, экономической эффективности, экологической чистоты, а для пассажирского - комфортабельности перевозок относится к важнейшим целям прогресса в данной области человеческой деятельности. Одним из главных инновационных явлений на железнодорожном транспорте в последние полвека, удовлетворяющих указанным целям, стали высокоскоростные железнодорожные магистрали (ВСМ) <1>. Внедрение высокоскоростного железнодорожного сообщения на наиболее востребованных направлениях с высоким уровнем пассажиропотоков является одной из долгосрочных задач развития транспортной системы Российской Федерации. Согласно Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, в сфере железнодорожного транспорта необходимо к 2030 г. построить 20 730 км новых линий, из них протяженность скоростных железнодорожных линий к 2030 г. может составить более 10 тыс. км, а высокоскоростных - более 1 500 км.

<1> Киселев И.П. Развитие высокоскоростного железнодорожного движения в России и СССР (середина XIX - XX век): Автореф. дис. ... д. ю. н. СПб., 2011. С. 3.

Опыт создания и эксплуатации ВСМ в зарубежных странах показывает, что эффективность функционирования высокоскоростного железнодорожного транспорта в значительной степени зависит от непротиворечивого правового регулирования в данной области общественных отношений. Анализ отечественного транспортного законодательства показывает, что сегодня специальное правовое регулирование вопросов функционирования высокоскоростного железнодорожного сообщения в нашей стране осуществляется в основном на подзаконном уровне, да и то не в полной мере, фрагментарно. Единая правовая база, системно регулирующая все аспекты создания ВСМ и развития высокоскоростного движения на территории Российской Федерации, отсутствует. Законодательное регулирование данной сферы осуществляется лишь в той мере, в какой на высокоскоростной железнодорожный транспорт распространяются общие принципы и нормы железнодорожного законодательства. Однако для создания и эффективного функционирования на территории России ВСМ должна быть создана специализированная национальная нормативно-правовая - в первую очередь законодательная - база, на основе которой будет создаваться фундамент развития высокоскоростного железнодорожного транспорта.

Таким образом, в совершенствовании правового обеспечения развития высокоскоростного железнодорожного сообщения в Российской Федерации может быть выделено два основных направления:

Относительно принятия законодательного акта о высокоскоростном железнодорожном сообщении имеются два подхода. Первый подход предусматривает разработку специального законодательного акта о развитии высокоскоростного железнодорожного транспорта. Согласно второму подходу специального законодательного акта о высокоскоростном железнодорожном транспорте не требуется, достаточно внести соответствующие изменения и дополнения в действующие законодательные акты.

Сторонником первого подхода является В.И. Якунин, который в своем монографическом исследовании "В будущее России - с высокой скоростью" представил концепцию законопроекта под названием "О развитии высокоскоростного железнодорожного транспорта в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>. Основная регулятивная идея указанного законопроекта направлена на создание законодательной базы, необходимой для поддержки проектирования, строительства и эксплуатации в России объектов высокоскоростного железнодорожного транспорта.

<2> Якунин В.И. В будущее России - с высокой скоростью: Монография. М.: Научный эксперт, 2012. С. 170 - 180.

В целевой регулятивный перечень данного Закона входят по меньшей мере следующие вопросы:

  1. определение порядка принятия решений о создании линий высокоскоростного железнодорожного транспорта на основе учета публичных интересов и частной инициативы;
  2. обеспечение развития сети высокоскоростного железнодорожного транспорта, улучшения ее технического состояния;
  3. содействие внедрению инновационных технологий в области высокоскоростного железнодорожного транспорта;
  4. развитие конкуренции на рынке высокоскоростного железнодорожного транспорта;
  5. создание благоприятных условий для частных инвестиций в развитие высокоскоростного железнодорожного транспорта;
  6. обеспечение интеграции сети высокоскоростного железнодорожного транспорта Российской Федерации в международную транспортную сеть.

Второй подход к законодательному регулированию становления и развития высокоскоростного железнодорожного транспорта в Российской Федерации связан с внесением соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство. Именно он нашел отражение в Сетевом плане-графике мероприятий реализации проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали "Москва - Казань", утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 января 2016 г. N 5-р.

Данным документом предусматривается разработка и внесение в Правительство Российской Федерации двух законопроектов:

а) проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта" в части установления особенности получения разрешения на строительство, подготовки территории, выполнения подготовительных работ, изъятия земель. В качестве ожидаемого результата обозначено сокращение инвестиционного и строительного циклов реализации проекта;

б) проекта Федерального закона "О внесении изменений в пункт 1 статьи 164, статью 165, пункт 9 статьи 167, пункт 1 статьи 251, пункт 1 статьи 256, статью 381 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" в части создания условий для развития высокоскоростных железнодорожных перевозок. В качестве целевого индикатора его разработки обозначено, что объекты недвижимого имущества, составляющие инфраструктуру ВСМ, будут освобождены от уплаты налога на имущество, установлена ставка налога на добавленную стоимость (НДС) 0% в части услуг ВСМ, из налоговой базы по налогу на прибыль будут исключены денежные средства, полученные в виде бюджетных субсидий в части ВСМ.

В порядке реализации указанного Сетевого плана-графика Минтрансом России с участием заинтересованных субъектов, прежде всего - ОАО "РЖД", разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта". В пояснительной записке к указанному законопроекту отмечается, что для интенсификации строительства новой инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта, а также поддержания транспортной безопасности, учитывая активное развитие высокоскоростного сообщения, требуется создание наиболее благоприятных правовых условий, в том числе в целях сокращения продолжительности инвестиционных и строительных циклов создания соответствующей инфраструктуры.

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в Федеральные законы "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ) и некоторые другие законодательные акты, предусматривающих следующие положения:

а) введение в законодательство Российской Федерации нормативного понятия высокоскоростного железнодорожного транспорта и его инфраструктуры;

б) установление особенностей предоставления технических условий, определения платы за технологическое присоединение, а также особенностей технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, особенностей предоставления технических условий, определения платы за подключение, а также особенностей подключения объекта капитального строительства к сетям тепло-, газо- и водоснабжения;

в) установление особенностей архитектурно-строительного проектирования инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта;

г) установление особенностей регулирования градостроительных отношений в связи с созданием инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта в части возможности получения разрешения на строительство в отсутствие полного комплекта правоустанавливающих документов на земельные участки, необходимые для размещения инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта, и начала подготовительных работ на земельных участках до получения разрешения на строительство;

д) закрепление правила о том, что решения суда об изъятии объектов недвижимого имущества в целях размещения инфраструктуры высокоскоростного железнодорожного транспорта и сносе самовольных построек подлежат немедленному исполнению в целях возможности прекращения прав правообладателей на основании решения суда первой инстанции, споры по компенсации могут быть выделены в отдельное производство, несмотря на прекращение соответствующих прав и переход права на изъятые объекты недвижимости к Российской Федерации. Подобная юридическая конструкция, по замыслу разработчиков законопроекта, не нарушает прав и законных интересов граждан и позволяет существенно сократить сроки реализации проекта ВСМ и, как следствие, ведет к снижению затрат на строительство.

Безусловно поддерживая данный законопроект, следует тем не менее указать, что он не в полной мере восполняет те правовые пробелы, которые имеются сегодня в правовом регулировании высокоскоростного железнодорожного транспорта в нашей стране и которые выявлены в настоящем исследовании. В связи с этим предлагается в разрабатываемом законодательном акте дополнительно предусмотреть следующие меры:

  1. установление административной ответственности за несанкционированное проникновение посторонних лиц за ограждение ВСМ и на другие объекты инфраструктуры высокоскоростных железных дорог. В этих целях предлагается ст. 11.1 КоАП РФ дополнить ч. 5.1 следующего содержания:

"5.1. Несанкционированное проникновение за ограждение объектов высокоскоростного железнодорожного транспорта -

влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей";

  1. внесение в НК РФ изменений, предусматривающих освобождение объектов недвижимого имущества, составляющих инфраструктуру высокоскоростной железнодорожной магистрали, от уплаты налога на имущество, установление ставки НДС в размере 0% в части оказания услуг высокоскоростным железнодорожным транспортом, а также исключение из налоговой базы по налогу на прибыль денежных средств, полученных в виде бюджетных субсидий на строительство и эксплуатацию высокоскоростной железнодорожной магистрали;
  2. в Федеральном законе "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации":

"Статья 10.1. Особенности проектирования и строительства объектов высокоскоростного железнодорожного транспорта.

<3> В основу формулировок данной статьи положены предложения, содержащиеся в монографии В.И. Якунина "В будущее - с высокой скоростью".
  1. Разработка и принятие решения о создании линии высокоскоростного железнодорожного транспорта включает следующие стадии:

а) разработка концепции проекта создания высокоскоростной железнодорожной магистрали;

б) общественное обсуждение концепции;

в) технико-экономическая экспертиза концепции проекта создания высокоскоростной железнодорожной магистрали;

г) разработка проекта решения о создании линии высокоскоростного железнодорожного транспорта;

д) принятие решения о создании линии высокоскоростного железнодорожного транспорта.

  1. Инициатором проекта решения о создании высокоскоростной магистрали федерального значения могут выступать любые лица, способные за свой счет разработать концепцию такого проекта.

Концепция проекта создания высокоскоростной железнодорожной линии включает:

а) сведения о предполагаемой протяженности высокоскоростной железнодорожной магистрали, включая протяженность наземных частей, мостовых конструкций, туннелей, а также схему прохождения высокоскоростной железнодорожной линии и картографические материалы;

б) предварительный расчет стоимости создания высокоскоростной магистрали, произведенный на основании расценок, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта;

в) расчет предполагаемого объема пассажирских перевозок по создаваемой высокоскоростной магистрали, произведенный на основании методики, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта;

г) расчет социально-экономической эффективности создания высокоскоростной магистрали, произведенный на основании методики, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития;

д) предложения по источникам и структуре финансирования проекта;

е) организационно-правовая модель проекта;

ж) финансовая модель проекта.

Проект концепции подлежит обязательному общественному обсуждению и прохождению технико-экономической экспертизы.

  1. Проектирование и строительство высокоскоростных железнодорожных магистралей осуществляется с использованием механизмов концессионных соглашений в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" и государственно-частного партнерства в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Государство участвует в финансировании проектирования и строительства объектов высокоскоростного железнодорожного транспорта путем выделения средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также внебюджетных фондов";

  1. в Уставе железнодорожного транспорта предлагается абз. 2 ст. 81 изложить в следующей редакции: "высокоскоростные, скоростные, скорые и пассажирские в зависимости от скорости их движения".

Наряду с разработкой и принятием законодательного акта, основные параметры и концептуальные положения которого рассмотрены выше, требуется также совершенствование подзаконной нормативной правовой базы. В Сетевом плане-графике мероприятий реализации проекта строительства ВСМ "Москва - Казань" имеется три позиции по данному вопросу:

а) актуализация программы научно-технического сопровождения проектирования и строительства высокоскоростных железнодорожных магистралей и подвижного состава, утвержденной Росжелдором. В результате должны быть актуализированы технические нормы и требования, типовые технические решения, расчеты и методики для проектирования, строительства и эксплуатации высокоскоростных железнодорожных магистралей в Российской Федерации;

б) подготовка изменений в Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 002/2011;

в) разработка стандартов и сводов правил, обеспечивающих исполнение требований Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 002/2011. Результатом выполнения данного пункта должны стать утвержденные стандарты и своды правил для проектирования, строительства и эксплуатации высокоскоростной железнодорожной магистрали в Российской Федерации.

Одной из проблем развития подзаконной нормативной правовой базы функционирования высокоскоростного движения поездов в нашей стране является ее гармонизация с международными, и прежде всего европейскими, стандартами. Как показывает практика, разработка собственных стандартов и норм - длительный и дорогостоящий процесс. Наиболее экономичным и естественным решением является внедрение и адаптация европейских стандартов в России (гармонизация стандартов). Применение гармонизированных стандартов позволит снизить затраты на строительство ВСМ за счет экономии при расходовании материалов, поскольку евронормы предполагают более эффективные методы строительства и расхода материалов. По предварительным оценкам, ожидаемый эффект от применения гармонизированных с европейскими стандартов составит 10 - 30% от стоимости ВСМ <4>.

<4> URL: http://annrep.rzd.ru/reports/public/ru?STRUCTURE_ID=4248.

Согласно результатам проведенных научных исследований основная проблема применения европейских нормативных документов заключается в существенных различиях методик измерения и оценки показателей. Вторым важным фактором, влияющим на применимость в России европейских нормативов, является отличная от европейской нормативная и законодательная среда технического регулирования. При формировании требований к высокоскоростным электропоездам, кроме законов о железнодорожном транспорте и техническом регулировании, необходимо учитывать ряд других федеральных законов и вытекающих из них нормативов, регламентирующих санитарно-гигиенические процедуры, охрану труда, электробезопасность, экологию, использование радиочастотных диапазонов и т.д. Кроме того, возникает необходимость учета других общероссийских норм.

Однако, несмотря на эти обстоятельства, требования к высокоскоростному подвижному составу формируются с максимально возможным учетом европейских норм и гармонизированы с ними. Это касается и требований к инфраструктуре. Основным общепризнанным инструментом гармонизации является использование исходных международных стандартов, когда они применяются только как основа для разработки национальных стандартов. То есть новые стандарты не просто перенимаются, а вновь разрабатываются с учетом последних достижений научно-технического прогресса и особенностей отечественной инфраструктуры <5>.

<5> Косарев А.Б., Назаров О.Н. Научная поддержка высокоскоростного движения // Железнодорожный транспорт. 2008. N 4. С. 24 - 25.

Что касается иных подзаконных актов, требующих разработки в целях развития высокоскоростного железнодорожного движения в Российской Федерации, то их принятие необходимо прежде всего для практического осуществления организационно-правовой модели создания ВСМ, основанной на корпоративно-концессионной схеме. В этих целях полагаем необходимым:

  1. в Положении о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 397, закрепить полномочия Росжелдора по осуществлению функций концедента по концессионным соглашениям в сфере железнодорожного транспорта, а также право Росжелдора передавать часть прав и обязанностей концедента ОАО "РЖД";
  2. разработать административные регламенты Росжелдора по выполнению государственных функций и оказанию услуг в сфере земельно-транспортных правоотношений, касающихся проектирования и строительства ВСМ, в частности, по принятию решений:

Безусловно, это далеко не полный перечень изменений и дополнений, которые должны быть внесены в подзаконную нормативную правовую базу высокоскоростного железнодорожного сообщения в Российской Федерации. По мере их возникновения будут оперативно решаться и иные правовые проблемы в данной сфере.

Литература

  1. Киселев И.П. Развитие высокоскоростного железнодорожного движения в России и СССР (середина XIX - XX век): Автореф. дис. ... д. и. н.: 07.00.10 / Киселев Игорь Павлович [текст]. СПб., 2011. 43 с.
  2. Косарев А.Б. Научная поддержка высокоскоростного движения [текст] / А.Б. Косарев, О.Н. Назаров // Железнодорожный транспорт. 2008. N 4.
  3. Якунин В.И. В будущее России - с высокой скоростью: Монография / В.И. Якунин [текст]. М.: Научный эксперт, 2012. 216 с.